Europeiske sikkerhetsutfordringer 25 år etter Murens fall

Statssekretær Øystein Bø i Forsvarsdepartementet holdt dette åpningsinnlegg på sjefskurset til Forsvarets Høgskole 19. august 2014. Tittelen på innlegget var "Europeiske sikkerhetsutfordringer 25 år etter Murens fall".

*Sjekkes mot fremføring*

 

 

Kjære kursdeltagere; mine damer og herrer!

Sjefskurset ved Forsvarets høgskole har en høy stjerne i norsk samfunnsliv. Det er vel fortjent. Ikke noe annet sted blir dere, i løpet av tre intensive måneder, bedre kjent med Forsvaret og med norsk og internasjonal sikkerhetspolitikk.

Dere har noen spennende måneder foran dere, og jeg er glad for å kunne ta del i åpningen av dette kurset.

Jeg er overbevist om at dere om tre måneder vil ha erfart, og være enig med meg, at vi har et forsvar som holder høy kvalitet. Et forsvar som leverer, men som også står overfor vanskelige utfordringer.

Vi har moderne våpensystemer, vi har en kompetent organisasjon og dyktige ansatte. Norge får gode tilbakemeldinger og stor anerkjennelse for den innsatsen Forsvaret gjør ute. Samtidig har vi stilt spørsmål ved om vi på noen områder kan ha sluppet oss litt for langt ned. At selve ryggraden, evnen til å forsvare Norge og allierte i krise og krig med utholdenhet og dybde i strukturene, ikke er så solid som vi kunne ha ønsket. Dette vil dere få bedre kjennskap til i løpet av kursperioden. Dere vil også få omfattende kunnskap om hvordan vi organiserer vår nasjonale beredskap, hvilke kapasiteter Forsvaret har, og om det viktige samarbeidet med politiet, andre beredskapsetater og det sivile samfunnet.

Og, ikke minst, de tre månedene kurset varer gir dere en unik anledning til å bygge nettverk, og til å bli kjent med nye venner og kolleger. Mange av dem vil dere ha kontakt med resten av livet.

Jeg kan i dagens sikkerpolitiske situasjon vanskelig tenke meg et mer spennende tema enn  «Europeiske sikkerhetsutfordringer 25 år etter Murens fall». Jeg har selv vært heldig, og har i størsteparten av disse 25 årene fått arbeide nært med sikkerhetspolitiske problemstillinger.

Mye kan sies om de årene vi har vært gjennom siden omveltningene i 1989. Balkankrigene, to Gulfkriger, 11. september 2001, fulgt av en enorm internasjonal innsats i Afghanistan, og piratvirksomhet utenfor Afrikas Horn, er noen eksempler på situasjoner og konflikter som har vært, og er, utfordrende for verdenssamfunnet. På den mer positive siden har vi i vårt nærområde sett en rivende utvikling i euro-atlantisk integrasjon. Vi har vært gjennom  flere utvidelsesrunder av både NATO og EU. Dette har i stort bidratt til et bedre, tryggere og friere Europa. Men, disse prosessene er langt fra fullendt, og pågår fortsatt. Ikke minst har de siste månedene til fulle vist at det velbrukte slagordet «A Europe whole, free and at peace» ikke kan tas for gitt.

For det er, dessverre, mer enn nok av utfordringer i det sikkerpolitiske bildet vi ser i dag. Det er nok å nevne Russlands illegale annektering av Krim-halvøya og grovt aggressive framferd overfor Ukraina, og økende vold og konflikt i Europas nærområder i Midtøsten og i Afrika. I tillegg har den globale økonomiske krisen gitt grobunn for framvoksende ekstremisme også i Europa, og den har ført til  utfordringer knyttet til europeiske forsvarsstrukturer og -samarbeid.

Mye av dette danner et interessant bakteppe for forberedelsene til NATOs toppmøte i Wales 4. og 5. september i år. Det burde ikke overraske noen at det arbeides intenst med dette hos oss, snaue tre uker før toppmøtet.

 

Viktige internasjonale utviklingstrekk.

Vi kan trygt slå fast at den internasjonale situasjonen både er uforutsigbar og krevende. Vi er vitne til en urovekkende utvikling i Midtøsten og flere steder i det nordlige Afrika. Det er dessverre ingen klare tegn til at borgerkrigen som har herjet Syria i tre år er over med det første, selv om vi nå ser at de gruppene som har slåss mot president Assads regime i stadig sterkere grad kommer i klem mellom hans styrker og de fremrykkende ekstreme islamistene i ISIL. Norge har som kjent hatt en viktig rolle, for å få kjemiske våpen ut av Syria. Det er positivt at dette er fullført, men konflikten i Syria fortsetter for fullt med betydelige tap av menneskeliv og et stadig økende flyktningproblem.

