Kostnadsøkninger på Østfoldbanen: Uavhengige eksperter støtter tiltak fra Bane NOR og Jernbanedirektoratet om bedre planlegging

På grunn av store kostnadsøkninger underveis i planleggingen av nye InterCity-prosjekter på Østfoldbanen ga Samferdselsdepartementet i september 2019 Jernbanedirektoratet i oppdrag å gjennomføre en uavhengig evaluering av planleggingsarbeidet. Anslaget på hvor mye det ville koste å bygge jernbane mellom Haug i Råde kommune og Klavestad i Sarpsborg kommune hadde i løpende kroner økt fra en forventet kostnad på 12 milliarder kroner i 2012 til om lag 40 milliarder kroner i 2019.

Dovre Group AS ble av Jernbanedirektoratet valgt til å utføre evalueringene. Arbeidet har resultert i to rapporter - én om selve kostnadsøkningen, den andre om prosjekteierstyring og endringshåndtering.

For lave kostnadsberegninger i ulike deler av planleggingen

Rapporten om kostnadsøkninger viser at så å si hele kostnadsøkningen på 28 milliarder kroner på strekningen Råde-Sarpsborg stammer fra noen få deler av planleggingen.  

For det første har det tatt for lang tid å avdekke mengden med utfordrende grunnforhold og kvikkleireforekomster på strekningen. Kompleksiteten av utbyggingen har dermed økt, og dette har medført en kostnadsvekst på 12,4 milliarder kroner.

Det har også vært undervurdert hvor mye det vil koste å bygge stasjoner i byområder. En kostnadsøkning på 5,5 milliarder kroner er i all hovedsak knyttet til bygging og oppgradering av stasjonene i Fredrikstad og Sarpsborg. Fordyrende elementer her er utvidelser av antall spor, kompliserte byggeforhold i bysentrum og flere tilstøtende prosjekter.

For det tredje har kostnadene knyttet til massedeponering vært underestimert med 3,6 milliarder kroner. Dette omfatter geotekniske arbeider for å stabilisere deponiene og anleggsveier i tilknytning til deponiene. 

Til sist har kostnadene knyttet til kjøp av grunn og eiendom vært undervurdert. Ifølge Dovre Group skal kostnadsøkningen her være på 2,7 milliarder kroner.

Forbedringstiltak som skal bidra til å ikke gjøre samme feil to ganger

Flere grep skal redusere risikoen for liknende kostnadsoverskridelser i fremtidig planlegging av store prosjekter på jernbanen.

Bane NOR har utarbeidet en ny prosjektmodell og et nytt styringssystem, som gradvis er innført i styringen av planprosjektene fra årsskiftet 2018/2019. Den nye prosjektmodellen krever at kostnadsberegningene skal gjennomgås hyppigere i den tidlige fasen av planleggingen, det vil si i forbindelse med gjennomføring av konseptvalgutredning (KVU) og ekstern kvalitetssikring (KS1). Dette skal gi tidligere oversikt over kostnadsutvikling i kommende planleggingsprosjekter. Dovre Group vurderer at den nye prosjektmodellen understøtter statens prosjektmodell på en god måte.

Systemene for endringshåndtering, kostnadsestimering, usikkerhetsanalyse og rapportering i hoved- og kommunedelplanfase anses å være i tråd med god praksis for prosjektledelse, ifølge Dovre Group. Rapporten om prosjekteierstyring og endringshåndtering viser til at dersom Bane NOR lykkes med å innføre det nye styringssystemet, så vil Bane NOR være bedre rustet til å håndtere fremtidige planprosjekter.

Jernbanedirektoratet har også igangsatt arbeid med å etablere en faggruppe som er spesialisert på kostnadsestimering og som i samråd med tilsvarende miljøer i Bane NOR skal sikre bedre kostnadsestimering i framtidige prosjekter.

- Jeg har en tydelig forventning om god kostnadskontroll i alle prosjekter der staten bevilger penger. Kostnadsøkningene vi har sett på jernbanen de siste årene er svært uheldig. Når kostnadsendringene er så dramatiske som de har vært, endrer det forutsetningene for prosjektet som vi politikere en gang tok stilling til. Det er derfor bra at det har blitt gjort grep i både Jernbanedirektoratet og Bane NOR, slik at kostnadsberegningene heretter blir bedre, sier samferdselsministeren.

Forstudie av trasévalg endrer ikke på kostnadsbildet

Jernbanedirektoratet gjennomførte i 2019 en studie av ulike trasévalg, med et oppdatert kostnadsbildet som lå til grunn for anbefaling av dagens trasé. I denne studien ble det sett på tre ulike alternativer: Dagens trasé - som ligger til grunn for InterCity-utbyggingen og følger linjen Haug-Fredrikstad-Sarpsborg-Halden, trasé fra Haug over Rolvsøy og videre til Halden (lokalt omtalt som "Rett linje") og trasé fra Haug direkte til Sarpsborg og videre til Halden.

Den oppdaterte studien viste at disse tre alternativene stort sett vil ha samme kostnadsbilde.  

Videre framdrift

Samferdselsdepartementet ga i juli i år Jernbanedirektoratet i oppdrag å vurdere hensiktsmessige løsninger for strekningen Haug-Fredrikstad-Sarpsborg sammen med Statens vegvesen. Fristen for dette arbeidet er 15. oktober 2020.

Samferdselsdepartementet kommer tilbake til endelige prioriteringer i Nasjonal transportplan 2022-2033, som legges fram våren 2021.

For flere opplysninger – se:

• Dovre Groups to rapporter og oversendelsesbrev fra Jernbanedirektoratet
• Jernbanedirektoratets oppdaterte mulighetsstudie om traséalternativer på Østfoldbanen 
• Brev av 3. juli 2020 fra Samferdselsdepartementet til Jernbanedirektoratet om å vurdere helhetlige transportløsninger for strekningen Haug-Fredrikstad-Sarpsborg sammen med Statens vegvesen