Utviklingen i Afghanistan og Norges engasjement i landet

*Sjekkes mot fremføring*

Da vi, sammen med våre allierte og partnere, besluttet å engasjere oss i Afghanistan for snart 13 år siden, var vår klare og overordnede målsetning å hindre at Al-Qaida igjen skulle kunne benytte Afghanistan som base for internasjonale terroraksjoner. Etter mange års internasjonal, militær innsats, er Al-Qaida betydelig svekket, samtidig som andre terrororganisasjoner har fått redusert spillerom. Det har imidlertid hele tida vært en klar målsetning om at afghanerne på sikt skulle overta ansvaret for sin egen sikkerhet.

På NATO-toppmøtet i Lisboa i 2010, ble ISAF-landene og Afghanistan enige om en gradvis overføring av sikkerhetsansvaret til afghanske sikkerhetsstyrker innen utgangen av dette året. Denne trinnvise prosessen er også referert til som transisjonsprosessen. For å nå dette målet har vi lagt ned – og legger ned – en betydelig innsats, hvor oppbygging, opplæring og støtte til de afghanske sikkerhetsstyrkene i økende grad har blitt prioritert. Dette er et meget komplisert og krevende oppdrag. Selv om vi, og alle andre NATO- og ISAF-land, nå trapper ned vårt militære bidrag i Afghanistan, er vårt oppdrag fortsatt ikke ferdig.

På tirsdag og i går var det forsvarsministermøte i Brussel. Jeg understreket på ISAF-møtet der, som jeg også har gjort tidligere, at vi fortsatt snakker om ISAF-operasjonen i nåtid – ikke i fortid. Vi yter fortsatt tunge og substansielle bidrag, det er fortsatt risiko for våre soldater, det er fortsatt krevende operasjoner, og vi driver mentorering og opplæring nå. Mye kan fortsatt være krevende og utfordrende i månedene som kommer, og det er uhyre viktig at alle land nå holder oppmerksomheten om den siste delen av ISAF-oppdraget. Dette er, potensielt sett, en av de mer krevende fasene i oppdraget.

Jeg var i Afghanistan for å feire 17. mai sammen med våre soldater som tjenestegjør i Kabul og i Mazar-e Sharif. Dette var mitt andre besøk som forsvarsminister og mitt fjerde besøk totalt. I Kabul var jeg på ambassaden, hvor jeg traff både militære og sivile som tjenestegjør på ulike steder i Afghanistan, og i Mazar-e Sharif brukte jeg anledningen til å gjennomføre en minnehøytidelighet for å hedre våre ti norske soldater som har mistet sitt liv under tjeneste i Afghanistan.

Et slikt besøk gir grunnlag for mange refleksjoner. Den frihet og velstand vi opplever, er ingen selvfølge for alle. Vi blir minnet om at demokrati og menneskerettigheter daglig utfordres fra mange hold, og at det noen ganger kreves at vi står opp og forsvarer de verdiene vi markerer på vår grunnlovsdag.

I tråd med den pågående transisjonsprosessen har ISAFs rolle gradvis endret seg. Fra å ha hatt i overkant av 150 000 ISAF-styrker i Afghanistan, befinner det seg i dag i underkant av 51 000 soldater i landet. Innledningsvis var det en kampstyrke, men fokuset har gradvis dreid seg mot å ivareta sikkerheten for befolkningen. Dette har skjedd samtidig som tilrettelegging og støtte til oppbyggingen av de afghanske nasjonale sikkerhetsstyrkene har pågått.

Denne delen av prosessen er i praksis avsluttet, ettersom oppbyggingen av de afghanske sikkerhetsstyrkene på det nærmeste er fullført. Samtidig har de afghanske sikkerhetsstyrkene, med støtte fra ISAF, overtatt ansvaret for sikkerheten for egen befolkning. Den pågående innsatsen er rettet mot å forbedre kvaliteten på styrkene i form av rådgivning, opplæring og støtte til de afghanske politi- og hærstyrkene. Dette er hovedutfordringen for å lykkes med den siste og avgjørende fasen av transisjonsprosessen.

En bekymring er likevel at de afghanske sikkerhetsstyrkene fortsatt er – og i en tid framover vil være – avhengig av støtte fra NATO for gjennomføring av sine operasjoner. Spesielt gjelder dette kritiske støttekapasiteter som er nødvendige for å kunne operere selvstendig. Dette innbefatter bl.a. områder som etterretning, fly og helikoptre, ingeniør og sanitet. Et fortsatt arbeid med videreutvikling av sikkerhetsstyrkenes kapasiteter og kompetanse er derfor nødvendig.