Ekstremistenes fremmarsj i Midtøsten drar nytte av svake stater med dype interne konflikter. Vi ser at konflikten i Syria har bidratt til større spenning og redusert stabilitet i andre land i regionen. Det er spenninger mellom ulike opprørsgrupper, som støttes av ulike aktører i regionen. Uttrykket «stedfortrederkrig» har vært brukt for å beskrive situasjonen.

Det er en reell fare for ytterligere spredning av konflikten, og for at den i større grad kan berøre oss her hjemme. Særlig konflikten i Syria har rekruttert radikalisert ungdom fra Europa, også fra Norge. Faren for at noen av disse skal begå terrorhandlinger i Norge er absolutt til stede. Den beredskapshevingen vi så i juli illustrerer med all tydelighet at sikkerhetstrusler langt unna kan påvirke oss her hjemme.    

Situasjonen i nabolandene Libanon og Irak gir også grunn til bekymring. Det er særlig dramatisk i Irak nå, der ekstreme islamistiske opprørsgrupper går fram på en grusom og barbarisk måte, og utsetter sivilbefolkningen for ubeskrivelige lidelser. Med den utviklingen vi nå ser, er det usikkert om et Irak i intern konflikt vil være i stand til å forhindre at store deler av landet overtas av ekstremistene. Kombinasjonen av middelaldersk barbari og moderne kommunikasjonsteknologi har gjort at ISIL's forferdelige framferd når frem til oss alle. Dette er helt bevisst fra ISIL's side, og gjøres for å skape frykt. De grusomhetene og massakrene vi har sett gjør noe med oss, og vi kan simpelthen ikke forholde oss likegyldige til det. Utviklingen i Irak har gjort det nødvendig med utenlandsk militær og humanitær innsats de siste par ukene. Norge stiller opp, i likhet med flere andre land. Vi har besluttet å stille til rådighet en C-130 (Herkules) for humanitær transport.

Det er også problemer flere steder på det afrikanske kontinentet, blant annet i Sør-Sudan, i Mali, og i den Sentralafrikanske republikk.

Vi står overfor uro og konflikter mange steder som ikke ligger langt fra Europa. Disse konfliktene, kombinert med fattigdom og dårlige levekår har også skapt utfordringer knyttet til migrasjon og ulovlig innvandring. Landene i det sørlige Europa har måttet håndtere store strømmer av flykninger og ulovlige innvandrere som kynisk utnyttes av kriminelle menneskesmuglere og deres bakmenn.

Samtidig finnes det positive utviklingstrekk. Avtalen mellom Iran og de fem faste landene i FNs sikkerhetsråd, de såkalte P5 landene, og Tyskland, om Irans atomprogram gir grunn til forsiktig optimisme. Vi må for all del ikke forskuttere en endelig slutt på den militære delen av atomprogrammet, men det er positivt at P5-landene har klart å fremforhandle en avtale med Iran. Arbeidet med å få til en mer omfattende avtale pågår, og så lenge det forhandles er det håp om et positivt resultat.

Vi ser også igjen et tydeligere maktspill i Europa – i vårt umiddelbare nabolag. Det som har skjedd i Ukrania har definitivt vært en vekker, og minnet oss på at europeisk fred og stabilitet ikke er så selvsagt som vi har ”ønsket” at den skal være. Det har vært en diskusjon om situasjonen i Ukraina er en forbigående krise, eller av mer varig karakter. Jeg hører nok med blant dem som mener at dette ikke bare en akutt krise, men en varig endring av det  sikkerhetspolitiske landskapet i Europa. En løsning på situasjonen i Ukraina vil ikke endre det det faktum at et europeisk land har brukt makt mot et av sine naboland for å oppnå politiske mål.

Begivenhetene de siste månedene har vist at Russland, for å oppnå sine politiske mål, er villig til å bruke militær makt i stedet for diplomati, og utilbørlig press i stedet for anerkjennelse av et annet lands rett til å søke etter sine egne politiske mål. Det gjenstår å se om den russiske strategien for å hindre et vestvendt Ukraina lykkes, og hvilke følger denne politikken vil få for europeisk sikkerhet på sikt.

