Tale ved Sårbarhetskonferansen 2014

Statssekretær Øystein Bø, Forsvarsdepartementet, holdt dette foredraget ved Sårbarhetskonferansen 2014, 24. september 2014.

*Sjekkes mot fremføring*

 

God dag alle sammen!

Før jeg går inn på dagens hovedtema vil jeg grovt beskrive det gjeldende sikkerhetspolitiske rammeverket for nasjonen.

Norge står i dag overfor et komplekst sikkerhetspolitisk bilde. Vi ser fremveksten av nye stormakter, mens gamle konsoliderer seg på nytt. Vi konstaterer at land utenfor NATO øker sine forsvarsutgifter, mens allierte og partnere har redusert sine. Vi registrerer at vårt naboland Russland har annektert deler av et annet lands territorium, og gjør bruk av militært press for å oppnå politiske mål. En annen dimensjon av begivenhetene i og rundt Ukraina er at de også tydelig har vist hvor langt Russland er kommet i moderniseringen av sitt forsvar.

Vi ser at russiske styrker har en langt høyere grad av beredskap, økt evne til å utføre fellesoperasjoner og en betydelig økt strategisk mobilitet.

Russland har de senere årene satset tungt på modernisering av forsvaret. Det er satt av en sum tilsvarende 4.000 mrd NOK (eller nesten et norsk oljefond), for dette formålet frem mot 2020. Dette er forståelig, gitt manglende vedlikehold og økende forfall i det russiske forsvaret i årene etter Sovjetunionens fall.

Samtidig betyr investeringene i moderne og høyteknologisk materiell at det vi kan kalle «det vestlige sikkerhetsoverskuddet» reduseres.

Vi kan trygt slå fast at den internasjonale situasjonen både er uforutsigbar og krevende. Vi er vitne til en urovekkende utvikling i Midtøsten og flere steder i det nordlige Afrika. Det er dessverre ingen klare tegn til at borgerkrigen som har herjet Syria i tre år er over med det første. Vi ser nå at de gruppene som har slåss mot president Assads regime i stadig sterkere grad kommer i klem mellom hans styrker og de fremrykkende ekstreme islamistene i ISIL.

ISIL går også i Irak frem på barbarisk måte, som kombinert med moderne informasjonsteknologi berører oss alle. Vi har besluttet å delta i koalisjonen mot ISIL i Irak og vil i første omgang bidra med planleggings kapasitet.

Det er en reell fare for ytterligere spredning av konflikten, og for at den enda i større grad kan berøre oss her hjemme. Særlig konflikten i Syria har rekruttert radikalisert ungdom fra Europa, også fra Norge. Faren for at noen av disse skal begå terrorhandlinger i Norge er absolutt til stede. Den beredskapshevingen vi så i juli illustrerer med all tydelighet at sikkerhetstrusler langt unna kan påvirke oss her hjemme.

I dette nye sikkerhetspolitiske landskapet er det minst like viktig som før at vi videreutvikler og styrker våre europeiske og transatlantiske bånd. Og, at vi fortsetter å styrke NATO som forsvars- og sikkerhetspolitisk aktør.

En sentral del av dette er knyttet til nytt og moderne materiell. Norge, som et av få land i NATO, bruker opptil 20 prosent av tildelingene til forsvaret til investeringer. I en utfordrende sikkerhetspolitisk situasjon er det viktig at disse investeringene gir mest mulig forsvarsevne til rett tid.

Dette bringer meg over til dagens tema. Vi er vel alle kjent med at enkelte prosjekter i offentlig sektor har blitt forsinket, dårligere og dyrere enn planlagt.

Hvorfor blir det slik, og hva bør vi gjøre for og hanskes med dette?

Det gjennomføres mange prosjekter med store og komplekse anskaffelser både i offentlig og privat sektor, og det er naturlig nok de offentlige prosjektene som får mest oppmerksomhet i media, siden de skal dekke samfunnets behov og finansieres av fellesskapets midler – og derfor angår oss alle.

I Norge foretar Offentlig sektor innkjøp for nærmere 400 milliarder kroner hvert år. Dette utgjør ca. 15 prosent av bruttonasjonalproduktet og står for en betydelig del av verdiskapingen i samfunnet. Forsvarssektorens andel av dette til investeringsprosjekter er for tiden ca. 15 milliarder kroner.

