Mandat for ekspertutvalg om bruken av oljeinntekter

 

Mandat for ekspertutvalg som skal vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland og utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt.

Petroleumsvirksomheten gir Norge store valutainntekter, men gjør det også mer krevende å oppnå en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Inntektene fra olje- og gass­virksomheten er høye, men forbigående, og kan variere mye fra år til år. Mange land har erfart at rask opptrapping og for høy bruk av inntekter fra natur­ressurser kan føre til krevende tilpasninger når ressursene minsker og inntektene faller. Bruken av oljeinntekter må også ses i et generasjonsperspektiv.

Et viktig siktemål med Statens pensjonsfond og handlingsregelen for bruk av oljeinntekter er å legge til rette for varig høy verdiskaping og en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Lov om Statens pensjonsfond fastlegger at statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Etter vedtak i Stortinget overføres hvert år et beløp tilbake til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i budsjettet. Dette innebærer at utviklingen i fondet viser reell oppbygging av finansformue på statens hånd. Samtidig frikobles bruken av olje- og formuesinntektene fra opptjeningen av dem. Det bidrar til stabilitet i det norske valutamarkedet og til å skjerme statsbudsjettet fra svingninger i finansformuen og inntektene fra olje og gass.

Handlings­regelen legger opp til at bruken av fondsmidler over statsbudsjettet over tid skal følge forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Forventet årlig realavkastning ble anslått til 4 pst. av kapitalen i fondet, noe som er rett i overkant av fondets årlige realavkastning fra og med 1997. Handlingsregelen legger også vekt på at den økonomiske politikken skal bidra til å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet og til en effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Flere hensyn ble trukket fram da regelen ble etablert. Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet på lang sikt tilsier at oljeinntektene bør bidra til å dekke økte utgifter i framtiden, spesielt etter 2020, som følge av at befolkningen eldes. Hensynet til en stabil utvikling i økonomien trekker i retning av en forholdsvis jevn innfasing av inntektene. Det samme gjør hensynet til konkurranse­utsatt sektor og målet om å unngå unødig store omstillinger i økonomien. Usikkerheten om framtidige oljeinntekter tilsier forsiktighet i bruken av dem. Da regelen ble etablert, ble det også lagt vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som vil styrke vekstevnen i økonomien. Disse hensynene er fortsatt viktige.

Regjeringen har i Sundvolden-erklæringen understreket at den økonomiske politikken skal baseres på handlingsregelen. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlings­regelens rammer. Når bruken av midler over tid ikke overstiger realavkastningen i fondet, legger vi til rette for at fondets hovedstol opprettholdes og kommer framtidige generasjoner til gode.

De siste årene har kapitalen i pensjonsfondet vokst svært raskt. I 2013 alene økte fondet med 1 200 mrd. kroner, og kapitalen utgjør nå mer enn to års verdiskaping i fastlands­økonomien. Svingninger i fondets verdi og i forventet fondsavkastning vil dermed kunne bli betydelige sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter og norsk økonomi, og særlig sett i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien fra ett år til det neste. Vi har erfaring for at både valutakurser og aksje- og obligasjons­kurser kan endre seg betydelig fra ett år til det neste, og at samvariasjonen med norske konjunkturer er avhengig av hvilke forstyrrelser som ligger bak.

Med et stort fond kan banen for forventet realavkastning endre seg mye fra et år til det neste, og blir dermed mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Dette illustreres av dagens situasjon, der en rask tilbakevending til banen for forventet fondsavkastning ville gitt en svært sterk økning i bruken av oljeinntekter over en kort tidsperiode. Hensynet til en stabil utvikling i økonomien kan dermed tilsi at en vurderer om det er behov for å supplere handlingsregelen med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved den løpende utformingen av finanspolitikken.

Utfordringene for norsk økonomi og offentlige finanser har også på andre områder endret seg siden 2001:

• Økt etterspørsel fra petroleumssektoren har siden 2001 gitt sterke vekst­impulser til den norske fastlandsøkonomien. Denne medvinden er trolig i ferd med å snu til motvind.
• Den kostnadsmessige konkurranseevnen er betydelig svekket. Det har fristilt ressurser til skjermede næringer, men kan samtidig gjøre det mer krevende å få til nødvendige omstillinger i fastlandsøkonomien framover.
• Husholdningenes gjeld og boligprisene har steget markert de siste årene og er nå kommet opp på svært høye nivåer. Også i kommunesektoren har gjeldsopptakene vært store.
• Etter EØS-utvidelsen i 2004 har høy arbeidsinnvandring styrket produksjonsevnen og evnen til omstilling i norsk økonomi. Samtidig har det økt presset på bl.a. infrastruktur, boliger og kommunale tjenester.
• Rundt midten av forrige tiår falt veksten i produktiviteten tilbake både i Norge og i mange andre europeiske land.
• Et lavt internasjonalt rentenivå, også for obligasjoner med lang løpetid, samt utsikter til moderat vekst i verdensøkonomien, kan gi en periode med noe lavere avkastning på kapital.
• Det har vært sterk realvekst i offentlige utgifter de siste årene. Målt som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien utgjør disse utgiftene nå 59 pst. Samtidig er det sterkt press i retning av økte bevilgninger på mange områder, selv om det er store muligheter for å frigjøre økonomisk handlingsrom gjennom effektivisering.
• Selv med den reformen av pensjonssystemet som er gjennomført, trekker aldring av befolkningen i retning av høyere utgifter til pensjoner i tiårene framover. Sammen med økte utgifter til helse- og omsorgstjenester vil det utfordre bærekraften i offentlige finanser.

I lys av problemstillingene omtalt ovenfor settes det ned et ekspertutvalg som skal vurdere prakti­seringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland, utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt, samt hensynet til kommende generasjoner. Utvalget skal også vurdere hvordan det innenfor rammene av retningslinjene i større grad kan tas hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i fastlandsøkonomien.

Utvalget skal vurdere om det er behov for å supplere retningslinjene med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved utformingen av finanspolitikken i en situasjon med stor avstand til 4-prosentbanen og mulighet for betydelige endringer i nivået på banen fra et år til det neste.

I sitt arbeid kan utvalget også se hen til hvordan andre land har utformet regler for å møte kortsiktige og langsiktige utfordringer i finanspolitikken.     

Utvalget bes om å levere sin rapport innen utgangen av juni 2015.