Mandat for utvalg som skal gjennomgå de etiske retningslinjene for SPU

1. Bakgrunn og utviklingstrekk

Det ble etablert etiske retningslinjer for Statens pensjonsfond utland (daværende Statens petroleumsfond) i 2004 på grunnlag av Graverutvalgets utredning NOU 2003: 22 Forvaltning for fremtiden. Utvalget viste til at staten gjennom sitt eierskap i fondet bør ivareta to etiske forpliktelser:

• Sikre at også kommende generasjoner får del i oljeformuen. Dette tilsier at fondet forvaltes med sikte på å oppnå en god langsiktig avkastning.
• Respektere grunnleggende rettigheter ved ikke å investere der det er en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til grovt uetiske forhold.

Graverutvalget la vekt på at de etiske retningslinjene må ta utgangspunkt i etiske normer med bred oppslutning i det norske samfunnet, og forankres i internasjonale avtaler og initiativer som Norge har sluttet seg til. Det ville ifølge utvalget sikre at de etiske kravene bygger på et solid grunnlag med overlappende konsensus både nasjonalt og internasjonalt. 

Samtidig mente Graverutvalget at fondet ikke er egnet til å ivareta alle etiske forpliktelser Norge har. En lang rekke av disse forpliktelsene kan adresseres bedre med andre virkemidler enn gjennom fondets investeringsstrategi. Dette gjaldt ifølge utvalget blant annet forpliktelsene til å bekjempe nød og redusere internasjonal fattigdom. Utvalget mente slike forpliktelser er spørsmål om hvordan man skal bruke oljepengene, ikke hvordan man skal forvalte pengene som settes av i fondet. Utvalget skrev at det vil «kunne fremstå som uetisk i forhold til fremtidige generasjoner av nordmenn hvis man påfører fondet kostnader bare for å gjennomføre mer symbolsk etisk begrunnede tiltak for å støtte opp under en politikk som bedre fremmes gjennom andre midler».

Graverutvalget anbefalte at de etiske forpliktelsene som påligger staten gjennom eierskapet i fondet, ivaretas gjennom tre virkemidler:

• Eierskapsutøvelse for å fremme langsiktig finansiell avkastning basert på FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper.
• Negativ filtrering av selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer, produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper.
• Uttrekk av selskaper der det er uakseptabel risiko for at man gjennom eierskap vil medvirke til grove eller systematiske etiske normbrudd knyttet til blant annet menneskerettigheter og miljøskade.

Disse virkemidlene innebærer ifølge utvalget at man enten «avgrenser fondets investeringer mot uetiske forhold, eller ivaretar etiske forpliktelser gjennom utøvelse av eierskap der dette er forenlig med fondets langsiktige finansielle interesse». Utvalget anbefalte ikke bruk av utelukkelse som påvirkningsmiddel, og mente eierskapsutøvelse ville være mer effektivt for å påvirke selskapers atferd.

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland (de etiske retningslinjene) er blitt utviklet over tid. I 2008 gjennomførte Finansdepartementet en bred evaluering av de etiske retningslinjene. I etterkant av denne gjennomgangen ble tobakk innført som nytt produktkriterium. Departementet la også opp til bedre samvirke mellom virkemidlene, ved blant annet å legge til rette for at en i vurderingen av om et selskap bør utelukkes, tar stilling til om andre virkemidler kan være bedre egnet. Videre ble observasjon av selskaper etablert som nytt virkemiddel.

Fra 2015 ble beslutningskompetansen i observasjons- og utelukkelsessaker flyttet fra departementet til Norges Bank.¹⁾ Formålet var blant annet å legge til rette for et godt samarbeid mellom Etikkrådet og Norges Bank, slik at de ulike virkemidlene lettere kan vurderes i sammenheng og brukes på en hensiktsmessig måte i hvert enkelt tilfelle. I tråd med arbeidsdelingen vurderer og tilrår Etikkrådet om selskaper skal utelukkes eller settes til observasjon, mens Norges Banks hovedstyre fatter beslutninger i slike saker. For kullkriteriet er det Norges Bank som vurderer selskapene. Før hovedstyret treffer en beslutning om utelukkelse av et selskap, skal banken vurdere om andre virkemidler, herunder eierskapsutøvelse, kan være bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd.

I 2016 ble det innført et nytt, atferdsbasert klimakriterium og et produktbasert kullkriterium.

Ved utgangen av 2018 var 138 selskaper utelukket og 22 selskaper satt til observasjon. Kullkriteriet utgjorde vel halvparten av disse, med 68 utelukkede selskaper og 14 selskaper satt til observasjon.

