G-02/2016 - Retningslinjer for arbeidet med assistert retur

1.  INNLEDNING

Norske myndigheter ønsker å legge til rette for at flest mulig personer som ikke har lovlig opphold returnerer til hjemlandet, på egen hånd eller med assistanse, så raskt og effektivt som mulig. I tråd med EUs returdirektiv, 2008/115/EC, gjennomført i norsk rett 24.12.2010, legger norske myndigheter til rette for assistert retur gjennom et eget program som skal tilby en organisert, sikker og verdig returmulighet for asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold i Norge.

Målgruppen for program for assistert retur er utlendinger uten lovlig opphold i Norge, samt utlendinger som har en søknad om beskyttelse under behandling.

En avgjørelse om deltakelse i program for assistert retur er en beslutning og ikke et

enkeltvedtak, jf. utlendingsloven § 90 sjette ledd siste punktum jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Avslag på søknad om assistert retur kan derfor ikke påklages.

Rundskrivet trer i kraft fra 11. mars 2016, og erstatter G-I5/2011 «Retningslinjer for arbeidet med assistert frivillig retur» av 15. juni 2012, og oppheves fra samme dato.

1.1         Rundskrivets formål, anvendelsesområde og avgrensninger

Formålet med dette rundskrivet er å gi regler om

• vilkår for deltagelse i program for assistert retur
• ansvarsdeling og samarbeid mellom involverte organer
• saksbehandling av søknad om assistert retur, herunder tilbud om ledsaget retur.  

En nærmere presisering av hvilke grupper som kan motta reintegreringsstønad og graden av denne reguleres i vedlegg 1 til dette rundskrivet.[1]

Retningslinjene i dette rundskrivet regulerer ikke tilbakevending av utlendinger med lovlig

oppholdstillatelse (tilbakevendingsordningen) i Norge, returer organisert på egen hånd, eller

tvangsreturer. Tvangsreturer er nærmere regulert i Politidirektoratets (PODs) rundskriv 2012/05.

1.2         Definisjoner

«Assistert retur» er retur med bistand fra norske myndigheter for utlendinger med avslag på søknad om beskyttelse eller som har søknad om beskyttelse under behandling og utlendinger som oppholder seg uten lovlig opphold i Norge som ønsker å returnere til hjemlandet.

«Ledsaget retur» er retur ledsaget av politiet på reisen. Ledsaget retur tilbys som et alternativ til utlendinger som ønsker å returnere, men som ikke kan returnere med program for assistert retur av hensyn til flysikkerheten, mangel på reisedokumenter eller fordi leverandør av program for assistert retur ikke kan tilby retur til enkelte land, og som av den grunn må ledsages av politiet.

«Tvangsretur» er uttransportering av utlendinger som ikke etterkommer pålegg om å forlate Norge innen utreisefristen slik at pågripelse eller andre tvangsmidler må benyttes i forbindelse med utreise, og at vedkommende føres ut av landet av politiet, jf. utlendingsloven § 90 sjette ledd.

2.  HOVEDREGLER DELTAKELSE I PROGRAM FOR ASSISTERT RETUR

2.1         Hvem omfattes av ordningen

Utlendinger kan søke om assistert retur dersom de:

• har avslag på søknad om beskyttelse eller annen søknad om opphold
• har søknad om beskyttelse under behandling
• ikke har lovlig opphold og ikke tidligere har vært registrert med sak i Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF)
• har fått vedtak om overføring til et annet land som deltar i dublinsamarbeidet i henhold til Dublin-forordningen, men heller ønsker retur til hjemlandet, forutsatt at vedkommende reiser ut innen de fristene som følger av dublinregelverket.

Personer som har en søknad om beskyttelse under behandling, må ved søknad om assistert retur (reisestønad/reintegreringsstønad) skrive under på at søknad om beskyttelse trekkes når utreisen finner sted.

Utlendinger kan søke om assistert retur selv om de ikke har søkt innen utreisefristen, ikke er gitt en utreisefrist etter utlendingsloven § 90 sjette ledd fjerde punktum eller oppholder seg på ukjent adresse. For at søknaden skal tas til behandling for personer med ukjent oppholdssted forutsettes det at utlendingen oppgir en oppholdsadresse eller annen kontaktinformasjon som gjør at leverandør for programmet for assistert retur lett kan komme i kontakt med søker.  

