EUs virkemidler for å nå landbrukspolitiske mål

På EUs toppmøte i juli og desember 2020 ble det fastsatt rammer for landbrukspolitikken i perioden 2021 (2023) – 2027. Det ble enighet om at EU skal avsette 386,6 mrd. EURO eller om lag 4.000 mrd. kr til landbruksbudsjettet. Av dette skal 291,1 mrd. EURO brukes på generelle landbrukspolitiske virkemidler, mens 95,5 mrd. EURO skal brukes som bygdeutviklingsmidler. Videre ble det bestemt at 40 prosent av alle EUs midler til jordbruk skal brukes på klimatiltak. Toppmøtet gikk også inn for at det skal iverksettes tiltak for å utjevne støttesatsene per hektar mellom medlemslandene i EU.

For tiden pågår det drøftinger mellom Kommisjonen, Rådet og Parlamentet om sluttdetaljene knyttet til EUs fremtidige landbrukspolitikk. Det portugisiske formannskapet håper at disse tre partene kan bli enige om fremtidig landbrukspolitikk i mai 2021. Selv om endelig landbrukspolitikk ikke er ferdigstilt, redegjøres det nedenfor for hovedtenkningen i dagens og de fremtidige landbrukspolitiske virkemidler, som EU vil bruke for å nå sine mål.

1. EUs landbrukspolitiske mål

Nedenfor vises en figur knyttet til EUs fremtidige målsettinger. Dette går på konkurransekraft i matvarekjeden, klima og bygdeutvikling. Delegasjonen har redegjort for disse målsettingene i tidligere innberetninger, og vil derfor ikke gjøre det ytterligere i denne rapporten.

Forstørr bilde

2. Generelle krav for å få landbruksstøtte fra EU

EU har ca. 10 millioner gårder og om lag 160 mill. hektar med jordbruksareal. Ca. 7 millioner gårdsbruk,  og omtrent 90 prosent av alt jordbruksareal, får landbruksstøtte fra EU.

Bøndene må årlig søke om støtte. Kriterier for å få støtte er litt ulikt mellom EU27- landene.

I EUs regelverk for jordbruksstøtte er det en krysskobling mellom landbruksstøtte og annet regelverk. Dette betyr at bøndene må tilfredsstille EUs regelverk knyttet til mattrygghet, dyrehelse, plantehelse, klima, miljø, beskyttelse av vannressurser og dyrevelferd, for å få landbruksstøtte. Mange av bestemmelsene er EU lovgivning, mens annet regelverk er fastsatt på nasjonalt nivå. Dersom bøndene ikke tilfredsstiller alle bestemmelser, blir landbruksstøtten redusert.

3. EUs landbrukspolitiske virkemidler

EUs landbrukspolitiske virkemidler har endret seg fundamentalt siden EU etablerte den felles landbrukspolitikken i 1962. Ved oppstarten av landbrukspolitikken var hovedvirkemidlet prisstøtte. Dette medførte at EU på 1970 og 80-tallet fikk overproduksjon av jordbruksvarer. Det var derfor nødvendig å reformere EUs landbrukspolitikk på 1990 – tallet.

I 1992 vedtok EU å redusere sine priser på jordbruksvarer ned mot verdensmarkedets prisnivå, og kompensere med produksjonsnøytral direkte støtte. Begrunnelsen for den direkte støtten er at bøndene skal få en rimelig inntekt og betaling for jordbrukets produksjon av kollektive goder.

Fra 2014 og fram til i dag har EU gått i retning av å utjevne den direkte støtten mellom land. Videre er det lagt betydelig mer vekt på at jordbruksproduksjonen skal være miljøvennlig. EU har også etablert bygdeutviklingsmidler som en sentral del av EU felles landbrukspolitikk. Figur 2 viser skissemessig hvordan EU bruker sine landbrukspolitiske midler.

