Begrunnelse for endringer 16. mars 20121 i covid-19-forskriften § 5 om oppholdssted for innreisekarantene

Pressemelding 12. mars 2021:

• Flere må på karantenehotell og innreiserestriksjonene forlenges - regjeringen.no

1. Bakgrunn

Utenriksdepartementet fraråder alle reiser som ikke er strengt nødvendige til alle land. Det globale reiserådet er forlenget frem til 15. april. Av smittevernfaglige hensyn er det i tillegg innført strenge innreiserestriksjoner. Innreiserestriksjonene gjelder ikke for norske statsborgere eller for utlendinger som er bosatt i Norge. Videre har personer som er bosatt i eller eier eller leier fast bolig i Norge unntak fra kravet om å oppholde seg på karantenehotell når de er i innreisekarantene. For personer som har fast bopel i Norge uten å være bosatt, er det i tillegg krav om at de kan gjennomføre karantenen i en egen boenhet med soverom, bad og kjøkken.

Importsmitten fra vinterferien i fjor er et eksempel på hvor raskt smitte fra feriereiser kan spre seg i landet. Tall fra innreiseregistreringssystemet (IRRS) viser samtidig ingen markant økning i det totalet antallet tilreisende i årets vinterferieuker (uke 8 og 9). Det er heller ingen nevneverdig økning i tilreisende i disse ukene som oppgir eget hjem som karantenested. Påsken er imidlertid en høytid med flere fridager der flere normalt reiser på ferie til utlandet, også for å besøke familie og venner. Med de nye og mer smittsomme variantene av viruset vil konsekvensene av økt importsmitte kunne bli dramatisk mye større. I den krevende situasjonen vi nå står i, er det etter regjeringens vurdering nødvendig å innføre tiltak som både bidrar til at færrest mulig velger å reise utenlands, og til å begrense risikoen for at personer som likevel velger å reise, bringer med seg og sprer smitte ved retur til Norge.

2. Smittevernfaglig vurdering

Vi er fortsatt i en verdensomspennende pandemi som truer både viktige samfunnsfunksjoner og enkeltindividers liv og helse. Situasjonen er kritisk særlig med tanke på at det er betydelig mer krevende å slå ned utbrudd med de nye og mer smittsomme virusvariantene. Sykdom forårsaket av de nye variantene synes også å gi et mer alvorlig forløp. Helsedirektoratet og FHI anbefaler å forsinke introduksjon og spredning av de mer smittsomme virusvariantene så mye som mulig. Målet med å forsinke etableringen av mer smittsomme virusvarianter er at flest mulig blir vaksinerte før smitte med de nye variantene dominerer. Etatene understreker at strenge innreiserestriksjoner for fritidsreisende fortsatt bør opprettholdes. Økning i antallet tilreisende fra utlandet vil øke risikoen for importsmitte. Samtidig vises det generelt til at økt bruk av krav om gjennomføring av karantenetiden på karantenehotell for flere grupper vil bidra til å redusere antall innreisende og gi bedre kontroll med at kravene til innreisekarantene oppfylles. Faren for at smitte spres ut i samfunnet via hustandsmedlemmer som ikke er i karantene, vil også reduseres. Et krav om at karantenen må gjennomføres på karantenehotell vil være mindre inngripende enn for eksempel et midlertidig forbud mot unødvendige reiser («non-essential travels») til utlandet, slik Belgia og Storbritannia har innført. For de som er bosatt i Norge, ville imidlertid et slikt forbud være rettslig svært krevende blant annet etter Grunnloven § 106, og det anses ikke å være et reelt alternativ. 

3. Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

Covid-19 har krevd et stort antall liv på verdensbasis og satt helse- og omsorgstjenesten under et alvorlig press i en rekke land. Sykdommen er definert som et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom etter smittevernloven. Den er også erklært som en pandemi og en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse av Verdens helseorganisasjon. I en slik krise har staten en forpliktelse til å iverksette tiltak for å sikre retten til liv og helse, jf. blant annet Grunnloven § 93, den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2 nr. 1, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 6 nr. 1 og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12 nr. 1.

