Mandat for utvalg om perspektiver for fremtidens skatte- og avgiftssystem

Bakgrunn

I NOU 2021: 4 Norge mot 2025 — Om grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien ble det anbefalt å sette ned et eget utvalg for en helhetlig gjennom­gang av skattesystemet. Regjeringen følger nå opp dette. Formålet er blant annet å vurdere hvordan skattesystemet kan endres for å styrke produktivitetsveksten og konkur­ran­se­kraften i norsk økonomi, samt hvordan det kan legges til rette for et sterkt og mangfoldig privat eierskap i norsk næringsliv. Samtidig må fordelingshensyn og hensynet til naturens bærekraft ivaretas. Skatte- og avgiftssystemet må være godt tilpasset sentrale utviklingstrekk, som teknologi­utvikling, omstilling til grønn vekst, digitalisering og globalisering, blant annet for å unngå internasjonal skattetilpasning. Utvalget bør se på om eksisterende skattegrunnlag kan utnyttes bedre, om nye skattegrunnlag bør tas i bruk, og om det kan gjennomføres samfunnsøkono­misk lønnsomme skattevekslinger som blant annet kan understøtte en grønn omstilling.

Skattesystemets viktigste oppgave er å finansiere offentlig virksomhet og overføringer. Med det høye nivået på offentlige utgifter i Norge må skattesystemet skaffe betydelige inntekter. Skattesystemet skal også bidra til å prise helse- og miljøskadelige aktivi­teter og til omforde­ling. Skatte- og avgiftssystemet bør innrettes slik at det kan utføre disse oppgavene på en mest mulig effektiv måte og i så liten grad som mulig påvirke ressursbruken i uønsket retning.

Siden skattereformen i 1992 har Norge i hovedtrekk hatt et stabilt og velfungerende skatte­system som i stor grad er basert på brede skattegrunnlag, relativt lave satser og stor grad av likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og virksomhetsformer. Brede skattegrunnlag som gjenspeiler økonomisk aktivitet, gir lavere kostnader ved beskatning og gjør at progressivite­ten i skattesystemet virker etter hensikten. For stedbundne næringer med særlig høy avkasting kan grunnrenteskatter sikre fellesskapet en høy andel av overskuddet uten å svekke aktiviteten. Skattesystemet skal også kunne jevne ut økonomiske konjunkturer og dempe tilbakeslag ved kriser.

Langsiktige analyser av offentlige finanser i Perspektivmeldingen 2021 viser mindre handlingsrom i offentlige budsjetter de nærmeste tiårene. Flere av skattegrunnlagene svekkes av strukturelle og demografiske endringer, blant annet som følge av aldringen av befolkningen. Meldingen understreker behovet for å styrke insentivene til å arbeide og til å skape flere lønnsomme arbeidsplasser i privat sektor. Utsiktene til press på offentlige finanser forsterker behovet for å holde de samfunnsøkono­miske kostnadene ved beskatning lave.

Den langsiktige trenden med økt globalisering og digitalisering av økonomien setter press på det norske skattefundamentet. Multinasjonale selskaper kan flytte overskudd til land med lave skattesatser og dermed svekke statens inntekter og skattesystemets evne til omfordeling.

OECDs BEPS-prosjekt har styrket nasjonalt og internasjonalt regelverk mot skattetilpasninger, men det gjenstår fortsatt utfordringer. EØS-avtalen og endringer i EU-samarbeidet setter rammer for utformingen av skattesystemet og hvordan vi kan skattlegge grenseoverskridende virksomhet. Fremveksten av plattformbaserte markedsplasser og voksende delingsøkonomi åpner nye muligheter, men skaper samtidig utfordringer for skattesystemet.  

Europeisk klimapolitikk er i endring, og det kan skje betydelige endringer i det europeiske systemet for handel med klimagasskvoter (EU-ETS). Europakommisjonen vil sommeren 2021 legge frem forslag til direktiver som skal bidra til at EU når sitt forsterkede klimamål. Et forslag vil sannsynligvis være at utslipp fra hele eller deler av transportsektoren skal omfattes av EUs kvotesystem. Dette er utslipp som i dag er omfattet av innsatsfordelingsforordningen og nasjonal virkemiddelbruk, slik som CO₂-avgiften. Norge har meldt inn et forsterket klimamål under Parisavtalen. Mer omfattende prising av klimagassutslipp, blant annet gjennom CO₂-avgiften og EU-ETS, er viktig for å nå målene i Parisavtalen. Inntektene fra CO₂-avgiften og andre miljøavgifter kan brukes til å redusere andre, vridende skatter og dermed legge til rette for grønn skatteveksling i tråd med internasjonale anbefalinger. Europas grønne giv, blant annet EUs handlingsplan for sirkulær økonomi, vil gjennom nye regulatoriske krav kunne gi endrede rammebetingelser for deler av norsk økonomi.