Forstørr bilde

3.1 Direkte støtte

70 prosent av EUs landbruksstøtte gis som en direkte støtte under forutsetning av at en tilfredsstiller de generelle kravene for landbruksstøtte. Dette utgjør i tidsperioden 2021 – 2027 totalt 270,6 mrd. EURO, eller om lag 2.800 mrd. kr. Innenfor denne kategorien har en arealstøtte, støtte til unge bønder, miljøstøtte, koblet støtte til enkeltproduksjoner,  tilskudd til vanskeligstilte områder, omfordelingsstøtte til små og mellomstore gårder og støtte til enkeltproduksjoner. Arealstøtte, støtte til unge bønder og miljøstøtte er obligatoriske ordninger, mens de andre ordningene er frivillige i de enkelte medlemslandene. Som et alternativ til disse ordningene er det også mulig å få en forenklet støtte til små gårder. Innenfor den siste ordningen er det ingen koblingskrav knyttet til eksempelvis veterinære, plantehelse og miljøbestemmelser. Figur 3 nedenfor viser oppbygningen av den direkte støtten.

Forstørr bilde

3.1.1 Arealstøtte

Arealstøtten (basisstøtte) i EU har de siste årene hovedsakelig vært knyttet til historiske tall for areal pr gård. Nå ønsker EU at denne støtten i større grad skal samsvare med faktiske arealer på gården.

Nivåene for støtte har også variert mye mellom landene i EU. Kommisjonen ønsker derfor at satsene skal justeres opp i noen land og ned i andre land, slik at en kommer nærmere gjennomsnittlig nivå. Hensikten er å få en mer rettferdig fordeling av arealstøtte i EU-landene. Figuren nedenfor viser støttenivået pr hektar i EU-landene (2015). Gjennomsnittlig støttenivå pr hektar er om lag 270 EURO.

Forstørr bilde

3.1.2 Miljøstøtte

I dagens periode for EUs landbrukspolitikk som er 2014 – 2020, har EU hatt «grønn støtte». Denne grønne støtten har vært på 30 prosent av den samlede direkte støtten, og gis under forutsetning av at bøndene produserer flere vekster på gården.  Kommisjonen mener at flere vekster forbedrer jordkvaliteten, reduserer jorderosjon og bedrer økosystemet. For å få denne grønne støtten må gårder som er større enn 10 hektar produsere mer enn to vekster, og gårder som er større enn 30 hektar må ha minst tre forskjellige jordbruksvekster. Hovedveksten på gården må heller ikke være på mer enn 75 prosent av totalarealet. Dersom det produseres gras, kan bonden få unntak fra disse reglene. Dette fordi grasproduksjon er spesielt gunstig for miljøet.

Av EUs totale jordbruksarealer er 1/3 grasarealer. Permanent beite og andre grasarealer vurderes som spesielt miljøvennlige, fordi gras slipper ut mindre karbon fra arealet. I spesielt sårbare grasområder er det ikke lov å pløye arealet dersom bonden vil ha denne grønne støtten.

I den grønne ordningen har det også vært en bestemmelse om at gårder utover 15 hektar må avsette minst 5 prosent av arealet til økologisk fokuserte områder.

I EUs nye forslag til landbrukspolitikk for 2021 (2023) til 2027 foreslås det endringer i miljøprogrammet. Det nye programmet skal baseres på «Green Deal», fra jord til bord – strategien og biodiversitetsstrategien. Tiltakene skal derfor bidra til at en innen 2030 reduserer bruk av plantevernmidler med 50 prosent, reduserer bruk av gjødsel med 20 prosent, reduserer bruk av antibiotika med 50 prosent, øker jordbruksarealene med høyt biologisk mangfold til minst 10 prosent og produserer økologiske produkter på 25 prosent av EUs jordbruksareal.