Ordningen omfatter ikke utlendinger som:

• er borgere av land som inngår i 48 – timersprosedyre, uavhengig av om den konkrete saken behandles i 48- timersprosedyren eller ikke
• er statsborger av visumfrie land
• tidligere har mottatt støtte gjennom programmet for assistert retur eller tilbakevending, og som har gjeninnvandret til Norge
• ønsker å returnere til et land som er tilknyttet Dublin-forordningen
• har hatt en oppholdstillatelse på annet grunnlag enn beskyttelse som enten har utløpt, blitt tilbakekalt eller ikke gitt en ny oppholdstillatelse
• har fått avslag på søknad om beskyttelse eller annen søknad om opphold i Norge fordi de har beskyttelse, opphold eller visum i andre EU /EØS land
• er fra land nevnt i vedlegg 2[2] til dette      regelverket.

Utlendingsdirektoratet (UDI) kan i særskilte tilfeller, hvor det foreligger sterke menneskelig hensyn, tilby assistert retur uten reintegreringsstønad til personer som ikke omfattes av ordningen.

En utlending kan ikke omfattes av ordningen med assistert retur dersom vedkommende ikke kan fly uledsaget eller er involvert i uoppgjorte straffesaker i Norge. Se nærmere om vurderingen av dette i punkt 3.3.

UDI kan fortløpende bestemme at andre grupper ikke skal inngå i ordningen dersom det er sannsynlig at ankomster til Norge for denne gruppen er motivert ut fra et ønske om å få returstønad. UDI skal umiddelbart offentliggjøre gruppeunntakene som vedlegg til «Regelverk for individuell stønad til reise til og reintegrering i hjemlandet ved assistert retur- Statsbudsjettet for 2016, kapittel 490, post 72.»

2.2         Returland

Som hovedregel gis det kun anledning til å returnere med program for assistert retur til eget hjemland. Retur kan unntaksvis også innvilges til annet land hvor utlendingen har gyldig, fornybar oppholdstillatelse, forutsatt at dette ikke er i strid med internasjonale eller bilaterale forpliktelser.

2.3         Særlige bestemmelser vedrørende familier som ikke søker assistert retur samlet

Barn under 18 år, som har sine egne foreldre eller andre personer med juridisk foreldreansvar i Norge, kan bare søke om assistert retur sammen med disse. Dersom en mindreårig har

mer enn én forelder i Norge med foreldreansvar, og en av disse ikke søker om assistert retur sammen med resten av familien, må den gjenværende forelderen gi skriftlig samtykke til at det mindreårige barnet returnerer sammen med den andre forelderen. Det er en forutsetning for innhenting av samtykke, at den gjenværende forelderen oppholder seg i Norge på søknads- og avreisetidspunktet for assistert retur.  

Etter at det er gitt samtykke og eventuell annen relevant informasjon er innhentet, skal UDI etter en helhetsvurdering avgjøre om den ene forelderen skal gis anledning til å returnere med ordningen for assistert retur sammen med det mindreårige barnet, uten at den gjenværende forelderen returnerer sammen med dem.  

Hvis begge foreldrene søker om assistert retur uten medfølgende barn som oppholder seg i Norge, skal søknaden avslås. Hvis en av to foreldre som oppholder seg i Norge, med medfølgende barn, søker om assistertretur uten at søknaden omfatter barna, skal UDI etter en helhetsvurdering avgjøre om søknaden skal innvilges.

3.  SAKSBEHANDLINGSPROSESSEN OG NÆRMERE OM VURDERING AV HVEM SOM KAN OMFATTES AV PROGRAMMET

3.1         Ansvar og roller

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har et overordnet ansvar for retur, herunder assistert retur.

UDI har hovedansvar for å etablere og tilby program for assistert retur og kan inngå avtale med ekstern leverandør om drift av et slikt program. UDI skal behandle søknadene om assistert retur og herunder vurdere om en utlending fyller kravene for å kunne delta i program for assistert retur. Saker hvor det er aktuelt med ledsaget retur, se punkt 3.6, skal avgjøres i samråd med Politiets utlendingsenhet (PU).

Dersom UDI inngår avtale om gjennomføring av returer med ekstern leverandør, skal UDI påse at leverandøren har rutiner som sikrer en rask og god søknadsprosess.