Likevel skal vi ikke underslå at det har vært en betydelig positiv utvikling. I går kunne den øverstkommanderende for ISAF-styrkene, general Dunford, rapportere på ISAF-møtet at det har vært en stor forandring i måten møter mellom ISAF og afghanske sikkerhetsstyrker avholdes. Tidligere var det stort sett ISAF som holdt og hadde ordet under møtene. Nå er det slik at ISAF blir invitert, men knapt sier noe, fordi møtet og organiseringen ledes av de afghanske sikkerhetsstyrkene. Det er et godt og positivt tegn. I dag teller politiet og hærstyrkene om lag 350 000 personer totalt. På sikt planlegges sikkerhetsstyrkene redusert til om lag 228 000 personer. Det vil skje i form av naturlig avgang og vil tidligst kunne realiseres ved årsskiftet 2017–2018. Denne reduksjonen forutsetter at sikkerhetssituasjonen muliggjør det.

En vesentlig forutsetning for opprettholdelse og videreutvikling av de afghanske sikkerhetsstyrkene er tilstrekkelig finansiering. Dette er et veldig kritisk punkt. Det er beregnet at sikkerhetsstyrkene vil ha behov for ca. 4,1 mrd. dollar per år i internasjonal finansiering. USA vil være den største bidragsyteren. De internasjonale bidragene til afghanske sikkerhetsstyrker går gjennom to kanaler: det såkalte Afghan National Army Trust Fund, for forsvarssektoren og UNDP, United Nations Development Programme, for politiet.

På Chicago-møtet i 2012 bekreftet de allierte og ISAF-partnerne at de vil bidra til en helhetlig finansieringsmekanisme for de afghanske sikkerhetsstyrkene. Dette er et arbeid som pågår. I praksis betyr det å sikre det finansielle grunnlaget samt at finansieringen sikres over tid – også utover 2017–2018. Det er ikke ventet at afghanerne på selvstendig grunnlag vil kunne være i stand til å finansiere sine egne sikkerhetsstyrker på lang tid.

Hovedoppgaven for den norske militære ISAF-innsatsen er i dag og det neste halvåret rådgivning og opplæring av den afghanske spesialpolitienheten i Kabul, den såkalte Crisis Response Unit.

Norge stiller også stabsoffiserer til ISAFs kommandostruktur samt instruktører til den afghanske hærens ulike utdanningsinstitusjoner. Vi har i dag om lag 180 personer i Afghanistan.

Den 10. mai avsluttet vårt politirådgivningslag, i rammen av den nordisk-baltiske Transition Support Unit i Mazar-e-Sharif, sitt oppdrag. Samtidig med dette forberedes overføring av vårt nasjonale ledelses- og støtteelement til Kabul. Dette betyr at den norske hovedinnsatsen i Nord-Afghanistan er avsluttet.

I tillegg til å stille med begrensede, men høyt prioriterte militære styrkebidrag, er Norge også en stor bidragsyter til finansiering av sikkerhetsstyrkene. Fra 2015 planlegges om lag 90 mill. kr av de sivile bistandsmidlene kanalisert til det afghanske politiet. Støtten til den afghanske hæren opprettholdes på samme nivå som i dag, over forsvarsbudsjettet, dvs. om lag 60 mill. kr årlig for perioden 2015–2017.

Til tross for god progresjon og positive erfaringer med overføring av sikkerhetsansvaret, er det likevel behov for videreføring av den militære innsatsen også etter 2014. Det er fortsatt behov for rådgivning, opplæring og assistanse til de afghanske sikkerhetsstyrkene og sikkerhetsministeriene. Basert på de positive erfaringene fra ISAF-operasjonen vil også aktuelle partnernasjoner, deriblant Sverige og Finland, stille med styrkebidrag til operasjonen, som etter planen skal starte etter 2014. Det ble senest bekreftet av de to landene under ISAF-møtet som fant sted i tilknytning til NATOs forsvarsministermøte i går.

Planleggingen av operasjonen Resolute Support mission er imidlertid komplisert og har en krevende planleggingshorisont. Utsatt afghansk signering av den framforhandlede bilaterale sikkerhetsavtalen mellom USA og Afghanistan har i lengre tid stanset den videre planprosessen, i både USA og NATO. Parallelt med at det lages en bilateral sikkerhetsavtale mellom USA og Afghanistan, lages det en tilsvarende avtale mellom NATO og Afghanistan.

Nylig annonserte USA at de vil bidra med 8 800 soldater i den NATO-ledete Resolute Support mission fra januar 2015. En forutsetning fra amerikanske side er imidlertid at øvrige NATO- og partnernasjoner også stiller med relevante styrkebidrag.

I tråd med dette vil Resolute Support mission kunne ivareta en regional dekning i ca. ett år. En halvering av de amerikanske styrkene, som planlegges gjennomført i slutten av 2015, vil innebære at hovedinnsatsen i siste fase av Resolute Support mission vil være konsentrert til Kabul–Bagram-området. Dette vil være situasjonen fram til operasjonen etter planen termineres ved slutten av 2016.