Slike tiltak vil kunne hjemles i smittevernloven som gir grunnlag for inngripende tiltak overfor den enkelte. Tiltakene kan innebære innskrenkninger i andre grunnleggende menneskerettigheter som er beskyttet i Grunnloven og i Norges folkerettslige forpliktelser. Disse rettighetene er det bare adgang til å gripe inn i dersom nærmere bestemte krav er oppfylt. I praksis betyr dette at når det iverksettes tiltak for å verne liv og helse som samtidig innebærer inngrep i andre grunnleggende rettigheter, må det foretas en avveining og balansering av de motstående rettighetene.

Det er den samlede effekten av ulike tiltak som er avgjørende for det nasjonale smittetrykket. Det innebærer at tiltak som hindrer importsmitte, kan redusere behovet for inngripende mobilitetsreduserende tiltak nasjonalt. Avveiingen mellom ulike tiltaksformer og hvor strengt hvert enkelt tiltak skal utformes må derfor ikke bare vurderes konkret for det aktuelle tiltaket, men også som del av den samlede innsatsen for å få kontroll over smittespredning. Myndighetene må, også innenfor rammene av Grunnloven og menneskerettighetene, ha nokså stor frihet til å prioritere virkemiddel og avveie kryssende hensyn. Det må blant annet kunne legges vekt på samfunnets behov for opprettholde grunnleggende funksjoner så langt som mulig, og de overordnede prioriteringene som smittevernhåndteringen bygger på. Det følger av regjeringens langsiktige strategi for håndteringen av covid-19-pandemien (sist oppdatert 14. desember 2020), at ved vurdering av smitteverntiltak prioriteres hensynet til barn og unge først, deretter hensynet til arbeidsplasser og næringsliv.

Regler om plikt til å oppholde seg i karantene ved innreise utgjør et inngrep i bevegelsesfriheten til personen som pålegges karanteneplikt, jf. Grunnloven § 106 første ledd og EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 2. En plikt til å gjennomføre karantene på karantenehotell vil utgjøre et ytterligere inngrep i bevegelsesfriheten, ettersom personen ikke lenger fritt kan velge oppholdssted i karanteneperioden, jf. Prop. 62 L (2020-2021) punkt 4.1. Som lagt til grunn i høringsnotat 9. desember 2020 om endringer i covid-19-forskriften, vil regler om karantenehotell som bygger på smittevernfaglig vurdering av at reglene er et nødvendig tiltak for å beskytte folkehelse, i utgangspunktet tilfredsstille kravene til nødvendighet og forholdsmessighet etter Grunnloven og EMK. Dette stiller seg ikke annerledes ved en utvidelse av plikten til også å gjelde personer som er bosatt i Norge.

Som redegjort for i Prop. 62 L (2020-2021) punkt 4.1, kan en plikt til å gjennomføre karantene på karantenehotell etter omstendighetene også innebære et inngrep i retten til privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. En innstramming av unntaket fra karantenehotell for personer som er bosatt eller har fast bopel i Norge, vil innebære et inngrep i retten til privatliv og familieliv, siden disse personene ikke lenger får mulighet til å gjennomføre karantene i sitt eget hjem. For personer bosatt i Norge, men som har nær familie i utlandet, vil regelen også kunne innebære et inngrep i retten til familieliv fordi plikten til opphold på karantenehotell ved retur gjør det vanskeligere å kunne utøve familieliv på tvers av landegrensene.

Etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan det gjøres inngrep i disse rettighetene når dette er i samsvar med lov og «er nødvendig i et demokratisk samfunn […] for å beskytte helse». I kravet om at inngrepet må være i samsvar med lov ligger det at det må være hjemmel i nasjonal rett, og i tillegg er det krav om at det nasjonale rettsgrunnlaget må oppfylle krav til tilgjengelighet for den det retter seg mot og være tilstrekkelig klart utformet. I tillegg må tiltaket være nødvendig ut fra formålet og forholdsmessig. Høyesterett har i sin praksis innfortolket begrensninger i rettighetene etter Grunnloven § 102 som svarer til vilkårene for å gjøre inngrep etter EMK.