I ettertid, og i full visshet om at etterpåklokskap er enklere enn å forutsi hva som faktisk vil skje, kan det være fristende å spørre om vi i vest har misforstått Russlands intensjoner, eller vært naive når det gjelder den politiske utviklingen i landet og makthavernes ambisjoner. Har vi vært for opptatt av troen, og håpet, på at verden, og kanskje særlig Europa, ville bli et bedre sted etter den kalde krigen, og at Russland i større grad ville dele våre verdier og normer, slik det kunne se ut på nittitallet?

Burde vi ha tenkt grundigere gjennom Russlands politiske veivalg og prioriteringer etter at president Putin i sin tale i München i februar 2007 brukte formuleringer førte til snakk om en ny kulde i internasjonal politikk, eller etter at han i april samme år besluttet å suspendere CFE-avtalen, som utgjorde en del av grunnlaget for slutten på den kalde krigen?

I dag synes iallfall en ting klart. Fra NATO og EUs side snakkes det ikke lenger om strategisk partnerskap og konstruktivt engasjement. Det nye, og gjenoppdagede, vokabularet inneholder ord som fasthet, avskrekking, beroligelse og kollektivt forsvar.

En annen dimensjon av begivenhetene i og rundt Ukraina er at de også tydelig har vist hvor langt Russland er kommet i moderniseringen av sitt forsvar.

Vi ser at russiske styrker har en langt høyere grad av beredskap, økt evne til å utføre fellesoperasjoner og en betydelig økt strategisk mobilitet.

Russland har de senere årene satset tungt på modernisering av forsvaret. Det er satt av en sum tilsvarende 4.000 mrd NOK (eller nesten et norsk oljefond), for dette formålet frem mot 2020. Dette er forståelig, gitt manglende vedlikehold og økende forfall i det russiske forsvaret i årene etter Sovjetunionens fall.

Samtidig betyr investeringene i moderne og høyteknologisk materiell at det vi kan kalle «det vestlige sikkerhetsoverskuddet» er redusert.

Vi ser økt aktivitet også i våre nærområder, men så langt har vi ikke sett noe som gir grunn til økt bekymring for vår del. Når det er sagt, så er selvsagt Russlands militære utvikling et viktig element for norsk forsvarspolitikk og –planlegging.

Samtidig er et fungerende bilateralt samarbeid med Russland en forutsetning for fortsatt lavspenning og en positiv utvikling i nordområdene. Vi må derfor, der det er naturlig, fortsette samarbeidet med Russland i nord for å sikre stabilitet i våre nærområder.

Men, vi må også forholde oss til det kjøligere politiske klimaet mellom Russland og Vesten. Dette har allerede fått konsekvenser for det bilaterale militære samarbeidet. Vi må heller ikke lukke øynene for at sanksjoner og straffetiltak mellom Russland, EU og NATO kan påvirke samarbeidsklimaet i nord.

Vi kan likevel ikke se gjennom fingrene med klare brudd på folkeretten og internasjonale spilleregler. Vi skal støtte opp om våre NATO-allierte som er bekymret for sin sikkerhet, og vi skal kunne si fra når vi mener det russiske samfunnet går i gal retning. Likevel tror jeg at begge land er tjent med å videreføre et pragmatisk samarbeid om felles utfordringer i nord, særlig knyttet til ressursforvaltning, redningsberedskap og grensekontroll.

På et litt annet plan er de globale maktforholdene i endring. USA er fortsatt verdens eneste supermakt, men regionale stormakter som Kina, Russland og India er blitt mer selvhevdende og har tydelige ambisjoner.

Det er i dag vanskelig å si hvordan de fremvoksende stormaktene vil forvalte sin status, og hvordan de vil se sin rolle regionalt og lokalt. Det som synes klart er at Vestens relative innflytelse minker. Vestlige verdier og interesser kan i større grad bli utfordret globalt.

Vi ser en ny dynamikk der nye allianser skapes. Med dem oppstår nye innbyrdes avhengighetsforhold og motsetninger.

Samtidig forblir tradisjonelle maktpoler og allianser både relevante og viktige. I en verden der vestlig innflytelse reduseres, må vi gjøre vårt for å videreutvikle og styrke de europeiske og transatlantiske båndene.

Dette legger regjeringen stor vekt på.

Det transatlantiske forholdet

Den amerikanske andelen av NATO-landenes forsvarsbudsjetter har økt betraktelig de siste 20 årene. USA står for nærmere tre-fjerdedeler av NATOs samlede forsvarsutgifter (73 %). Diskusjonen om byrdefordeling i NATO har pågått i mange år, og oppstod ikke med den økonomiske krisen. Det som er nytt er at amerikanerne nå er enda tydeligere på at denne utviklingen ikke kan fortsette. De krever at europeiske allierte må gjøre mer for å ta ansvar for egen sikkerhet.