Pandemien kan ha forsterket og synliggjort utfordringer og svakheter som lå i mange lands skattesystemer, og har skapt oppmerksomhet internasjonalt om skattesystemets rolle på vei ut av krisen. OECD vurderer blant annet hvordan skattesystemene kan bidra i gjenreisningen etter koronapandemien. Andre lands endringer i skattesystemet kan få betydning for utfor­mingen av det norske skattesystemet, slik man blant annet har erfart med trenden i retning av lavere selskapsskatt internasjonalt de siste par tiårene. Denne trenden er ikke lenger like tydelig med signaler fra USA og Storbritannia om reformer av selskapsbeskatningen. I OECDs Going for Growth 2021 er en av hovedanbefa­lingene for Norge at vi bør gjennomføre reformer for å gjøre skattesystemet mer effektivt. Det kan støtte opp under bærekraftig vekst og omstilling etter pandemien, med flere i arbeid og økt arbeidstilbud.

Nærmere om hva utvalget skal vurdere

Utvalgets hovedoppgave er å vurdere hvordan de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet kan holdes lave i lys av nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. Utvalget skal vurdere utviklingen i de store skattegrunn­lagene, blant annet skatt på arbeid, trygd/pensjon, kapital, sparing og forbruk, og sammenhengen mellom dem. Utredningen bør utarbeide frem­skrivinger for skatteinntektene og vurdere hvordan nasjonale og internasjonale utviklingstrekk kan påvirke dem. Utvalget bes vurdere om skatter og avgifter, og sammensetningen av dem, bør justeres for å møte disse utviklingstrek­kene og sørge for et effektivt skattesystem. Utvalget bør også gi en oversikt over mulige forbedringer i de ulike skattegrunnlagene.

Over halvparten av de samlede skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien kommer fra skatt på arbeidsinntekt. Utvalget bes se på om det bør gjennomføres endringer som kan gi økt arbeidstilbud og effektiv utnyttelse av arbeidskraften, slik at det blir mer lønnsomt å arbeide og igangsette aktivitet som gir flere arbeidsplasser. Utvalget bes særlig vurdere endringer i skattesystemet som gir absolutt og relativt lavere skatt på arbeidsinntekter.

I selskaps- og kapitalbeskatningen er det lagt vekt på å utforme skattene slik at ressursene utnyttes mest mulig effektivt. Samtidig er det flere elementer i selskaps- og kapitalbeskat­ningen, inkludert formuesskatt, som bidrar til å vri investeringene og måten de er finansiert på. Et konkurransedyktig næringsliv og et mangfoldig privat eierskap er viktig for verdiskapingen, herunder for fremveksten av små og mellomstore virksomheter. Selskaps- og kapitalbeskatning kan påvirke privat eierskap, produktivitet og verdiskaping. Utvalget bes vurdere hvordan selskaps- og kapitalbeskatningen kan justeres for å redusere vridninger og på den måten forbedre investeringsinsentivene. Det skal samtidig tas hensyn til at regelverket skal være enkelt å etterleve.

Internasjonale regler for beskatning av multinasjonale selskaper kan bli betydelig endret fremover. Det kan blant annet omfatte hvordan beskatningsrett skal tilordnes land der selskapene ikke er fysisk til stede, og etablering av et globalt minimumsnivå for selskapsskatten. OECDs Inclusive Framework, med deltakere fra 139 land, vil fremme forslag til en konsensusbasert løsning om endringer i reglene for internasjonal selskapsbeskatning som skal behandles av G20 allerede sommeren 2021. EØS-retten og EU-samarbeidet er i stadig utvikling, se blant annet Europakommisjonens kommunikasjon «Business Taxation for the 21st Century». Planene kan få stor betydning for utformingen av selskapsskatten i EU-landene. Utviklingen i andre lands internrett påvirker også Norge. Utvalget bes vurdere betydningen av utviklingen på disse områdene for beskatningen av multinasjonale selskaper, det norske skattesystemet, skatteinntektene og for norske selskaper, herunder utforske det norske handlingsrommet.