I den grad det gjøres unntak fra plikten til opphold på karantenehotell, må også unntaksbestemmelsene og avgrensningene av disse være i samsvar med kravene til nødvendighet og forholdsmessighet. Dette innebærer blant annet at det må kunne gis en saklig begrunnelse for utformingen av unntaksbestemmelsene. Også i denne vurderingen vil de smittevernfaglige hensynene stå sentralt, men det vil også være adgang til å legge vekt på andre samfunnshensyn samt behovet for regler som er enkle å forstå og håndheve. I dette ligger også at handlinger som isolert sett innebærer samme risiko for smitte, kan reguleres ulikt ut fra andre hensyn, slik som samfunnsnytten handlingen innebærer.

Kravet til lovhjemmel er oppfylt. Regjeringen mener også at forskriftsbestemmelsen tilfredsstiller kravene til tilgjengelighet og klarhet. Hva som er en «nødvendig» reise er definert i covid-19-forskriften § 5 fjerde ledd, som lyder.

«Arbeidsreiser vil anses som nødvendige etter andre ledd bokstav a og c når det fremlegges bekreftelse fra arbeids- eller oppdragsgiver. For personer som er bosatt i Norge, jf. andre ledd bokstav a, og arbeider midlertidig i utlandet, studerer i utlandet eller er medfølgende husstandsmedlem til personer som arbeider eller studerer i utlandet, vil reiser til og fra Norge i perioden de er stasjonert i utlandet anses nødvendige. En reise vil også være nødvendig dersom den er begrunnet i sterke velferdshensyn som samvær med mindreårige barn, besøk til nærstående som er alvorlig syke eller døende, eller deltakelse i begravelse eller bisettelse til nærstående.»

I tillegg blir det gitt veiledning i rundskrivet om karantenehotell, som oppdateres regelmessig.

Regjeringen har konkludert med at det er nødvendig å stramme inn unntaket fra opphold på karantenehotell for personer som er bosatt eller har fast bopel i Norge. I lys av anbefalingene fra Helsedirektoratet og FHI om å forsinke introduksjon og spredning av de muterte virusvariantene så mye som mulig, mener regjeringen at det er helt nødvendig å begrense unødvendige reiser ut av landet. En økning av antallet reiser vil med stor sannsynlighet føre til økt importsmitte og påfølgende smittespredning i Norge. Regjeringen viser videre til etatenes vurdering av at de muterte virusene er mer smittsomme, og mener at karantene i eget hjem derfor ikke lenger i samme grad kan anses som et egnet sted for gjennomføring av karantene. For personer som skal gjennomføre karantene i eget hjem, stilles det bl.a. av hensyn til retten til privatliv og familieliv ikke krav til enerom, eget bad og eget kjøkken, slik det gjøres i de fleste unntakene fra karantenehotell. Dette medfører økt risiko for at personer i karantene smitter medlemmer av egen husstand, som igjen kan bringe smitten videre i samfunnet. Endelig vises det til etatenes vurdering av at det er behov for å styrke kontrollen med etterlevelsen av reglene som gjelder for personer i innreisekarantene. Slik kontroll er i begrenset grad mulig overfor personer som gjennomfører karantene i egne hjem. Karantenehotell anses på generelt grunnlag som det stedet som er best egnet for gjennomføring av karantene, og gir også best muligheter for å føre kontroll med etterlevelsen av reglene.

En innstramming av unntaket for karantenehotell er et mindre inngripende tiltak enn et forbud mot unødvendige reiser («non-essential travels») til utlandet, slik enkelte andre land, bl.a. Storbritannia og Belgia, har innført. Et slikt forbud vil imidlertid trolig være i strid med Grunnloven § 106, og anses ikke å være et reelt alternativ. Grunnloven § 106 innebærer også at norske statsborgere heller ikke kan nektes innreise til riket.