Det er av interesse for oss alle at vi i størst mulig grad sikrer konkurranse for å oppnå gunstige priser og etterlever prinsipper for likebehandling og ikke-diskriminering. Det er også svært viktig at anskaffelsene foregår i tråd med de fastsatte etiske retningslinjene.

 

«Lover og regler»

Lov om offentlig anskaffelser (LOA) med tilhørende forskrifter gjelder også for forsvarssektoren, men Forsvaret kan i visse tilfeller unntas fra disse. I slike tilfeller har forsvarssektoren et reglement «Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren (ARF)» som regulerer anskaffelsesprosessen. Slike unntaksanskaffelser gjelder i hovedsak anskaffelser som er nært knyttet til nasjonale sikkerhetsinteresser og som skal sikre ivaretakelse av nasjonal forsynings- og informasjonssikkerhet.

Jeg vil gjerne fremheve formålet og de grunnleggende kravene som ligger i Lov om offentlig anskaffelser (LOA).  Formålet er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

Formålet med anskaffelsesregelverket er mer rettet mot forsvarssektorens gjennomføring av anskaffelser og skal sikre en ensartet praksis og forsvarlig forvaltning i anskaffelser til forsvarssektoren. Videre skal ARF bidra til at Forsvarsdepartementet med underliggende etater tilrettelegger og gjennomfører anskaffelsesvirksomheten i forsvarssektoren på en slik måte at allmennheten har tillit til at forsvarssektoren opptrer med stor integritet, og at anskaffelsene skjer på en samfunnstjenlig måte.

For anskaffelser i forsvarssektoren, som offentlig sektor for øvrig, blir prosessen viktig slik at transparens og likebehandling blir ivaretatt – og at leveransene er etter avtalt pris og kvalitet.

Jeg vil i det følgende fokusere på anskaffelser i forsvarssektoren, og gi et innblikk i kompleksiteten og omfanget av anskaffelsene og hvordan dette gjøres. Jeg vil nevne noen eksempler på prosjekter som har vært forsinket og hva som i hovedsak er årsaken til dette. Avslutningsvis vil jeg si noe om næringspolitiske aspekter og forholdet til norsk industri (og spesielt forsvarsindustrien), og bilateralt samarbeide innen materiellanskaffelser.

 

Anskaffelser i forsvarssektoren

Enhver anskaffelse er utløst av et behov som skal dekkes.

I militær sammenheng er behovet ofte knyttet til å kunne møte en motstander, enten gjennom større volum eller ny strategi som overrasker. I overraskelsen kan det ligge ny taktikk og ny teknikk – Et eksempel er hvordan landkrigen skiftet fra det statiske preget under første verdenskrig til økt mobilitet og samvirke mellom våpengrenene under andre verdenskrig. Dette ble gjort mulig gjennom en kombinasjon av ny teknologi og taktikk.

Noen ganger er det behov for å utvikle ny teknologi og andre ganger finnes den allerede. Det vil si at tiden det tar å anskaffe forsvarsmateriell varierer fra måneder til ti-år. Som eksempel kan jeg nevne at utviklingen av Norsk sjømålsmissil (NSM) tok 13 år og anskaffelsen av missilet er planlagt ferdig i 2017, da har det totalt gått 21 år. Anskaffelse av pansrede kjøretøyer til avdelingene i Afghanistan tok ca. ett år. Her fikk vi fylt et akutt behov ved å kjøpe IVECO kjøretøyer rett fra den pågående produksjonslinje hos leverandøren.

Behovene skal underbygges godt. Det er snakk om store pengesummer og viktige formål med høy risiko for den enkelte soldat – så tingene må virke!

De to viktige kontrollspørsmålene er om anskaffelsen gir økt operativ evne og er bærekraftig.