Politiet har ansvaret for å oversende saksmapper i utlendingssaker som rekvireres av UDI, med visse unntak, se nærmere omtale i punkt 3.2. Politiet skal foreta en sikkerhetsvurdering, basert på opplysninger som fremkommer i relevante registre i politiet, når UDI ber om en slik vurdering, se punkt 3.3.1.

Kripos skal, på bakgrunn av lister fra UDI, kontrollere at ingen utreiseklare utlendinger reiser med program for assistert retur såfremt de er siktet, etterlyst, har uoppgjorte straffesaker eller er ønsket som vitner i saker av en slik alvorlighetsgrad at det ikke er ønskelig at vedkommende forlater landet, jf. punkt.3.7.

UDI og involverte politiorganer skal utarbeide egne organinterne rutiner knyttet til behandling av søknad om assister retur, samt felles rutiner for bl.a. informasjonsutveksling, som utfyller dette rundskrivet. Rutinene skal sikre rask og forsvarlig saksbehandling. Ved behandling av en søknad om assistert retur skal alle sider ved saken som kan ha betydning for beslutningen gjennomgås og vurderes.

3.2         Rekvirering av saksmappen fra UNE og politiet

Når UDI har mottatt en søknad om assistert retur skal UDI rekvirere saksmappen i utlendingssaken fra den aktuelle enheten i UDI, fra UNE eller politiet. Forespørselen om rekvirering skal etterkommes innen fem arbeidsdager.

Politiet kan unnlate å utlevere en saksmappe dersom:

• det er holdepunkter for at utlendingens eneste formål med søknad om assistert retur er å utsette en uttransportering
• politiet har kommet så langt i prosessen med planlegging og gjennomføring av en tvangsretur, at det er ikke er hensiktsmessig å avbryte denne prosessen for at vedkommende heller skal kunne returnere gjennom assistert retur

Når politiet unnlater å utlevere en saksmappe, skal begrunnelsen for dette oppgis i tilbakemeldingen til UDI.

3.3         Krav om at søkeren er egnet for assistert retur

UDI skal foreta en vurdering av om utlendingen er egnet til å returnere med program for assistert retur. Dette vil i hovedsak være en vurdering av om utlendingen kan fly uledsaget og om han/hun er involvert i uoppgjorte straffesaker i Norge. All informasjon UDI besitter vedrørende søkeren skal tas med i denne vurderingen.

I tilfeller hvor søker er registrert med flere identiteter, skal det undersøkes om det hefter

sikkerhets- eller påtalemessige forhold ved alle identitetene.

3.3.1   Vurdering av flysikkerhet

Egnethetsvurdering/sikkerhetsvurdering fra UDI

UDI skal vurdere om personen som søker om assistert retur er egnet til å fly uledsaget uten fare for seg selv, medpassasjerer eller sikkerheten om bord i flyet, jf. Chicago-konvensjonen – «Convention on International Civil Aviation» av 07.12.1944, vedlegg 9.

Momenter som skal inngå ved vurdering av om søker er egnet til å fly uledsaget er blant annet:

• psykisk og mental helse
• oppførsel og adferd over tid
• evne til å samarbeide og innrette seg før og under reisen
• truende og voldelig adferd
• kriminelle forhold, særlig av voldelig karakter
• Rusavhengighet

Listen er ikke uttømmende. Andre forhold som fremkommer under søknadsbehandlingen og som kan influere på flysikkerheten skal tas med i den samlede vurderingen av saken. En helhetsvurdering av alle relevante vurderingsmomenter skal legges til grunn for beslutningen. Det vises for øvrig til utlendingsloven § 84 vedrørende behandling av opplysninger i saker om retur.

Dersom UDI gjennom sin vurdering får grunn til å anta at politiet kan være i besittelse

av informasjon som tilsier at vedkommende av sikkerhetsmessige grunner kan være en fare for flysikkerheten ved retur gjennom slikt program, skal UDI anmode politiet skriftlig om å undersøke dette nærmere. UDI skal ved anmodningen beskrive grunnlaget for mistanken og vise til hvorfor UDI mener det er grunn til å anta at det foreligger slike forhold.

