Sikkerhetspolitiske utviklingstrekk - NATO og EUs rolle

Statssekretær i Forsvarsdepartementet Øystein Bø holdt dette innlegget ved en konferanse i regi av Den norske Atlanterhavskomité, Institutt for forsvarsstudier og Europabevegelsen om sikkerhetspolitikk i Europa 1. oktober 2014. Temaet var norsk sikkerhetspolitikk mellom EU og NATO - "Er EU blitt viktigere enn NATO i Europa?".

*Sjekkes mot fremføring*

I den senere tid har vi vært vitne til dyptgripende endringer i våre sikkerhetspolitiske omgivelser Russlands illegale og folkerettsstridige handlinger har ført til en ustabilitet og uforutsigbarhet som vi ikke har sett i Europa på flere tiår.

Dette har endret den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa og utfordrer de euroatlantiske sikkerhetsstrukturene slik vi kjenner dem i dag. Det vil også ha langsiktige konsekvenser for europeisk sikkerhet. Uansett om man finner en «løsning» på situasjonen i og rundt Ukraina, vil vi fortsatt stå overfor det faktum at ett europeisk land, i 2014, har brukt militær makt mot et naboland for å hevde sine egne interesser.

På NATOs nylige toppmøte i Wales var stats- og regjeringssjefene tydelige i sitt budskap (sitat fra toppmøteerklæringen):

“Russia's aggressive actions against Ukraine have fundamentally challenged our vision of a Europe whole, free, and at peace.”

Europa og USA er mer samlet enn på lenge, og har vært utvetydige i sitt svar om at Russlands handlinger måtte få konsekvenser. Et samlet NATO har iverksatt tiltak, både for å vise solidaritet med allierte og for å overbevise Russland om at dette ikke er veien å gå. EU og EU-landene har i flere omganger stått samlet om å innføre tiltak mot Russland.

Putin og andre russiske ledere har opp gjennom årene brukt NATO og USA som «fiendebilder» for å bygge nasjonal samling hjemme. Sett i lys av responsen på den russiske fremferden kan det virke som om Putin har undervurdert den forsterkende og byggende effekten de russiske handlingene har hatt på europeisk og transatlantisk samhold.

Samtidig ser vi i våre sørlige nærområder, særlig i Syria og Irak, en urovekkende utvikling av ustabilitet og væpnet konflikt som påvirker europeisk sikkerhet. ISIL har tatt kontroll over store områder i Irak og Syria. Gruppens handlemåte er særdeles brutal og vitner om en fundamental mangel på respekt for menneskeliv.

Vi skal heller ikke undervurdere de utfordringene mange sørlige EU-land har når det gjelder tilstrømningen av illegale immigranter fra det nordlige Afrika.

Dette båndlegger store ressurser, og får, naturlig nok, vel så mye oppmerksomhet som Ukraina i disse landene.

Norge har sluttet opp om EUs tiltak overfor Russland og følger opp vedtakene i NATO. I den krisen vi nå står oppe i, er det avgjørende at vi viser solidaritet med våre allierte i NATO og koordinerer oss med våre partnere i EU. 

Jeg vil ikke gå så langt som til å si det er i ferd med å utvikle seg en formalisert arbeidsdeling mellom NATO og EU – det dreier seg heller om et utfyllende, men dessverre ikke alltid politisk koordinert, samarbeid  basert på de to organisasjonenes fortrinn og virkemidler, tilpasset den enkelte situasjon. NATO vil nok i overskuelig fremtid forbli fundamentet for Norges og andre europeiske alliertes kollektive forsvar og sikkerhet, men EUs rolle i sikkerhetspolitikken blir stadig viktigere.

EU har i tillegg til sin politiske vekt, også økonomiske virkemidler. Ukraina-krisen har vist hvordan de to organisasjonene, innenfor sine respektive ansvarsområder, bruker de midlene de har til rådighet, og på den måten gir et samlet europeisk bidrag til håndteringen av en akutt sikkerhetspolitisk situasjon i Europa.

Etter min oppfatning støtter vi Ukraina best ved å bidra til at landet får politisk stabilitet og en god økonomisk utvikling. Her har EU en viktig rolle.

Den siste tidens utfordringer har også synliggjort en betydelig utvikling av Tysklands rolle i Europa og globalt. Det kan se ut som om signalene fra Münchenkonferansen i år, om at Tyskland ville ta et større internasjonalt ansvar, nå blir virkeliggjort. Tyskland tar større ansvar i NATO, og har inntatt en klar lederrolle i EU. Det har vært interessant å se hvordan Tyskland har gått i front for å kanalisere den europeiske diskusjonen om forholdet til Russland inn i EU. Nylig var vi også vitne til at forbundskansler Merkel tok grep i forhold til situasjonen i nord-Irak, med en svært vanskelig beslutning om å gi militær støtte til de kurdiske Peshmerga-styrkene.

Det var derfor kanskje ikke så helt malplassert at, på et nylig høynivåmøte i NATO, uttalte representanten fra USA at endelig hadde man fått telefonnummeret til Europa som Kissinger i sin tid etterlyste– «it’s Merkel’s phone…!»