Behovene for anskaffelse av materiell til Forsvaret hentes fra en kapabilitetsanalyse med bakgrunn i det sikkerhetspolitiske bilde og aktuelle trusler. Denne analysen munner ut i en plan over hvilken struktur Forsvaret må ha – av type avdelinger med personell og kompetanse, våpenplattformer og materiell, og eiendom- bygg og anlegg for å løse pålagte oppgaver.  Når man speiler denne strukturplanen mot det som Forsvaret allerede har, altså arven, finner man et «gap» som viser hvilket behov som må dekkes. Dette kan være helt nye ting eller erstatning av ting vi har fra før. Som for eksempel de nye fregattene i Nansen-klassen som erstatter Oslo-klassen men samtidig bringer en betydelig økt kapasitet til fregattvåpenet.

Nye fregatter forventes å kunne ivareta våre behov i de kommende 30 til 40 år. I beslutningsunderlaget for slike anskaffelser er det derfor viktig at det fremtidige trusselbilde er analysert og at behov og krav for å møte dette er ivaretatt. En helhetlig analyse og vurdering er viktig for å fjerne de største usikkerhetene som kan føre til forsinkelser og økte kostnader så tidlig som mulig.

For å sikre en helhetlig prosess i prosjektene har forsvarssektoren utviklet en prosjektstyringsmodell som kalles PRINSIX. Denne beskriver prosjektenes faser og hvilke beslutningsunderlag som skal utarbeides og fremlegges for beslutningstagerne. Dette gjøres i rammen av totalprosjektering hvor alle konsekvenser er beskrevet når det gjelder organisasjon, personell og kompetanse, eiendom og bygg og anlegg som skal til for å gi materiellinvesteringen den effekt som er tiltenkt. I denne prosessen involveres alle interessentene, herunder forsvarsgrenene og Forsvarets logistikkorganisasjon. PRINSIX er utviklet med basis i internasjonale standarder for prosjektledelse og beste praksis, og er tilpasset forsvarssektorens rammebetingelser og organisasjon med FD som øverste myndighet. En vesentlig faktor er å ha personell med rett kompetanse og erfaring for å drive prosjektene på en god og forsvarlig måte. Forsvarssektoren har derfor et eget utdanningsprogram innen prosjektledelse på 30 studiepoeng, som gir en intern sertifisering som prosjektleder i Forsvaret. I Forsvarets investeringsdatabase (FiD) blir økonomien og fremdriften i prosjektene fulgt opp av prosjekteier i FD og ned til prosjektleder i FLO.   

Prosjektene skal dekke et behov for å løse komplekse og unike oppgaver som skal løses bare en gang. Det kan dreie seg om nyutvikling av komplekse systemer, eller implementering av helt nye samarbeidsformer som krever stor endring i linjeorganisasjonen. Dette gir potensielt høy usikkerhet i gjennomføringen, og det kreves grundig og helhetlig planlegging for å begrense overraskelser under veis. Erfaringer viser at det er uforutsette ting og endrede forutsetninger som utløser forsinkelser og overskridelser i prosjekter. Det FD kan gjøre, som ansvarlig prosjekteier, er å legge til rette for at organisasjonene som skal planlegge og gjennomføre disse komplekse prosjektene har de beste forutsetninger for å lykkes.   

Forsvarssektorens prosjektportefølje omsetter for ca. 15 milliarder årlig, og består av ca. 400 materiellinvesteringsprosjekter og ca. 150 eiendoms- bygg og anleggsprosjekter. Denne porteføljen har sitt utspring i langtidsplanen for Forsvaret, og skal søke å dekke forsvarsstrukturen som ligger til grunn i denne.

Med en portefølje av både store og små prosjekter, med til dels stor kompleksitet vil det alltid forekomme forsinkelser. Når er et prosjekt forsinket? Forsinkelse er når det er avvik fra forventet fremdrift eller at leveransen kommer etter at behovet var planlagt innfridd.

Et eksempel på forsinkelse er leveransen av NH90 helikoptrene til Kystvakten og fregattene.

NH90-prosjektet ble vedtatt i 2001 og har i 2014 en kostnadsramme på 6,7 milliarder kroner. Kostnadsrammen overholdes, og er kun justert med årlig priskompensasjon. NH90 skal erstatte Lynx helikoptrene til Kystvakten og inngå som en helt ny kapasitet for Fridtjof Nansen-klasse fregatter. Kontrakt om kjøp av 14 NH90-helikoptre ble inngått med NATO Helicopter Industries (NHI) som er et samarbeidsprosjekt mellom Eurocopter (Frankrike og Tyskland) nå AIRBUS, Agusta-Westland (Italia) og Stork Fokker (Nederland). Av de 14 helikoptrene er åtte i kystvaktversjon og seks i fregattversjon. Helikoptrene skulle opprinnelig vært levert i perioden 2005–2008. Forsinkelsene har medført at Lynx-helikoptrene som er mer en 30 år gamle må driftes vesentlig lengre enn det som var forutsatt.