Ved en terminering er det også ventelig at de lokale og regionale konfliktlinjene, som tradisjonelt har preget det afghanske samfunnet, i økende grad vil kunne gjøre seg gjeldende igjen.

Signering av den bilaterale sikkerhetsavtalen med USA og statusavtalen med NATO er en absolutt forutsetning for realisering av Resolute Support mission. Det er forventet at den nye presidenten vil signere avtalene med henholdsvis USA og NATO når vedkommende er på plass – noe president Karzai ikke har ønsket å gjøre.

Begge de to gjenstående presidentkandidatene, Ghani og Abdullah, har uformelt uttalt at de vil undertegne den bilaterale sikkerhetsavtalen med USA og statusavtalen med NATO i løpet av deres første uke ved makten. Men som utenriksministeren var inne på, ligger dette ennå noe fram i tid og er ikke ventet å skje før tidligst i august. Det gjør at planleggingshorisonten for alle land, kanskje spesielt for små nasjoner som Norge, er ekstra krevende, fordi det er omfattende arbeid som skal til, på både personellsida og materiellsida, for å kunne planlegge for et bidrag i Afghanistan.

I likhet med andre NATO-land og partnere, planlegger også vi for alle opsjoner, dvs. for både nullalternativet og en fortsatt begrenset tilstedeværelse. Når regjeringa er klar med disse vurderingene, vil Stortinget bli konsultert på vanlig måte.

Som en ansvarlig og troverdig bidragsyter, bør Norge være forberedt på å kunne videreføre et militært engasjement i Afghanistan. En godkjent operasjonsplan, sammen med en styrkeanmodning for NATO, vil danne grunnlaget for en politisk behandling om et eventuelt styrkebidrag til Resolute Support mission.

Som jeg har redegjort for i Stortingets organer tidligere, er det særlig ett alternativ som virker aktuelt, dersom det blir deltagelse i Resolute Support mission. Det norske spesialstyrkebidraget i Kabul er allerede besluttet videreført ut 2014. Dette, sammen med andre, mindre bidrag i Kabul-området, vil være et godt utgangspunkt for en eventuell videreføring av norsk deltagelse i Resolute Support mission. En slik konsentrasjon av de norske styrkene til ett sentralt geografisk område vil også gi den nødvendige nasjonale handlefriheten for en eventuell justering av gjeldende operasjonskonsept for Resolute Support mission.

Det betyr at vi ved slutten av dette året har gått fra å være tilstede i tre ulike områder, Faryad, Mazar-e-Sharif og Kabul, til ved slutten av året å være tilstede kun i Kabul. Det å drive geografisk konsentrasjon er også i tråd med det mange andre land har gjort i forbindelse med sin styrkenedtrekkingsprosess.

Det er fortsatt uklart hva som vil skje med de andre landenes styrker og nærvær. Alle er nå avhengig av at det blir undertegning av disse avtalene.

Når ISAF-operasjonen avsluttes 31. desember i år, har vi vært engasjert i Afghanistan i nesten 13 år. Da det internasjonale samfunnet grep inn i landet i 2001, var det overordnede målet godt forankret i et enstemmig sikkerhetsråd i FN. Det var et ønske om å forhindre at Afghanistan fortsatt skulle være frihavn for terroristorganisasjoner. Sammen med sikkerhetsinnsatsen ble sivil bistand til landets demokratiske og fredelige utvikling en viktig del av engasjementet for stabilisering.

I tråd med vedtaket i Stortinget 25. februar i år besluttet regjeringa å igangsette arbeidet med å forberede en helhetlig evaluering av Norges engasjement i Afghanistan. Evalueringa skal gjennomgå og trekke lærdommer fra Norges sivile og militære engasjement i landet i tidsrommet 2001–2014. Det er viktig å understreke at det fra Forsvarets side har vært gjort evalueringer og oppsummeringer underveis, i forbindelse med at bidraget har gått framover og i forbindelse med overtaking fra én kontingent til en annen. Det har vært mye erfaringsoverføring underveis, og det er verdifulle erfaringer, som både tas vare på i Forsvaret og blir viktige innspill i evalueringsarbeidet.

Det er også viktig å understreke, i forbindelse med evalueringa, at vår innsats i Afghanistan har vært utført i en internasjonal ramme, dvs. at vår innsats har vært og er en del av en større, overordnet NATO-strategi, med tilhørende målsettinger, tett koordinert med innsatsen fra det internasjonale samfunnet. Dette innebærer at evalueringa naturlignok må ivareta dette helhetsperspektivet.

Avslutningsvis er det på sin plass å uttrykke vår store takknemlighet til de mer enn 8 700 norske tjenestemenn og -kvinner som har bidratt i ISAF-operasjonen. I denne sammenheng går våre tanker også til familiene til og venner av dem som mistet livet i tjeneste for Norge i Afghanistan.

 

Se Stortingets nettsider for foreløpig referat fra redegjørelsene.