Kommisjonen, Rådet og Parlamentet er imidlertid uenige om hvor mye av den direkte støtten som skal gå til dette nye miljøprogrammet, og om det skal være noe fleksibilitet knyttet til bruk av midlene. Kommisjonen og Parlamentet vil at 30 prosent av den direkte støtten skal brukes på miljøprogrammet. Kommisjonen vil også at bøndene kun får denne direkte støtten dersom det iverksettes tiltak innenfor miljøprogrammet. Ubrukte midler skal derfor ikke kunne overføres til andre ordninger. Rådet (dvs. medlemslandene i EU) har foreslått at en maksimalt avsetter 20 prosent av den direkte støtten til denne ordningen. Det portugisiske  formannskapet håper på enighet om dette viktige spørsmålet innen mai 2021.

Ordninger som Kommisjonen mener skal godkjennes innenfor miljøprogrammet er organisk jordbruksproduksjon, tiltak for å redusere bruk av plantevernmidler, agro-økologiske tiltak, dyrevelferdsplaner, blanding av jordbruksproduksjon og skogbruk på samme areal, spesielle naturvennlige jordbruksproduksjoner, karbonfangst, presisjonsjordbruk, redusert bruk av gjødsel, beskyttelse av vannressurser, tiltak for å beskytte jorda og andre tiltak for å redusere klimagassutslippene.

3.1.3 Tiltak for unge bønder

I EU, som i mange andre land, er det få unge bønder. For hver bonde i EU under 35 år er det ni ganger så mange bønder over 55 år. Aldersfordelingen i EU går fram av figuren nedenfor.

Forstørr bilde

For å bidra til at unge bønder raskere overtar gårdene i EU, er det etablert en ordning der landene må avsette 2 prosent av den direkte støtten til yngre bønder. Unge bønder under 40 år kan få ekstra arealstøtte i inntil 5 år for inntil 90 hektar.  Gjennomsnittlig får denne gruppen en ekstra arealstøtte på 58 EURO pr hektar, men nivået varierer fra 25 EURO pr hektar i Polen og Romania, til 157 EURO pr hektar i Danmark.

3.1.4 Koblet støtte til enkeltproduksjoner

Medlemslandene har som en frivillig ordning muligheter til å gi ekstra direkte støtte til enkelte jordbruksproduksjoner. Medlemslandene kan gi støtte til storfekjøtt, melkeproduksjon, sau- og geitekjøtt, proteinvekster, frukt og grønnsaker, sukker, korn, ris og andre produkter . Beløpet kan ikke være på mer enn 8 prosent av den direkte støtten. Alle medlemsland i EU, med unntak av Tyskland bruker denne ordningen.

3.1.5 Tilskudd til vanskeligstilte områder

Vanskeligstilte områder er steder der bøndene har krevende produksjonsforhold på grunn av naturgitte og andre begrensinger. Arealene er fastsatt basert på biologiske og fysiske kriterier, eksempel bratthet. Typiske områder som får denne støtten er derfor fjellområder.

Medlemslandene har rett til å bruke inntil 5 prosent av den direkte støtten på denne ordningen.

3.1.6 Omfordelingsstøtte til små og mellomstore gårder

Som en frivillig ordning kan medlemslandene gi ekstra støtte til de arealene som er under 30 hektar eller opp til gjennomsnittlig nivå i medlemslandet dersom dette nivået er mindre. Støttenivået skal være likt for alt areal i landet, og skal ikke overstige 65 prosent av gjennomsnittlig  basis støttenivå. 9 medlemsland i EU bruker denne ordningen. Dette er Belgia (Wallonia), Bulgaria, Tyskland, Frankrike, Kroatia, Litauen, Polen, Romania og Portugal.  Støttenivået varierer fra 25 EURO pr. hektar i Frankrike, til 127 EURO pr. hektar i Belgia.