Skatt på forbruk kan ha lavere samfunnsøkonomisk kostnad enn mange andre vridende skatter. Selv om merverdiavgiften utgjør en fjerdedel av samlede skatte­- og avgiftsinntekter, er det et spørsmål om den kan utnyttes bedre. I NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats ble det anbefalt flere forenklinger og forbedringer i merverdiavgiften. Utvalget bes vurdere merverdiavgiftens rolle og utforming i fremtidens samlede skatte- og avgiftssystem. Det kan også vurderes om merverdiavgiften i tilstrekkelig grad er tilpasset utviklingen av nye tjenester i den digitale økonomien, delingsøkonomien og økende internasjonal handel.

Innenfor beskatningen av miljø- og naturressurser er det rom for forbedringer. Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelig aktivitet. Avgifter som reflekterer slike eksternaliteter, legger til rette for en kostnadseffektiv miljøpolitikk og at forurenser betaler. Miljøavgifter bør derfor brukes der det er mulig, og slik at for eksempel klimagassutslipp prises enhetlig i ulike sektorer. I Meld. St. 13 (2020-2021) Klimaplan for 2021-2030 er det varslet at avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp trappes opp til 2 000 kroner per tonn CO₂ i 2030. Flere utvalg har også pekt på at det bør innføres en avgift på naturinngrep, se blant annet NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Utvalget bes vurdere hvordan miljø- og ressursbeskatningen kan bidra til å nå klima- og miljømål i fremtidens samlede skatte- og avgiftssystem. Utvalget kan vurdere om og eventuelt hvordan en grønn skatteveksling med utgangspunkt i økt CO₂-avgift og eventuelle andre miljøavgifter bør gjennomføres. Utvalget bes også vurdere hvordan riktigere miljøprising og andre økonomiske virkemidler kan bidra til bedre ressursutnyttelse, fremme klimavennlige investeringer, øke sirkulære produksjons- og forbruksmønstre og stimulere verdiskaping og sysselsetting basert på sirkulære løsninger.

Skattesystemet bidrar til omfordeling, først og fremst indirekte ved å finansiere inntektssikringsordninger og offentlige tjenester. I tillegg kommer den direkte reduksjonen av inntektsulikhet gjennom en progressivt utformet personskatt. Utvalget bes beskrive hvordan skatte­systemet bidrar til omfordeling av økonomiske ressurser, og vurdere hvordan gitte fordelingsmål mest effektivt kan oppnås. Fordelingsvirkninger av utvalgets forslag må vurderes.

Utvalget bes også vurdere om skattesystemet kan forenkles innenfor utvalgte skattarter. I forlengelsen av dette kan utvalget vurdere mulighetene for å ta i bruk ny teknologi for skatteformål. Teknologiutviklingen kan blant annet åpne for nye typer skattemodeller. Et eksempel på dette er mulighetene for å måle og skattlegge miljøskadelig adferd mer direkte enn i dag.

Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder vurdere økonomiske og administrative virkninger av forslagene. Utredningen skal analysere hvordan endringer i skattesystemet påvirker økonomiske beslutninger og dermed ressursbruk, arbeidstilbud, skatteinntekter og fordeling både på kort og lang sikt. Utvalget skal herunder vurdere hvordan endringene påvirker verdiskaping og vekst. Utvalget skal særlig legge vekt på empirisk analyse av forslagene. Det er et mål at de administrative byrdene for både skattyter og det offentlige holdes så lave som mulig.

Utvalget skal legge til grunn at forslagene samlet sett bør være om lag provenynøytrale. Utvalget bes også vurdere skatteendringer som bør gjennomføres i et alternativ med samlede skattelettelser.

Ved utformingen av forslag må utvalget ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.

Finansdepartementet vil oppnevne en referansegruppe bestående av sentrale næringslivs­organisasjoner og supplerende faglig ekspertise. Utvalget bes arrangere konsultasjonsmøter med referansegruppen der representantene kan gi innspill og utvalget kan reise problem­stillinger i arbeidet.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. november 2022.