Regjeringen har vurdert om andre, og mindre inngripende, tiltak kan være tilstrekkelig.

Det har vært vurdert om det i stedet for å innføre et vilkår om at reisen var nødvendig, bør stilles krav til at det kan dokumenteres at personen som skal gjennomføre karantene i egen bolig har tilgang på enerom, eget bad og eget kjøkken. Dette er krav som stilles etter de øvrige unntakene for personer som har annet egnet oppholdssted, og ville således være bedre i samsvar med systematikken i bestemmelsen forøvrig. For mange vil dette imidlertid innebære at boligen ikke vil anses egnet, eventuelt at andre husstandsmedlemmer må flytte ut i karanteneperioden. En slik utforming av tiltaket vil også utgjøre et inngrep i retten til privatliv og familieliv. Regjeringen vurderer at dette vil være mer inngripende i de tilfellene der reisen ut av landet har vært nødvendig, f.eks. fordi den er pålagt av arbeidsgiver eller begrunnet i sterke velferdshensyn. Regjeringen vurderer det heller ikke som hensiktsmessig å innføre et slikt vilkår bare for personer som returnerer fra unødvendige reiser. Det vil være vanskelig å dokumentere at vilkåret er oppfylt. Behovet for å styrke kontrollen med etterlevelsen av karantenereglene tilsier også at et slikt vilkår ikke vil være tilstrekkelig.

Regjeringen mener videre at tiltaket vil være forholdsmessig. Det er kun i de tilfellene der reisen ut av landet anses som unødvendig, at personer som er bosatt i Norge må gjennomføre karantene på karantenehotell. Innstrammingen rammer først og fremst de rene fritidsreiser, samt besøk til familie i utlandet i de tilfellene der det ikke gjør seg gjeldende sterke velferdshensyn som tilsier at besøket ikke kan vente. Disse hensynene begrunner også hvorfor det er nødvendig og forholdsmessig å stille strengere krav til personer som returnerer fra en unødvendig reise, selv om formålet med reisen isolert sett ikke har betydning for smitterisikoen personen representerer. Det vises videre til at tiltaket er midlertidig, i en situasjon der det er et akutt behov for å begrense spredningen av de muterte virusene i påvente av at en større del av befolkningen blir vaksinert.

Regjeringen mener i tråd med dette at kravet om karantenehotell kan begrenses til de som har vært på en unødvendig utenlandsreise, slik det er nærmere definert i covid-19-forskriften. Pandemihåndteringen bygger på at smittetrykket skal reduseres mest mulig, men at tiltakene ikke skal være mer tyngende enn nødvendig. I en slik situasjon vil det være rettslig anledning til, også innenfor rammene av Grunnloven og menneskerettighetene, å legge vekt på andre saklige samfunnshensyn ved vurderingen av hvem som må gjennomføre innreisekarantenen på karantenehotell. I tillegg må en i pandemihåndteringen kunne ha generelle regler som er mulig å håndheve uten at det er nødvendig å vurdere om den enkelte reisende ville ha gjennomført karantenen tilstrekkelig godt i eget hjem. I denne avveiningen av ulike hensyn er det etter regjeringens vurdering saklig at fritidsreisende, som ikke kan dokumentere sterke velferdshensyn, må gjennomføre karantenen på karantenehotell, mens hjemkomst etter en dokumentert arbeidsreise vurderes annerledes. Dette er i også tråd med regjeringens strategi om å prioritere arbeidsliv og økonomi fremfor ferie og rekreasjon.

Krav om opphold på karantenehotell i karanteneperioden vil også utgjøre en restriksjon etter EØS-retten. Det vises til de generelle vurderingene av forholdet til EØS-retten i Prop. 62 (2020-2021) punkt 4.2. Som omtalt her må smitteverntiltak som begrenser retten til fri bevegelighet være egnet og nødvendig for å oppnå formålet med tiltaket. I forhold til de aktuelle innstrammingene i regelverket, legges til det til grunn at kravet om forholdsmessighet etter EØS-retten ikke setter ytterligere begrensninger enn det som er vurdert over.