Forsinkelsene i prosjektet skyldes forhold på leverandørsiden. I første omgang var utviklingen hos leverandøren forsinket på den maritime utgaven av NH90 som vi skal ha. Når leveransene endelig begynte var produksjonskvaliteten på helikoptrene for dårlig og førte til forsinkelser da feilene måtte rettes opp før overtakelse. Det har vært viktig å holde igjen til kvaliteten er akseptabel for å unngå at helikoptrene står i hangaren til reparasjon istedenfor å fly. Forsvaret har fokusert på at ytelse og kvalitet skal være i henhold til kontraktsfestede krav før mottak av helikoptre. Det betyr at vi får helikoptre med rett kvalitet til rett pris, men vesentlig senere. Dersom vi hadde vært villig til å redusere på krav og kvalitet ville vi fått levert helikoptrene tidligere. Men vår vurdering er at vi trenger helikoptre med den ytelsen som er beskrevet for å kunne løse pålagte oppgaver slik det var forutsatt i prosjektet.

Forsvaret har så langt mottatt fem helikopter som nå har flydd over 1000 flytimer. NH90 fungerer veldig bra og har en relativt høy tilgjengelighet. Planen er å motta det sjette helikopteret i første del av 2015. Leveransen av de siste åtte helikoptrene, og oppgradering av de seks første, er planlagt perioden 2017-2020.

Gitt prosjektenes natur knyttet til kompleksitet og usikkerhet vil det være helt naturlig at noen prosjekter har utfordringer med å levere på tid, ytelse og kostnad. Det er imidlertid unntaket og ikke regelen. Concept-programmet ved NTNU gjennomfører følgeforskning på prosjekter underlagt KS-regimet og kan vise til at de aller fleste prosjekter i forsvarssektoren leverer som forventet. Det er også slik at alle økte kostnader knyttet til prosjekter ikke nødvendigvis er overskridelser. Bevisst økning av omfang i et prosjekt for å bedre ytelse eller gi økt mulighet for å ta ut en langsiktig gevinst, medfører at prosjektets kostnadsramme økes, men økningen skyldes altså ikke dårlig prosjektstyring. En del av de overskridelsene man leser om i media inkluderer også slike endringer.

I inneværende langtidsperiode (2013-2016) ligger budsjettet for materiellinvesteringer fortsatt opp mot 7 mrd. kr per år, når vi holder investeringer i kampfly utenom. Budsjettet for investeringer til eiendom, bygg og anlegg (utenom kampflybasen) er årlig på rundt 1,5 mrd. kroner. For å kunne håndtere et slikt betydelig investeringsnivå på best mulig måte, både for Forsvaret og for samfunnet, er det nødvendig med gode planleggings- og styringssystemer.

Det er ikke bare gjort et arbeid innen egen sektor for å styrke kvaliteten i store offentlige prosjekter. Regjeringen etablerte det statlige kvalitetssikringsregime nettopp på bakgrunn av en lang rekke negative erfaringer med kostnadsoverskridelser, forsinkelser og manglende realisering av nytteeffekter i offentlige investeringsprosjekter. Hensikten med KS-regimet er å gå igjennom beslutningsdokumentene og vurdere om disse er gode nok som grunnlag for beslutning. Dette skal gi mer vellykkete prosjekter, mindre risiko og mer nytte for hver krone. Kvalitetssikringsregimet ble gjeldende fra år 2000, og omfattet kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag for prosjekter som fremlegges Stortinget for endelig investeringsbeslutning. I 2005 ble ordningen utvidet til også å omfatte kvalitetssikring av konseptvalget før beslutning om videreføring av prosjektet til forprosjekt. Bakgrunnen for utvidelsen er en erkjennelse av at valget av konsept er den viktigste beslutningen for staten som prosjekteier. Forsvarsdepartementet med underliggende etater har utvilsomt blitt en mer profesjonell aktør innenfor planlegging og gjennomføring av prosjekter som et resultat av KS-regime.