Hvis skjevheten i byrdefordelingen fortsetter, frykter jeg at den amerikanske viljen til å investere i det transatlantiske forholdet kan svekkes. Vi må vise at Europa tar forsvar på alvor. Samtidig erkjenner vi at det vil være vanskelig å endre på ubalansen, gitt den vanskelige økonomiske situasjonen i mange europeiske land. Det er dessverre lite som tyder på at europeiske allierte vil bruke mye mer på forsvar i tiden fremover.

Dette har sunket inn i NATO. Alliansen har allerede tatt en del grep for å tilpasse seg de nye økonomiske realitetene. Noen av prosessene er nok blitt opplevd som smertefulle underveis. Samtidig er det liten tvil om at det er tatt noen nyttige grep, blant annet for å slanke kommandostrukturen. Økonomikrisen har slik sett bidratt, i den forstand at den har gitt oss et nødvendig insentiv til å effektivisere, utnytte ressursene bedre og bli mer handlekraftige. Vi er på ingen måte i mål, men mye viktig arbeid er i gang.

De siste årene har flernasjonalt forsvarssamarbeid vært fremhevet som en måte å bøte på noe av den negative effekten av lavere budsjetter.

I NATO og EU, men også bilateralt og flernasjonalt, er det igangsatt arbeid for å se på nye samarbeidsformer, med sikte på å utnytte ressursene bedre. NATO har sitt «Smart Defence», mens EU snakker om «Pooling and Sharing». Begge disse tiltakene handler i bunn og grunn om å samarbeide mer. Det dreier seg om å investere i flere felleskapasiteter og etablere felles driftsløsninger, for å oppnå lavere kostander til drift og vedlikehold på lang sikt. Dette er en riktig vei å gå. Samtidig har det vist seg å være langt mer utfordrende i praksis, selv om alle er enige om at økt samarbeid er sentralt.

 

Utviklingen i NATO

Avviklingen av NATOs operasjon i Afghanistan (ISAF) betyr et redusert operasjonstempo for alliansen. Derfor må NATO trene og øve mer for å sikre evne til samvirke mellom allierte - og med sentrale partnere. Dette legges det nå opp til gjennom NATOs «Connected Forces Initiative» (CFI). Mer øving og trening skal sørge for at vi opprettholder evnen til å operere sammen, også etter Afghanistan. Og, vi må sørge for at vi på en god måte bevarer og videreutvikler de erfaringene vi har med oss fra ISAF.

Dette initiativet handler ikke bare om behovet for militært samvirke og synlighet. Det dreier seg også om vilje til å forstå og anerkjenne hverandres sikkerhetsbehov. Og, det dreier seg om byrdefordeling og om å komme USA i møte.

Vi må bort fra forestillingen om at kollektivt forsvar i dag kun dreier seg om USAs bidrag til Europa. Europa kan ikke bare være en nettoimportør av sikkerhet. Vi må også være en eksportør.  Fortellingen om NATO som politisk samlende i et tidligere splittet Europa, må gjenfortelles med nye og tidsriktige virkemidler. Vi må sørge for at forståelsen og kunnskapen om NATOs betydning ikke forvitrer.

Samtidig skal vi å jobbe videre for at USA viderefører sitt engasjement i europeisk sikkerhet. CFI handler derfor også om amerikansk prioritering av trening og øvelser i Europa. Og det handler om større oppmerksomhet om egne nærområder, og behovet for regional situasjonsforståelse i NATO. Derfor har regjeringen fremmet Norge som vertsland for store allierte øvelser, blant annet høyprofiløvelsen i 2018. Vi ser det som avgjørende at NATO opprettholder kompetanse over hele allianseområdet.

For Regjeringen vil det være viktig å styrke samarbeidet med utgangspunkt i vår region. Vi ønsker å være med og ta en reell lederrolle i utviklingen av NATO og den nordeuropeiske dimensjonen i alliansen.

 

NATOs toppmøte i Wales

Toppmøtet i Cardiff i Wales 4.-5. september i år vil bli en milepæl i den videre utviklingen av NATO. Ikke minst for å omstille alliansen til tiden etter Afghanistan, men også for å tilpasse NATO til den nye sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa. NATO er både en politisk og en militær allianse, der det det politiske felleskapet utgjør selve fundamentet. Uten dette fellesskapet vil ikke Alliansen være bærekraftig. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon i Europa og nærområdene understreker betydningen av NATO som grunnpilaren for norsk og europeisk sikkerhet.

