Mandat for utvalget

Bakgrunn

Ny teknologi endrer økonomien. Kombinasjonen av internett, smarttelefoner og metoder for å samle og bearbeide store datamengder gir nye eksempler på dette, bl.a. ved å senke kostnadene ved å inngå avtaler og gjennomføre transaksjoner på stadig nye områder. En del av denne IKT-drevne utviklingen omtales ofte som delingsøkonomi, men har anvendelse utover nye muligheter for å erstatte eie av realkapital, for eksempel bil, med leie av tjenester. «Formidlingsøkonomi» eller «plattformsøkonomi» er også begreper som brukes, gjerne for å tydeliggjøre at kjøp og salg gjøres via IKT i nett. Delingsøkonomien skaper nye markedsmuligheter og forretningsmodeller. Bedre utnyttelse av eiendeler som hus, bil og verktøy, eller nye former for kobling av selger og kjøper av arbeidskraft, kan gjøre bruken av de samlede ressursene mer effektiv. Det kan også være bedrifter som tilbyr tjenester og ledige ressurser gjennom delingsplattformer til andre bedrifter.

Norsk økonomi er i omstilling. Nye aktiviteter vil kunne løfte sysselsetting og verdiskaping i en periode, men kan også ha følger for inntektsfordeling og arbeidsforhold. Ifølge Sintef^[1] er den norske befolkningen langt framme i å ta i bruk digitale løsninger, og den digitale infrastrukturen er relativt god. Mulighetene for delingsøkonomien i Norge kan derfor være gode, også for delingsøkonomiplattformer etablert av norske aktører. Tjenestesektoren har vokst betydelig i Norge, og produktivitetsutviklingen i tjenestesektoren vil være særlig viktig for den framtidige velstanden, slik bl.a. Produktivitetskommisjonen har beskrevet. Innovasjon basert på mulighetene ved IKT i nett kan bidra til høyere produktivitetsvekst innenfor mange tjenesteytende bransjer. God utnyttelse av nye muligheter kan kreve endringer i regelverk. Slike endringer bør bygge på en overordnet, samfunnsøkonomisk tilnærming og en forståelse av felles utfordringer på tvers av næringer og markeder.

Delingsøkonomien kan få konsekvenser for arbeidslivet. Den teknologiske utviklingen har gjerne vært til særlig fordel for høyt kvalifisert arbeidskraft, men delingsøkonomitjenester kan også skape jobbmuligheter for personer med svakere kvalifikasjoner. Norsk lovgivning gir en sterk beskyttelse av arbeidstakere. Som følge av delingsøkonomien kan flere bli selvstendig næringsdrivende, og få en friere, men også mer usikker tilknytning til arbeidslivet. De vil dermed ikke være omfattet av de samme reguleringene og beskyttelsen som tradisjonelle arbeidstakere. Samtidig kan arbeidet være fleksibelt, og det kan gi nye muligheter for grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet.

Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at reguleringene bør utformes slik at ikke enkelte aktører i et marked oppnår urimelige konkurransefordeler. Nye aktører utfordrer eksisterende aktører og vil kunne styrke konkurransen. En konkurransefordel som kun består av å være unntatt fra eller kunne omgå lover og andre reguleringer, eksempelvis skatte- og avgiftsregler, er ikke samfunnsmessig gunstig. Samtidig kan framveksten av delingsøkonomien avdekke at enkelte eksisterende reguleringer er uheldige og dermed bør fjernes eller endres.

Norsk lovgivning gir en sterk beskyttelse av forbrukerne. Tjenestenæringene er regulert av bl.a. krav til helse og sikkerhet for kjøpere av tjenestene, som også innebærer kostnader for tjenestetilbyderen. Flere av delingsøkonomiplattformene inneholder systemer for vurdering av selger og kjøper. Dette kan redusere risiko ved å premiere seriøse og trygge tilbydere. Plattformene kan også bidra til å redusere risiko ved å legge til rette for korrekt og relevant informasjon samt tilby forsikringsordninger, uten at dette nødvendigvis fjerner behov for regulering. Forbrukerbeskyttelsen i dagens regelverk tar utgangspunkt i forholdet mellom en profesjonell næringsdrivende og en ikke-profesjonell forbruker. Som forbruker i delingsøkonomien forholder man seg gjerne til både en profesjonell aktør, plattformen, og en ikke-profesjonell aktør, tilbyderen. Det kan da være uklart om det er plattformen eller tilbyderen som har ansvar overfor forbrukeren dersom noe går galt.

Framveksten av delingsøkonomien kan påvirke skattegrunnlagene, øke muligheten for skatteunndragelse, samt utfordre systemer for tredjepartsrapportering og skattekontroll.

Fenomenet delingsøkonomi er internasjonalt. Dels opererer mange aktører i flere land. Dels er det mange land og organisasjoner som vurderer behovet for ny politikk som følge av delingsøkonomien. Flere problemstillinger er generelle, mens andre kan være mer særnorske, med opphav i norske reguleringer eller velferdsordninger.