3.1.7 Forenklet støtte til små gårder

Mer enn 75 prosent av gårdene i EU er under 10 hektar, og en stor andel under 5 hektar. Dette utgjør om lag 7,5 millioner gårder. For de mindre gårdene er det krevende å forholde seg til alle krav de må tilfredsstille for å få støtte. Som en forenklet ordning som er frakoblet krav knyttet til miljøvennlig produksjon og andre krav, kan medlemslandene derfor gi en årlig fast støtte til gårder under 10 hektar. Det er få administrative krav knyttet til denne ordningen. Maksimalt nivå bestemmes av hvert enkelt medlemsland, men skal ikke overstige 1.250 EURO. Denne ordningen brukes i 15 medlemsland, dvs. Østerrike, Bulgaria, Kroatia, Estland, Hellas, Tyskland, Ungarn, Italia, Latvia, Malta, Polen, Portugal, Romania, Spania og Slovenia. Gjennomsnittlig utgjør denne ordningen ca. 5 prosent av den direkte støtten i EU. I Malta får 90 prosent av alle gårder denne støtten, mens det kun er 3,2 prosent i Slovenia.

4. Markedsprisstøtte

5 prosent av EUs landbruksstøtte kan brukes til markedsprisstøtte. Dette utgjør vel 19 mrd. EURO i tidsperioden 2021 – 2027, eller om lag 200 mrd. kr. Denne støtten skal stabilisere markedene, og sørge for at tiltagende markedskriser ikke blir større. Det kan derfor gis støtte til å øke forbruket, eller lagre produkter. Offentlige oppkjøp kan gjøres for korn, ris, storfe, smør og skummetmelk-pulver. Det er strenge krav til hvilke produkter som kan kjøpes av offentlige myndigheter. Det gis også støtte til privat lagring av produkter som sukker, olivenolje, storfekjøtt, meierivarer og saue- og geitekjøtt. Det gis også støtte til produsentorganisasjoner knyttet til frukt og grønnsaker, vin, olivenolje, honning og humle.

5. Bygdeutviklingsmidler

Om lag 25 prosent av EUs landbruksmidler skal brukes på bygdeutviklingsmidler i perioden 2021 - 2027. Dette utgjør snaut 100 mrd. EURO eller om lag 1.000 mrd. kr. I tillegg til dette beløpet kan medlemslandene gi ekstra nasjonal støtte på 50 prosent av EUs beløp.

EU har tre målsettinger med sine bygdeutviklingsmidler: Dette er å forbedre konkurransekraften i jordbruket, bærekraftig forvaltning av naturressursene og klimatiltak, og oppnå en balansert økonomisk utvikling i distriktene, inkludert etablering av nye jobber og beholde eksisterende jobber.

Bygdeutviklingsmidlene må gis innenfor følgende seks prioriterte områder: Kunnskapsoverføring til jordbruket, skogbruket og distriktene, konkurransekraft i jordbruket, innovasjon og bærekraftig skogforvaltning, dyrevelferd og risikostyring i jordbruket, klimatiltak i jord og skogbruk, miljøtiltak i jord og skogbruk og sosial og økonomisk utvikling av distriktene. 

Medlemslandene kan iverksette egne programmer innenfor disse seks prioriterte områdene. Programmene må dekke minst 4 av de prioriterte områdene. I dag må minst 30 prosent av midlene brukes innenfor klima og miljøtiltak i jordbruket og skogbruket. Hvilket minimumsnivå Kommisjonen, Rådet og Parlamentet blir enige om er uklart, men de har som tidligere referert bestemt at minst 40 prosent av EUs samlede landbruksstøtte skal gå til klimatiltak. Dette vil også legge føringer for bruk av bygdeutviklingsmidlene.

I dagens retningslinjer er det fastsatt at 5 prosent av bygdeutviklingsmidlene må brukes til å etablere lokale grupper bestående av bønder bygdeutviklere, lokale organisasjoner, myndigheter og enkeltpersoner. Disse gruppene skal utarbeide lokale utviklingsstrategier. Bygdeutviklingsmidler kan også brukes til generelt å støtte utviklingen i små landsbyer.

For at det skal være enkelt å få tilgang til gode ideer, har Kommisjonen etablert en database knyttet til distriktspolitiske tiltak, programmer, prosjekter og andre tiltak, som kan gi en god utvikling i bygdene. De har også etablert et partnerskap mellom forskere og brukere for å lette tilgangen til nye innovative tiltak i jordbruket.

Forstørr bilde