Kravene til Norges Bank som en ansvarlig investor er siden etableringen av de etiske retningslinjene i 2004 og den brede evalueringen i 2008 blitt tydeligere og mer omfattende spesifisert i forvaltningsmandatet. Banken har over tid utviklet sitt arbeid med ansvarlig forvaltning av Statens pensjonsfond utland. Hensynet til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold integreres i forvaltningen. Banken rapporterer årlig om sitt arbeid med ansvarlig forvaltning.

Det er viktig at de etiske retningslinjene legger grunnlag for at de kan utformes og praktiseres på en prinsipiell, konsistent og forutsigbar måte. Retningslinjene er gjenstand for stor oppmerksomhet både her hjemme og internasjonalt. Det har over tid vært fremmet en rekke forslag i Stortinget om nye kriterier og om praktiseringen av retningslinjene. Graverutvalgets utredning har vært en viktig referanse for vurderinger av slike forslag.

Samtidig er det naturlig å vurdere de etiske retningslinjene på nytt i lys av utviklingen som har skjedd på ulike områder. Fondet er nå langt større enn i 2004, fondets eierandeler er økt og investeringene er spredt på flere land. Videre har praksis i andre fond endret seg, internasjonale standarder for ansvarlig forvaltning er blitt videreutviklet og det er kommet til nye, etiske utfordringer i verdenssamfunnet.

2. Oppgaver for utvalget

Utvalget skal vurdere om det er behov for endringer i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland.

Utvalget skal legge til grunn følgende rammer for sine vurderinger: 

• De etiske retningslinjene skal baseres på etiske normer med bred oppslutning i det norske samfunnet og forankres i internasjonale avtaler og initiativer Norge har sluttet seg til. Formålet er å sikre en konsistent og systematisk praktisering av retningslinjene på tvers av selskaper og over tid.
• Det overordnede formålet for forvaltningen av fondet er høyest mulig avkastning innenfor akseptabel risiko. Det å sikre at kommende generasjoner får del i oljeformuen er en etisk forpliktelse i seg selv. Dette innebærer at fondet skal være en finansiell, ansvarlig investor, og ikke et politisk virkemiddel.  
• Utelukkelse er et sterkt virkemiddel som bør begrenses til de mest alvorlige normbruddene. Det er bred politisk enighet om at det skal være en høy terskel for å utelukke hele produktgrupper eller bransjer fra fondet. Utelukkelser må også avveies mot hensynet til avkastning og risiko for fondet samlet.
• Utvalget skal ikke vurdere arbeidet i eller gi råd om arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet, Etikkrådet og Norges Bank.

Utvalget skal belyse følgende problemstillinger i sitt arbeid:

I. Etiske kriterier

Det har de siste årene vært en utvikling i internasjonale konvensjoner og standarder. Blant annet har det kommet til flere nye retningslinjer for god selskapspraksis, som for eksempel FNs retningslinjer for næringsliv og menneskerettigheter og ulike retningslinjer for forebygging av korrupsjon. Etikkrådet bygger på slike anerkjente prinsipper i sin dialog med selskaper, og bankens forventningsdokumenter er også basert på slike retningslinjer. Det har også skjedd en utvikling i forventninger til institusjonelle investorer. For eksempel har OECD utarbeidet en nærmere veiledning for hvordan investorer kan opptre ansvarlig i henhold til OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. De senere årene er det også blitt fremmet forslag og diskutert hva fondet bør og ikke bør investeres i.

Utvalget skal:

• Vurdere i hvilken grad det har skjedd en utvikling i såkalt norsk og internasjonal konsensus med hensyn til etiske minstekrav som bør stilles til selskaper.
• Basert på ovennevnte, vurdere innholdet i de eksisterende etiske kriteriene i retningslinjene og om disse bør endres, herunder om enkelte kriterier bør tas ut eller nye tas inn.

II. Virkemidler

I forbindelse med at beslutningskompetansen for observasjon og utelukkelse av selskaper ble flyttet fra Finansdepartementet til Norges Bank i 2015, ble det lagt vekt på at banken skal søke å etablere «en sammenhengende kjede av virkemidler» i arbeidet med ansvarlig forvaltning. Denne kjeden etablerer en forbindelse mellom virkemidlene utelukkelse, observasjon, eierskapsutøvelse og andre virkemidler innen ansvarlig forvaltning. Når det gjelder de etiske retningslinjene, innebærer dette i praksis at man vurderer om observasjon eller eierskapsutøvelse bør benyttes i stedet for utelukkelse av et selskap, se figur 1.