Når det gjelder tidsaspektet knyttet til prosjektgjennomføring er det viktig å skille mellom planfase og gjennomføringsfase. Under planfasen skal prosjektet formes, forankres og vurderes i en større sammenheng, hva som er riktig tidsforbruk i denne fasen er vanskelig å svare på. Noen prosjekter er enkle, mens andre trenger mye lengre behandlingstid – år - for å redusere usikkerheten tilstrekkelig. Den politiske beslutningen kan også være krevende.

I gjennomføringsfasen derimot skal tidsbruken være beskrevet i prosjektets resultatmål og kunne følges opp i forhold til planlagt fremdrift og leveranse.

I planfasen er spesielt konseptuelle studier både ressurs- og tidkrevende. Men, det er helt nødvendig å gjøre et grundig forarbeid for å sikre riktig beslutninger og dermed bidra til at vi forvalter felleskapets ressurser på en best mulig måte. Et ferskt eksempel på slikt arbeid i Forsvarsektoren er utredninger knyttet til undervannsbåtkapasitet etter 2020.

Spørsmålene som må besvares er: trenger vi ubåter i fremtiden? Finnes det andre måter å gjøre «jobben» på enn med ubåter? Gitt ubåter, må vi kjøpe nye eller kan vi forlenge levetiden til de vi har? Skal vi anskaffe ubåter alene, eller ligger det betydelige fordeler i et flernasjonalt samarbeid?

Dette er bare noen av problemstillingene som har vært utredet i den konseptuelle studien som startet opp allerede i 2007. Etter de første studiene ble alternativer til ubåt vurdert til ikke å oppfylle behov eller målsetninger godt nok og ble dermed valgt vekk i forbindelse med regjeringsbehandling i 2011. Regjeringen Stoltenberg II besluttet da at det skulle gjennomføres ytterligere konseptuelle studier knyttet til en videreføring av undervannsbåtkapasiteten. De siste tre årene har det derfor vært gjennomført en meget omfattende utredning om hvordan undervannsbåtkapasiteten skal videreføres. Herunder om det skal gjøres i form av en omfattende levetidsforlengelse av dagens Ula-klasse ubåter eller om det skal gjennomføres en nyanskaffelse av ubåter. Uten å gå i detaljer kan jeg si så mye som at kunnskapen vår i dag, i 2014, er en helt annen enn den var i 2011. På mange områder er konklusjonene like, men det er ingen tvil om at vi nå har et mye mer solid og entydig beslutningsunderlag å basere oss på. I 2011 var ikke konklusjonene like tydelige, og jeg kan ikke se at vi har tapt noe på å gjøre et grundig forarbeid. Heller tvert imot. Dette bekreftes også av de som til daglig arbeider med dette prosjektet.

Ubåter er meget komplekse systemer som også er meget kostbare. For slike betydelige investeringer i materiell som skal vare i mange tiår fremover må vi treffe blink på første forsøk. Vi har ikke råd til å prøve og feile. Det krever at vi skyter på riktig skive og med stødig hånd. Tid og penger brukt på å besvare sentrale spørsmål før vi forplikter felleskapets ressurser er viktig og riktig.

Det hender fra tid til annen at det er akutte behov som nå dekkes. For slike tilfeller har vi en egen prosess for å håndtere oppdukkende operative behov. Dette kalles gjerne for «hurtiganskaffelser» og er ikke ment å erstatte noen former for systematisk tilnærming til anskaffelse av materielle kapasiteter, men legger opp til at mindre operative behov kan dekkes raskt. »Hurtiganskaffelser» er utfordrende fordi de er intensive og i en periode legger bånd på mye ressurser, noe som går på bekostning av ordinære anskaffelser. Anskaffelsen blir ofte dyrere, og man må gjerne redusere på kravene pga. liten tid til disposisjon og tilgjengelighet i markedet. I noen tilfeller er ikke materiellet utprøvd eller vurdert i tilstrekkelig grad - noe som betyr en viss risiko for feilinvesteringer.

