Mandat for utredning om regelverket for kontroll av finansforetaks eierstruktur og potensielle eieres egnethet

Bakgrunn og overordnet om regelverket
Direktiv 2000/12/EF (det konsoliderte bankdirektivet) om adgang til å starte og utøve virksomhet som kredittinstitusjon ble tatt inn i EØS-avtalen 28. februar 2001. Direktivet inneholdt regler om tildeling av virksomhetskonsesjon og regler om tillatelse ved erverv av kvalifiserte eierandeler i foretak med slik virksomhetskonsesjon¹. Direktivet ble erstattet av direktiv 2006/48/EF (kapitalkravsdirektivet), hvor reglene om tildeling av virksomhetskonsesjon og eierkontroll ved erverv av kvalifiserte eierandeler i foretak med slik virksomhetskonsesjon er inntatt i henholdsvis artikkel 12 og 19.

Direktiv 2007/44/EF (eierkontrolldirektivet) ble tatt inn i EØS-avtalen 4. juli 2008 ved EØS-komiteens beslutning nr. 79/2008. Direktivet gjelder erverv av kvalifiserte eierandeler i foretak med virksomhetskonsesjon (finansforetak), og gjorde endringer i flere direktivbestemmelser om eierkontroll av slike erverv, herunder kapitalkravsdirektivet artikkel 19². Etter at eierkontrolldirektivet trådte i kraft, har flere av disse direktivene blitt erstattet³. Reglene om eierkontroll ved erverv av kvalifiserte eierandeler i finansforetaker videreført i MiFID II artikkel 10 til 13 for verdipapirforetak, Solvens II artikkel 57 til 59 for forsikring og CRD IV artikkel 22 og 23 for kredittinstitusjoner.

Erverv av kvalifiserte eierandeler i finansielle foretak eller økning av kvalifisert eierandel, krever tillatelse fra nasjonale myndigheter. Om slik tillatelse skal gis, beror på en egnethetsvurdering. Myndighetene skal nekte ervervet dersom erververen ikke anses egnet for å sikre en «sunn og forsvarlig ledelse» av foretaket. Eierkontrolldirektivet gir kriterier for myndighetenes vurdering ved erverv av kvalifiserte eierandeler, og stiller krav til hvilke kriterier myndighetene skal se hen til ved egnethetsvurderingen. Finansforetaksloven § 6-3 gjennomfører kapitalkravsdirektivet artikkel 19a og Solvens II artikkel 59 hvor kriteriene for egnethetsvurderingen fremgår.

 I forbindelse med tildeling av virksomhetstillatelse stilles det krav om at finansforetaket gjennom virksomhetens levetid skal ha en forsvarlig eierstruktur. Etter finansforetaksloven § 3-3 skal departementet «kjenne identiteten til eierne i foretaket og være overbevist om at eiere av kvalifiserte eierandeler er egnet til å inneha slike eierandeler». Bestemmelsen gjennomfører Solvens II art. 24 nr. 2 og kapitalkravsdirektivet art. 12 nr. 2⁴. Videre følger det av finansforetaksloven § 3-2 at det «kan settes vilkår for tillatelsen … i samsvar med de formål som lovgivningen om finansforetak skal ivareta.» Adgangen til å stille konsesjonsvilkår fremgår for eksempel av kapitalkravsdirektivet artikkel 6. Et av vilkårene som norske myndigheter vanligvis stiller for at foretaket skal kunne ha virksomhetskonsesjon er at ingen enkelteiere i foretaket kan eie mer enn en maksimal eierandel.

ESA sendte 15. mars 2017 et formelt åpningsbrev til Finansdepartementet knyttet til regelverket for erverv og økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. ESA mener bestemmelsen i finansforetaksloven om egnethetsvurderingen for å gi tillatelse til (potensielle) eieres etterfølgende erverv, eller økning, av kvalifiserte eierandeler er i strid med EØS-avtalen, nærmere bestemt kapitalkravsdirektivet og Solvens II. Finansdepartementet har i brev til ESA 15. juni 2017 lagt opp til at det skulle nedsettes en arbeidsgruppe som skulle vurdere utformingen av regelverket.

Et viktig siktemål med utredningen er å vurdere norske eierkontrollregler ved (potensielle) eieres erverv av kvalifiserte eierandeler i foretak som allerede har virksomhetskonsesjon (finansforetak). Hovedformålet med utredningen er å vurdere EØS-rettens betydning for regelverket om erverv og økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. I tillegg er det naturlig at utredningen inneholder en vurdering av forholdet mellom vilkårene som gjelder ved tildeling av virksomhetskonsesjon om forsvarlig eierstruktur til finansforetaket og reglene om eierkontrollen ved tillatelse til etterfølgende erverv av kvalifiserte eierandeler til (potensielle) eiere av finansforetaket.

Mandat
Utredningen skal inneholde:

1. En vurdering av EØS-rettens betydning for de norske eierkontrollreglene ved erverv eller økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak.

Utredningen skal inneholde en vurdering av kriteriene nevnt i kapitalkravsdirektivet artikkel 19a og Solvens II artikkel 59, sammenholdt med kriteriene i finansforetaksloven § 6-3. I den forbindelse skal utreder vurdere hvilket handlingsrom norske myndigheter har ved gjennomføring av EØS-reglene om eierkontroll ved erverv eller økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak, mht. å angi hvilke kriterier det kan legges vekt på i en egnethetsvurdering.