Videre ser vi hvordan europeiske land som Storbritannia og Frankrike tar lederskap i den internasjonale koalisjonen av stater i bekjempelsen av ISIL i Irak, slik de gjorde i Libya.

Frankrike er også en sentral aktør i Afrika – med et stort antall styrker i Sahel-området, så vel som i Den sentralafrikanske Republikk. Dette er også et tydelig uttrykk for europeiske bidrag til transatlantisk byrdefordeling, og det blir helt klart verdsatt som dette i Washington.

Et Europa som på en klar og utvetydig måte bidrar til egen og andres sikkerhet er viktig for Norge, og det er i Norges interesse å ha en god dialog med EU om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål.

Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid med EU.

Norge har tett kontakt og samarbeid med EU innen forsvars- og sikkerhetspolitikk.

Regjeringen prioriterer å videreutvikle dialogen og samarbeidet med EU. Vi har allerede tatt enkelte skritt for å følge opp denne ambisjonen, bl.a. ved å bidra til EUs stridsgrupper gjennom den svenskledete nordiske stridsgruppen (NBG) i 2015. Det er tredje gang vi sender norsk personell på beredskap i EU-styrken.

EUs stridsgrupper har aldri vært innsatt i en operasjon, eller brukt på annen måte, og det pågår det et arbeid i EU for å se på anvendbarheten av stridsgruppene.

Men, til syvende og sist dreier dette seg om politisk vilje til å bruke disse styrkene på en relevant måte, og her har man ikke helt fått det til i EU.

Etter tiltredelsen i fjor høst (snart et år siden – tiden flyr), arbeidet regjeringen med å forberede et norsk innspill til EU-toppmøtet om sikkerhets- og forsvarspolitikk i desember i fjor. Vi tok blant annet til orde for at EU etablerer hyppigere og mer effektive samarbeidsordninger med tredjeland. Vi ser nå en positiv holdningsendring i form av flere invitasjoner fra EU til møter, samt gjennom tidlig inkludering i planleggingen av operasjoner.

Det er nå også etablert en god og nyttig ordning med konsultasjoner i den såkalte PSC+9 gruppen, dvs. mellom EU-landene og NATO-land som ikke er EU medlemmer, samt EU-kandidatlandene. Her diskuteres et bredt spekter av aktuelle sikkerhetspolitiske saker. Senest denne uken ble det avholdt et møte i dette formatet. PÅ dagsorden sto sentrale spørsmål som Ukraina, Syria, Irak og kampen mot ISIL.

Vi har en løpende dialog med EU om mulige norske bidrag til operasjoner. Det er også etablert sikkerhetspolitiske samtaler med EUs utenrikstjeneste på statssekretærnivå og på embetsnivå både i UD og FD. Slike samtaler gir oss bedre innsikt i hva som rører seg i EU, og bidrar bl.a. til å gi oss et grunnlag for tidlig å vurdere eventuell norsk deltakelse i EU-operasjoner. Vi arbeider også med å få på plass en ordning for politisk dialog på forsvarsministernivå.

Europa står overfor store økonomiske utfordringer. Dette gjør at et tettere og “smartere” forsvarssamarbeid er avgjørende. For å bidra til å styrke kapabilitetsutviklingen i de europeiske landene har Norge et stadig økende samarbeid med EUs forsvarsbyrå, EDA. Dette dreier seg om kapabilitetsutvikling, forskning og teknologisk utvikling, materiellsamarbeid og forsvarsindustrielt samarbeid. Norge for eksempel en stor bidragsyter innenfor forsvarsforskningen i EDA, bl.a. innenfor maritim sektor.

Jeg vil her særlig trekke frem arbeidet med å utvikle en europeisk lufttankings-kapasitet, et prosjekt i regi av EDA, og i samarbeid med NATO. Her ser man et konkret eksempel på koordinert arbeidsdeling mellom NATO og EU. Nederland er ledernasjon i prosjektet, og Norge er en sentral bidragsyter. Hvis vi lykkes med dette prosjektet, vil det være viktig også i et transatlantisk perspektiv, og vise at europeiske allierte bidrar til å utvikle kapasiteter som det er stor etterspørsel etter, og som vil komme både EU og NATO til gode.

EU-rammen er også fått økende betydning for forsvarsindustrien. I Europa skal EUs forsvars- og sikkerhetsdirektiv bidra til å skape et mer åpent marked. Direktivet er gjennomført i norsk lov fra 1. januar i år.

Hvis direktivet fungerer etter sin hensikt, vil dette være positivt. Vi registrerer imidlertid at de store landene fortsatt gir størsteparten av kontraktene til egen industri. Dette er en utfordring for Norge, med en relativ liten forsvarsindustri. Her er Europakommisjonen og DG Market blitt en ny aktør innenfor sikkerhets- og forsvarssamarbeidet. Vi jobber aktivt og målrettet opp mot kommisjonen for at direktivet skal etterleves slik det er ment.