Mye av utfordringen og usikkerheten i dagens prosjekter ligger i den teknologiske dimensjonen. Forsvaret anskaffer gjerne materiell som skal leve i 30 til 40 år, og da er det nødvendig å velge en teknologisk løsning som kan leve så lenge. Når vi kjøper såkalt «hyllevare» i dag, vil denne være basert på «gårsdagens» teknologi. Dette kan være tilstrekkelig i enkelte tilfeller, men spørsmål er om det er en fornuftig tilnærming når man skal drifte et system som f. eks. ubåt i 30-40 år? Noen av de største utfordringene vi har på dagens materiell som er ti år og eldre er å fremskaffe reservedeler. Det å velge morgendagens teknologi med nyutvikling og lite utprøvd teknologi vil føre med seg stor usikkerhet i prosjektets kostnadsestimat, gjennomføringstid og ytelse, men vil ofte kunne se annerledes ut i et levetidsperspektiv. Svært ofte er det slik at selve investeringskostnaden ikke utgjør mer enn 20-30 % av de samlede levetidskostnadene til systemet. Flere av de store prosjektene som trekkes frem i media i dag er nettopp slike prosjekter, som nye kampfly og NH90 for å nevne to store prosjekter hos oss.

 

Forsvarsindustrien – næringspolitiske aspekter

Samarbeidet med industrien er et strategisk valg for Forsvaret og industrien. Eksempler er utviklingen av NSM og nå JSM.

Med en årlig investeringspott på ca. 15 mrd. kroner til forsvarssektoren forventes det at man har en næringsstrategi i forhold til egen industri. Forsvarsindustrien er en viktig partner som betyr mye for Forsvaret.  Regjeringen er opptatt av forsvarsindustriens rammebetingelser og vil bidra til å opprettholde og videreutvikle en internasjonalt konkurransedyktig norsk forsvarsindustri.

En forutsetning er selvsagt at samarbeidet mellom industrien og forsvarssektoren skal baseres på Forsvarets behov og være kostnadseffektivt.

Utviklingen av samarbeidsrelasjonene må i første rekke ses i lys av behovet for å ivareta nasjonal forsynings- og informasjonssikkerhet på viktige områder. Samarbeidet med industrien søkes derfor innrettet mot spesifikke teknologiske samarbeidsområder.

Prosjekter som NAMMOs utvikling av APEX-ammunisjon og Kongsbergs Joint Strike Missile (JSM) til de nye kampflyene kan betraktes som tidligsamarbeid med industrien. Erfaringene fra disse prosjektene er at utvikling tar lengre tid og koster mye mer enn man først forutså. Utfordringen er at man oppdager nye ting underveis, nye muligheter man vil prøve, eller at ting ikke gikk likevel.  På den andre siden bidrar denne type prosjekter til å opprettholde en kompetansebase vi som nasjon anser som spesielt viktig, og de leverer unike forsvarsprodukter. Planarbeidet i forkant av et slikt strategisk samarbeid omfatter behovsanalyser fra Forsvaret med krav til funksjoner og ytelser, en politisk behandling i forhold til næringsstrategi og om fellesskapet skal være med å finansiere dette.  Beslutningsunderlaget er omfattende og involverer mange parter – og tar sin tid å få på plass. Og mens tiden går utvikler omverdenen seg og nye forutsetninger kan komme opp og gjør at prosjektet må endres.

Avslutningsvis vil jeg bare understreke at Forsvarssektorens materiellinvesteringsportefølje er omfattende og kompleks, og det vil alltid være et potensial for forbedringer i både plan- og gjennomføringsfasen. Departementet har derfor et kontinuerlig fokus på å forbedre metoder og prosesser med tanke på mer effektiv gjennomføring av sektorens investeringsprosjekter for å møte dagens og fremtidens krav til effektiv prosjektstyring, og sikre optimal bruk av fellesskapets midler. Dette betyr at vi må fortsette arbeidet med å unngå forsinkelser og kostnadssprekk, gjennom god planlegging for å etablere tydelige mål og realistiske rammer og god gjennomføring. Og så er vi også helt avhengige av at leverandørene følger opp i tråd med inngåtte kontrakter.

Takk for oppmerksomheten