I den grad det har betydning for vurderingen skal utreder redegjøre for hvilke hensyn EØS-reglene om eierkontroll ved erverv eller økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak søker å ivareta. Videre skal utreder da vurdere om norske myndigheter har anledning til å vedta kriterier som søker å ivareta andre formål eller å vedta andre kriterier enn de som direkte følger av direktivbestemmelsene, men som søker å ivareta samme formål som direktivkriteriene⁵. Utreder bes også vurdere om de aktuelle kriteriene i finansforetaksloven § 6-3 er i tråd med de EØS-rettslige forpliktelsene på dette området.

2. En vurdering av EØS-rettens betydning for norske myndigheters krav ved tildeling av virksomhetstillatelse om at finansforetaket gjennom virksomhetens levetid skal ha en forsvarlig eierstruktur, og forholdet mellom disse reglene og direktivreglene om eierkontroll av (potensielle) eieres erverv eller økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak.

Utrederen skal vurdere hvilket handlingsrom norske myndigheter har til å oppstille krav om forsvarlig eierstruktur som vilkår for virksomhetstillatelse. Utrederen skal i den forbindelse også vurdere om EØS-reglene om eierkontroll av (potensielle) eieres erverv eller økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak får betydning for handlingsrommet til å oppstille konsesjonsvilkår. I den forbindelse skal utrederen bl.a. vurdere om eierkontrolldirektivet i seg selv er til hinder for nasjonale myndigheters adgang til å oppstille vilkår for virksomhetens konsesjon at ingen enkelteiere i finansforetak kan eie mer enn en maksimal eierandel.

De ovennevnte temaene skal vurderes ut fra gjeldende EØS-forpliktelser. Utrederen skal imidlertid også vurdere betydningen av de forventede EØS-rettslige forpliktelser som fremgår av CRD IV, herunder betydningen av at kriteriene for eierkontroll av (potensielle) eieres erverv eller økning av kvalifiserte eierandeler i finansforetak i artikkel 23 nr. 1 er nevnt i artikkel 14 nr. 2 om virksomhetstildeling, og betydningen av at det «særlig» i slike tilfeller skal gis avslag på søknad om virksomhetstillatelse.

3. En vurdering av om EØS-retten krever endringer i norsk rett, samt en vurdering av mulige regelverksendringer og konsekvensene av disse.

Det skal vurderes om det norske regelverket er i overensstemmelse med EØS-forpliktelsene, og eventuelt fremmes forslag til endringer i regelverket.

Den norske finansmarkedspolitikken legger vekt på å benytte det nasjonale handlingsrommet i internasjonale regelverk⁶. Norske myndigheter har valgt et høyt beskyttelsesnivå for den nasjonale reguleringen i finanssektoren⁷. Dersom det etter vurderingen av mandatets punkt 1 og/eller punkt 2 anses nødvendig å foreta endringer i regelverket, skal utredningen inneholde en redegjørelse for hvordan slike endringer vil antas å påvirke oppfyllelsen av de relevante hensynene og det valgte beskyttelsesnivået. I den utstrekning regelverksendringene antas å kunne medføre en reduksjon i måloppnåelse sammenlignet med dagens regime for kontroll av finansforetakets eierstruktur og eieres egnethet, bes dette også angitt.

For det tilfellet at utreder mener vurderingene av antatt effekt av regelverksendringene påkrever ytterligere utredninger, bes dette angitt slik at departementet kan følge dette opp på en formålstjenlig måte.

Andre forhold
Finansdepartementet kan presisere eller gjøre tilføyelser til mandatet.

Eventuelle forslag til endringer i regelverket skal utarbeides i samsvar med retningslinjene i Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse» (2000), jf. Utredningsinstruksen punkt 4-1.

Utredningen skal leveres innen 15. mars 2019. Departementet vil ha dialog med utreder, og vil kunne bidra til de forskjellige punktene ved behov.

_______________________

1) I direktivet var bestemmelsene tatt inn i henholdsvis artikkel 7 og artikkel 16.

2) Direktiv 2007/44/EF gjorde endringer i bl.a. livsforsikringsdirektivet (direktiv 2002/83/EC), direktiv 2006/48/EF for kredittinstitusjoner og MiFID I (direktiv 2004/39/EF) for verdipapirforetak.

3) Direktiv 2002/83/EF er erstattet av Solvens II (direktiv 2009/138/EF). Direktiv 2006/48/EF er erstattet av CRD IV (direktiv 2013/36/EU). MiFID I er erstattet av MiFID II (direktiv 2014/65/EU).

4) CRD IV art. 14 viderefører kapitalkravsdirektivet art. 12 nr. 2, med en noe justert ordlyd.

5) For eksempel EU-domstolens avgjørelse i sak C-18/14 CO Sociedod v De Nederlandsche Bank og Generaladvokat Mengozzis uttalelse i samme sak.

6) Se for eksempel Meld. St. 30 (2012–2013) – Finansmarkedsmeldinga 2012 s. 24 og Meld. St. 34 (2016 – 2017) – Finansmarkedsmeldingen 2016-2017 s. 54.

7) Se for eksempel EFTA-domstolens rådgivende uttalelse 16. mai 2017 i sak E-8/16 Netfonds Holding m.fl., premiss 130.