Figur 1: Det etiske rammeverket for Statens pensjonsfond utland

 

Utvalget skal vurdere:

• Om og når eierskapsutøvelse er bedre egnet enn observasjon eller utelukkelse til å ivareta fondets etiske forpliktelser eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessig.
• Effekten av de ulike virkemidlene og i hvilken grad de fører til endringer i selskapers atferd, slik at risikoen for fremtidige brudd på retningslinjene reduseres. Dette må blant annet vurderes i lys av fondets størrelse og eierandeler, samt i hvilken grad selskapers bransje- eller landtilhørighet påvirker den sannsynlige effekten av de ulike virkemidlene.

III. Etiske hensyn knyttet til enkeltland

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse er rettet mot selskaper og ikke land. Diskresjonære beslutninger om å utelukke enkeltland kan under gitte forhold grense mot utenrikspolitikk. Det er likevel inntatt det såkalte «statsobligasjonsunntaket» i mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland § 3-1 andre ledd bokstav c som innebærer at fondet ikke skal investeres i rentebærende instrumenter utstedt av stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang, og der Norge har sluttet opp om tiltakene. Dette anses som et objektivt kriterium.

I enkelte land vil selskapers handlingsrom for å etterleve enkelte av kriteriene, særlig menneskerettighetskriteriet, være begrenset. Det gjelder blant annet i land med nasjonale regelverk og praksis som ikke er basert på, eller til og med går på tvers av grunnleggende rettigheter som følger av internasjonale konvensjoner og standarder. Det vil si at selskaper i enkelte tilfeller må bryte loven i staten hvor det har sin virksomhet for å overholde internasjonale konvensjoner og standarder. Etikkrådet vil i slike situasjoner kunne bli stilt overfor et dilemma om enten å anbefale utelukkelse, og dermed risikere at dette oppfattes som myndighetskritikk, eller kun basere sine vurderinger på forhold som et selskap kan påvirke, og dermed ikke utelukke selskaper som er pålagt ved lokalt regelverk å bryte grunnleggende rettigheter. Sistnevnte vil kunne fremstå som legitimering av forhold som i andre sammenhenger ville ha medført tilråding om utelukkelse. En problemstilling er hvordan kravene som stilles i de etiske retningslinjene kan oppfylles, samtidig som man unngår at fondet anses som et virkemiddel i utenrikspolitikken. En annen problemstilling er hvilken betydning selskapenes handlingsrom skal ha for vurderingene under retningslinjene.

Utvalget skal vurdere:

• Om det er hensyn som tilsier at det bør gjøres endringer i statsobligasjonsunntaket.
• Etiske hensyn knyttet til fondets investeringer i enkeltland med lovgiving og regelverk som bryter med anerkjente internasjonale konvensjoner og standarder, samt hvordan disse kan håndteres, herunder om dagens retningslinjer er egnet ved investeringer i slike land.
• Andre grenseganger mellom selskap og stat, herunder hvordan disse kan håndteres. Et eksempel er selskapers salg av våpen til stater som kan benytte disse på en måte som er i strid med humanitærretten.

IV. Informasjonstilgang

Hvor effektiv Etikkrådets porteføljeovervåking er i praksis, avhenger i stor grad av informasjonstilgangen om selskapene i fondet.²⁾ Etikkrådets informasjonstilgang avhenger til dels av hvilken stat eller marked et selskap er hjemhørende i. Generelt er informasjonstilfanget dårligere for selskaper hjemhørende i fremvoksende markeder og såkalte frontmarkeder enn i utviklede markeder. Ulik informasjonstilgang vil kunne gi inkonsistent behandling av selskaper, og i ytterste forstand medføre at selskaper hvor det er lite tilgjengelig offentlig informasjon eller som ikke svarer på henvendelser, kommer bedre ut enn selskaper hvor informasjonstilgangen er bedre.

Utvalget skal vurdere:

• Hvilken betydning det skal ha for vurderingene under retningslinjene at informasjonstilgangen knyttet til enkeltselskaper ikke er tilstrekkelig for å vurdere grunnlaget for observasjon og utelukkelse.
• Hvilken betydning det skal ha for vurderingene under retningslinjene at enkeltselskaper ikke svarer på henvendelser eller ikke gir tilstrekkelig informasjon på oppfordring.
• Om det i ovennevnte tilfeller er tilstrekkelig å sannsynliggjøre etiske normbrudd gjennom blant annet en risikovurdering av sektor/bransje og region/land.
• Om dagens retningslinjer er egnet ved investeringer i land med svak informasjonstilgang.

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslagene det legger frem.

Utvalget skal levere sin utredning innen 15. juni 2020.

 

_________

Fotnoter:

1) Jf. Meld. St. 19 (2013-2014) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2013, jf. Innst. 200 S (2013-2014). Endringene bygget hovedsakelig på råd fra Strategirådet for SPU.

2) Jf. bl.a. brev fra Etikkrådet til Finansdepartementet 13. november 2018.