Fra en norsk synsvinkel, er det viktig at NATO under toppmøtet enes om flere viktige spørsmål:

For det første må NATO styrkes, både som forsvarsallianse og som sikkerhetspolitisk organisasjon. NATO må ha en balansert tilnærming til sine kjerneoppgaver; kollektivt forsvar, krisehåndtering og sikkerhet gjennom samarbeid. Det er viktig at alliansen følger opp og faktisk realiserer de målsettinger som allerede er vedtatt gjennom det strategiske konseptet fra 2010. Dette gjelder ikke minst kollektivt forsvar, som har blitt nedprioritert etter Sovjetunionens oppløsning.

For det andre må kollektivt forsvar i større grad enn tidligere rettes inn mot økt situasjonsforståelse og oversikt i alliansens nærområder – fra Middelhavet og Nord-Afrika, via Svartehavet og Østersjøen til Nordsjøen og Barentshavet.

For det tredje må det regionale fokuset i NATOs kommandostruktur økes og beredskapsplanleggingen gis større oppmerksomhet. Dette gjelder særlig for de militære enheter som er tiltenkt sentrale roller i en artikkel 5-situasjon.

For det fjerde må vi styrke samarbeidet med NATOs mest sentrale partnere som Sverige og Finland. Dette er land som har samarbeidet nært med NATO i Afghanistan. Etter avslutningen av ISAF blir det særlig viktig å videreutvikle de politiske konsultasjonene og det strategiske samarbeidet.

NATO-toppmøtet avvikles med Russlands aggresjon mot Ukraina som et ubehagelig bakteppe. Derfor er det helt sentralt at NATO opprettholder sin avskrekkende funksjon overfor Russland og troverdige støtte til de  NATO-land som føler seg truet av situasjonen.

NATO er pr. i dag ikke klar til å ta opp nye medlemmer. Likevel står døren fortsatt åpen. Men kandidatlandene må vise ny fremgang før de kan bli tatt opp som medlemmer. Det er viktig at NATO fortsetter å gi praktisk og politisk støtte til de søkerland som ønsker å bli integrert i de euro-atlantiske samarbeidsstrukturene.

Som et komplement til vårt NATO-medlemskap prioriterer regjeringen det nordiske forsvarspolitiske samarbeidet, NORDEFCO. I år har vi formannskapet og det gir oss mulighet til å påvirke innretningen på samarbeidet. De nordiske land skal fortsatt arbeide for økt felles evne til å stille effektive styrkebidrag til internasjonale operasjoner. Gjennom deltakelse i Afghanistan har samarbeidet, spesielt på logistikksiden, gitt viktig lærdom. Vi skal bygge videre på dette og samtidig intensivere arbeidet med å finne kosteffektive løsninger for å utvikle kapasiteter.

Nordisk samarbeid betyr økt operativ effekt til en bedre pris. Jeg ønsker meg konkrete og praktiske samarbeidsområder. Det betyr blant annet mer øving og trening på tvers av landegrensene, slik vi allerede ser at norske, svenske og finske jagerflygere regelmessig samtrener i luftrommet over det nordlige Sverige.

 

Avslutning

Kjære alle sammen,

Vi står overfor et komplekst sikkerhetspolitisk bilde. Vi ser fremveksten av nye stormakter, mens gamle konsoliderer seg på nytt. Vi konstaterer at land utenfor NATO øker sine forsvarsutgifter, mens allierte og partnere reduserer sine. Vi registrerer at Russland har annektert deler av et annet lands territorium, og gjør bruk av miiltært press for å oppnå politiske mål. Vi ser skjerpede fronter mellom stormakter i Stillehavsområdet, og konflikt i den europeiske randsonen.

I dette nye sikkerhetspolitiske landskapet er det minst like viktig som før at vi videreutvikler og styrker våre europeiske og transatlantiske bånd. Og,  at vi fortsetter å styrke NATO som forsvars- og sikkerhetspolitisk aktør.

Gjennom de kommende tre månedene vil dere få større innblikk i disse problemstillingene. Dere har en spennende tid foran dere. Utnytt denne muligheten godt. Vi trenger alle faglig påfyll, og vi trenger å forstå verden rundt oss – en verden som er i stadig endring og der vi i høyeste grad er med på ferden. Jeg er relativt sikker på at dere i disse tre månedene sammen vil kunne følge ny historie mens den skapes, det være seg i og rundt Ukraina, i Midtøsten eller i andre deler av verden.

Lykke til med kurset!