Hva utvalget skal vurdere

Utvalget skal vurdere muligheter og utfordringer som framveksten av delingsøkonomien reiser. Potensialet for en mer effektiv bruk av ressurser skal vektlegges i utvalgets arbeid. God ressursbruk understøttes av konkurranse i ordnede former. Reguleringene må legge til rette for dette, samtidig som andre viktige hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget skal ha et samfunnsøkonomisk perspektiv, og hovedvekten bør legges på generelle prinsipper som kan ha bred anvendelse, herunder om det er felles reguleringer som bør justeres for å oppnå større grad av symmetri mellom delingsøkonomien og tradisjonelle virksomheter. Generelt bør aktører i et marked stå overfor de samme reglene, uavhengig av om de benytter seg av ny teknologi eller ikke. Samtidig må det vurderes om det eksisterer reguleringer som enkelte aktører bør unntas fra, eksempelvis fordi etterlevelse av detaljerte reguleringer kan være særlig ressurskrevende for små ikke-profesjonelle tilbydere.

Utvalget skal identifisere reguleringer som utfordres av delingsøkonomien, herunder reguleringer i arbeidsmarkedet, reguleringer i enkeltmarkeder og forbrukerrettigheter.

• Utvalget skal vurdere mulige virkninger av delingsøkonomien for arbeidslivet, herunder for arbeidstakere og oppdragstakere. Utvalget skal vurdere konsekvensene av at det kan bli flere selvstendig næringsdrivende, og om det er behov for endringer i reglene for denne gruppen og eventuelt andre med en løsere tilknytning til arbeidsmarkedet. Det skal også vurderes hvilken betydning en slik utvikling kan få for samarbeidet i arbeidslivet. Utvalget skal vurdere hvilke utfordringer delingsøkonomien gir for rettigheter i arbeidslivet, herunder problemstillinger knyttet til arbeidsmiljøloven og vilkår for ytelser fra folketrygden.
• Utvalget skal undersøke reguleringer i enkeltmarkeder der delingsøkonomiaktører er særlig framtredende. Utvalget skal vurdere om det er behov for endringer av reguleringene som følge av ny teknologi eller nye forretningsmodeller.
• Utvalget skal i lys av delingsøkonomien vurdere om det behov for å endre reguleringer på tvers av markeder, innbefattet forbrukerrettigheter og krav til standarder. Utvalget skal vurdere i hvilken grad krav som bl.a. skal ivareta helsen og sikkerheten til forbrukerne, også bør omfatte aktører i delingsøkonomien. Det skal vurderes hvorvidt gjeldende krav er forenlige med utviklingen eller om kravene bør justeres. Utvalget skal vurdere ansvarsforholdene mellom forbruker, plattform og tilbyder i delingsøkonomien. Utvalget bes herunder å vurdere om det er behov for å revidere regelverket for forbrukerbeskyttelse for å sikre forbrukernes rettigheter i delingsøkonomien.

 

Utvalget skal vurdere risikoen for at reguleringer kan hindre innovasjon og redusere muligheten for at nye aktører får utviklet sine forretningsmodeller og etablert seg i markedet. Utvalget skal se hen til at reguleringer og krav skal legge til rette for effektive løsninger. Herunder skal utvalget ta hensyn til at regler bør være enklest mulig slik at de administrative kostnadene holdes lave.

Aktiviteter i delingsøkonomien omfattes av de generelle skatte- og avgiftsreglene, herunder reglene for innberetning, kontroll og innkreving. Det er avgjørende at det gjennomføres riktig rapportering og skattlegging av inntekter i delingsøkonomien, slik at også disse aktivitetene bidrar til å finansiere velferdsstaten. Omsetning av tjenester via en elektronisk markedsplass kan sette de alminnelige reglene under press når sakene melder seg i et potensielt stort omfang. Finansdepartementet og Skattedirektoratet ser på gjeldende regler og vurderer behovet for nye retningslinjer og rutiner, informasjonsmateriell og eventuelle regelendringer. Blant annet kan det være utfordringer knyttet til en del skattefrie beløpsgrenser. Departementets arbeid på dette området er ikke til hinder for at også utvalget vurderer dette, men unødvendig dobbeltarbeid bør unngås.

Utvalget skal på en hensiktsmessig måte avgrense sitt arbeid mot vurdering av annen teknologisk utvikling understøttet av IKT, for eksempel automatisering (robotteknologi), og rette særlig oppmerksomhet mot de regulatoriske spørsmålene som reises av den raske nedgangen i transaksjonskostnader som kommersiell delingsøkonomi gir opphav til.

I sitt arbeid skal utvalget trekke på relevant erfaring fra andre land, særlig Danmark og Sverige, men også Storbritannia og Nederland. Utvalget skal også følge og ta hensyn til relevante deler av EUs arbeid med delingsøkonomien. Den norske velferdsstaten og det relativt høye norske skattenivået kan gi særnorske utfordringer. Utvalget bes derfor om å belyse særnorske forhold og reguleringer med konsekvens for aktiviteter i delingsøkonomien.

Det vil foregå samtidige prosesser på feltet, og utvalgets arbeid skal ikke begrense framgang i nødvendige reformer.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. februar 2017.

1) Sintef (2015): Effekter av teknologiske endringer på norsk nærings- og arbeidsliv. Rapport Sintef A27222.