Mandat for utvalg som skal vurdere flerårige budsjetter

 

Mandat for utvalg som skal vurdere flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydligere skille mellom drift og investeringer.

I Regjeringens plattform av 07.10.13 står det:

«Regjeringen vil:

• Nedsette et nytt offentlig utvalg for å vurdere flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet.»

Staten legger beslag på en vesentlig del av samfunnets ressurser. Innenfor en helhetlig budsjettprosess hvor ulike tiltak vurderes opp mot hverandre er det behov for et godt beslutningsgrunnlag og forutsigbar finansiering av investeringer, slik at investeringene kan gjennomføres på et rasjonelt vis og gi de forventede virkninger.

Budsjett- og regnskapsinformasjon basert på periodiseringsprinsippet kan i utgangspunktet gi mer informasjon om ressursbruken enn tilsvarende informasjon basert på kontantprinsippet. Men staten er ikke en bedrift hvor investeringer foretas ut fra antatte, kontante tilbakebetalinger i et marked. Videre er staten en så stor aktør at summen av beslutningene påvirker samlet etterspørsel i økonomien. Staten må også ta hensyn til langsiktig bærekraft i sine finanser.

I de siste tiår har det likevel skjedd en gradvis utvikling i statens kontantbaserte budsjetter hvor klare elementer av periodisering har kommet inn i budsjettsystemet. Årlig gjøres det nå for eksempel større avsetninger for ettergivelse av lån til studenter i fremtiden. Ved budsjettering av renter til staten i Husbanken, Statens pensjonskasse og Lånekassen har det fra og med 2010 blitt lagt til grunn opptjente renter.

For å legge til rette for en rasjonell utvelgelse og gjennomføring av investeringer og andre langsiktige prosjekter, er det nødvendig med et flerårig perspektiv. Selv om statsbudsjettet er basert på ettårsprinsippet, kan staten påta seg forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortinget har gitt særlig samtykke. Slike fullmakter kan ha ulik form og størrelse, tilpasset det aktuelle behovet. Til tross for dette kan det likevel være utfordringer med rasjonell fremdrift.

Finansdepartementet har utviklet felles statlige regnskapsstandarder (SRS) basert på periodiseringsprinsippet. SRS er innført som en frivillig ordning for statlige virksomheter i deres virksomhetsregnskap, som tilleggsinformasjon utover kontantregnskapet som skal rapporteres til statsregnskapet.

Med utgangspunktet i dette settes det ned et utvalg som skal vurdere behovet for flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet. Utvalgets tilrådninger skal gi et bedre beslutningsgrunnlag for statlige prioriteringer og fremme en effektiv bruk av offentlige midler.

Utvalget skal vurdere:

a) hensiktsmessigheten ved flerårige budsjetter og periodisering på generell basis. Utvalget skal så gå grundigere til verks for utvalgte sektorer hvor flerårige budsjetter og nye elementer av periodisering er særlig aktuelt. Dette skal skje innenfor rammen av statlige kontantbaserte budsjetter/regnskaper og reglene for årlige budsjettvedtak.

b) hvorvidt det i tilknytning til statsbudsjettet kan lages oppstillinger som bedre enn i dag viser antatt framtidig nytte eller kostnad ved investeringer i realkapital og andre tiltak, slik at en eventuelt kan få et bedre grunnlag for å vurdere hvilken prioritet disse bør gis i budsjettbehandlingen. Det skal legges til grunn at slike oppstillinger i tilfelle skal være et tillegg til någjeldende artsinndeling av budsjettet, og ikke erstatte denne.

c) om det i dokumentene til Stortinget bør settes krav til en bredere omtale av samlede kostnader og gevinster ved reformer. Blant annet bør utvalget vurdere kriterier for når det skal være en utvidet omtale og hvordan analyser og anslag for flerårige konsekvenser av tiltak kan utarbeides, herunder hva som er en hensiktsmessig tidshorisont. Det bør i denne sammenheng ses hen til den alternative anvendelsen av ressursene.

d) fremdriften i gjennomførte investeringsprosjekter i ulike sektorer. Utvalget bes kartlegge om ev. urasjonell fremdrift i investeringsprosjekter har sin årsak i manglende budsjettfullmakter, manglende oversikt over de totale budsjett-messige konsekvensene av besluttede tiltak eller andre forhold. Dersom utvalget finner at fullmakter, informasjonsgrunnlag eller andre forhold ikke er tilstrekkelig ivaretatt, bes utvalget fremme forslag til mulige forbedringer innbefattet flerårige budsjetter. Ev. flerårige budsjetter skal belyses ut fra ulike dimensjoner som grad av binding over år, detaljeringsnivå og omfang. Eventuelle fordeler knyttet til økt forutsigbarhet bes vurdert opp mot ulempene med større bindinger i statsbudsjettet og mindre rom for omprioriteringer i den årlige budsjettprosessen.

e) erfaringer med bruk av periodisert virksomhetsregnskap iht. SRS, herunder om synliggjøring av kostnader gir et bedre beslutningsgrunnlag i statlige virksomheter og departementer. Utvalget skal vurdere obligatorisk bruk av SRS på virksomhetsnivå. Utvalget skal også vurdere obligatorisk rapportering av periodisert informasjon sammen med kontantbasert informasjon til statsregnskapet.

I sitt arbeid bør utvalget se hen til internasjonal praksis og erfaringer fra sammenlignbare land, tidligere arbeid på området samt vurderinger fra internasjonale organisasjoner som OECD og IMF. Utvalget skal vurdere om innføring av ny regnskapsstandard for EU (EPSAS) kan få betydning for offentlig budsjettering og regnskapsføring også i Norge. Utvalget skal ta hensyn til at Regjeringen har igangsatt et forberedende arbeid med å etablere et eget utbyggingsselskap for vei og at utredningsinstruksen er under revisjon.

Utvalget bes om å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.

Utvalget bør ha en åpen arbeidsform. Dette kan gjøres ved å arrangere seminarer og møter der representanter for aktuelle departementer, offentlige virksomheter og arbeidslivets organisasjoner kan inviteres sammen med forskere og andre.

Utvalget bes om å levere en samlet rapport innen utgangen av november 2015.