Transatlantiske forbindelser og forholdet NATO-EU

Avslutningsvis vil jeg fremheve betydningen av de transatlantiske forbindelsene.  NATO-EU forholdet må også ses i denne sammenhengen. Den velkjente «Tyrkia-Kypros»-problematikken er fortsatt med oss i aller høyeste grad. Samtidig ser at dette mer er en bremsekloss for formelle samarbeidsprosedyrer mellom NATO og EU og at mer uformelt og pragmatisk samarbeid likevel vokser frem.

Vi ser et sterkere amerikansk engasjement i NATO og i Europa, og et styrket samarbeid mellom USA og EU (eksempelvis forhandlinger om handelsavtale – TTIP).

Vi ser også et tettere samarbeid mellom NATO og EU – med sine respektive virkemidler – både i form av strategisk dialog og løpende koordinering av konkrete samarbeidsprosjekter.

Ukraina-krisen viste NATO og EUs gjensidige interesser og samvirke. For å håndtere denne ble det gjennomført møter mellom NATOs Råd (NAC) og EUs sikkerhetspolitiske komité,(PSC) uten at disse var knyttet til Berlin+ rammen og operasjon Althea i Bosnia. I tillegg ble det etablert forsterket dialog mellom NATO og EUs staber.

Det er særlig viktig at byrdefordelingen mellom USA og Europa blir jevnere. De europeiske landene må i større grad vise vilje og ta ansvar for egen sikkerhet. NATO-landene er enige om at de skal ha som målsetting at forsvarsbudsjettene skal økes i retning av to prosent av BNP innen ti år. Trenden med synkende forsvarsbudsjetter i mange europeiske NATO-land skal snus, og de allierte har som mål at 20 prosent av forsvarsbudsjettet skal gå til investeringer.

Dette blir selvsagt krevende. Særlig landene i sør har utfordringer med høy arbeidsløshet og liten vekst. I en slik situasjon vil det være en krevende politisk øvelse å vri bruken av forsvarsmidler fra personell til investeringer i kapabiliteter.

I NATO og EU, men også bilateralt og flernasjonalt, er det igangsatt arbeid for å se på nye samarbeidsformer, med sikte på å utnytte ressursene bedre. NATO har sitt «Smart Defence», mens EU snakker om «Pooling and Sharing». Begge disse tiltakene handler i bunn og grunn om å samarbeide mer. NATO og EU legger stor vekt på å opptre komplementært og gjensidig forsterkende i sin tilnærming til flernasjonalt samarbeid, og det koordineres tett gjennom faste konsultasjonsmekanismer.

Det åpner seg også muligheter til forsterket samarbeid om støtte til kapasitetsbygging i forsvarssektoren – ikke minst i lys Ukraina-krisen, men også utover dette.

La meg også fremheve den pågående styrkingen av regionalt flernasjonalt forsvarssamarbeid mellom europeiske allierte og partnere. Dette prioriterer vi høyt, særlig når det gjelder samarbeid med våre nordeuropeiske allierte som Storbritannia, Tyskland, Nederland, Danmark og Polen, og selvsagt også med de baltiske landene og våre aktive nordiske partnere, Sverige og Finland.

Det nye såkalte Framework Nations-konseptet skal bidra til økt flernasjonalt samarbeid. Det skal gjøres mer systematisk og i samarbeidsklynger under ledelse av en eller flere land. Norge vil delta i et slikt samarbeid, under tysk ledelse.

Et annet initiativ i tråd med dette er en britisk-ledet flernasjonal hurtigreaksjonsstyrke, Joint Expeditionary Force, med deltakelse fra Nederland, Danmark, Estland, Latvia, Litauen og Norge. Styrken kan gjøres tilgjengelig for både NATO og EU.  

Regionalt flernasjonalt samarbeid er selvsagt ikke noe nytt – det har alltid stått sentralt i Europa. Vi ser at store land som Storbritannia, Tyskland og Frankrike tar lederskap og søker samarbeid. Det er både naturlig, positivt og nødvendig.

Jeg vil avslutte med å si at i det nye sikkerhetspolitiske landskapet er det minst like viktig som før at vi videreutvikler og styrker våre europeiske og transatlantiske bånd.  For Norge er det avgjørende bidra til at multilaterale organisasjoner fungerer effektivt.

Jeg mener det er rom for å si at EU er viktigere enn noensinne, og at EUs betydning for europeisk sikkerhet og stabilitet neppe har vært mer betydningsfull enn akkurat nå. Slik sett var kanskje Nobelkomiteens tildeling for to år siden enda mer fremsynt enn vi forestilte oss den gangen.

Konferansen stiller det overordnede spørsmålet om det er slik at EU er blitt viktigere enn NATO i Europa. Til dette vil jeg, på den dagen NATO får en norsk generalsekretær, svare nei. Både NATO og EU spiller en sentral rolle i arbeidet for å sikre fred, stabilitet og utvikling i Europa. Ingen av de to er «viktigere» enn den andre. De skal og bør utfylle hverandre. Den store utfordringen er å få til akkurat det på en god og planmessig måte.