Sikkerhetsvurdering fra PU

Når politiet mottar en skriftlig anmodning fra UDI, som nevnt over, skal politiet foreta registersøk i relevante registre og gjøre en vurdering av om det fremkommer opplysninger som tilsier at søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten. Politiet skal så raskt som mulig, og innen fem arbeidsdager, meddele UDI sin vurdering av hvorvidt søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten, om det er tvil om søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten, eller om politiet ikke har noen opplysninger i sine registre som tilsier at søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten. Dersom politiet på bakgrunn av registersøkene kommer til at søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten, skal det i tilbakemeldingen til UDI opplyses om politiet mener UDI kan tilby søkeren ledsaget retur. Dersom det ikke er mulig med tilbakemelding innen fem arbeidsdager, skal politiet gi UDI beskjed om dette.

Dersom tilbakemeldingen fra politiet til UDI er at politiet anser at utlendingen kan utgjøre en fare for flysikkerheten, skal UDI alltid avslå søknaden om assistert retur. Dersom tilbakemeldingen fra politiet til UDI er at politiet ikke har opplysninger som tilsier at søkeren kan utgjøre en fare for flysikkerheten, kan UDI likevel avslå søknaden dersom de innehar andre opplysninger som indikerer at vedkommende kan være en fare for flysikkerheten. Hvis tilbakemeldingen er at politiet er i tvil om søker kan utgjøre en fare for flysikkerheten skal UDI på bakgrunn av de opplysningene de sitter med avgjøre om søknaden skal avslås, eller om vedkommende skal tilbys ledsaget retur. I disse tilfellene bør det være en dialog mellom UDI og politiet. Hvis politiet mener UDI kan tilby ledsaget retur, skal UDI gjøre en vurdering av om dette er hensiktsmessig, jf. punkt 3.6.

Hjemmel for utlevering av opplysninger fra politiet til UDI i forbindelse med vurdering av

flysikkerheten finnes i politiregisterforskriften § 10-13 (opplysninger om anmeldelser, siktelser, tiltaler og henleggelser) og i politiregisterloven §§ 27 og 30 (opplysninger som ikke dekkes av politiregisterforskriften § 10-13). Hjemmel kan også være politiregisterforskriften § 9-6, første ledd nr. 9 når det gjelder relevante opplysninger fra Utlendingsregistret (Utsys), som ikke er tilgjengelige i DUF.  

3.3.2   Vurdering av påtalemessige hensyn

Når det foreligger opplysninger om påtalemessige forhold i en sak, skal UDI kontakte ansvarlig påtalemyndighet for å avklare om utlendingen har noen uoppgjorte straffesaker som gjør at det ikke er ønskelig at vedkommende forlater landet før disse er oppgjort. Ansvarlig påtalemyndighet avgjør om en uoppgjort straffesak er til hinder for assistert retur. Mindre forseelser skal som hovedregel ikke være til hinder for assistert retur, se punkt 3.7.

Følgende opplysninger anses for å være opplysninger om påtalemessige forhold:

• meldinger om siktelser og tiltalebeslutninger fra påtalemyndigheten (politiregisterforskriften § 10-13), meldinger om søker er etterlyst eller skal inn til soning i norsk fengsel, og
• informasjon om straffbare forhold i utlandet, for eksempel i form av dom el. etterlysning

3.4         Oppsummering – når skal og kan det gis avslag på søknad om assistert retur

Søknad om assistert retur skal avslås eller beslutning tilbakekalles når:

• politiet unnlater å utlevere saksmappen i utlendingssaken, jf. punkt 3.2.
• utlendingen anses å kunne utgjøre en fare for flysikkerheten, jf. punkt 3.3. Hvis avslaget begrunnes i psykisk helsetilstand, kan vedkommende tilbys ledsaget retur.
• det foreligger uttalelse fra ansvarlig påtalemyndighet etter punkt 3.3.2 om at utlendingen ikke skal innvilges assistert retur.
• begge foreldre søker om assistert retur uten medfølgende barn som oppholder seg i Norge, jf. punkt 2.3.
• for enslige, mindreårige asylsøkere hvor det foreligger samtykkeerklæring fra omsorgspersoner i hjemlandet.

Søknad om assistert retur kan avslås eller beslutning tilbakekalles når:

• det er sannsynlig at utlendingen ikke har til hensikt å forlate landet.
• det foreligger opplysninger som sannsynliggjør at det er urimelig å gi stønad til assistert retur.
• det foreligger konkret mistanke om misbruk av ordningen, for eksempel mistanke om at hovedmotivet for å reise til Norge har vært å motta returstøtte. Avslag kan da gis enkeltpersoner eller grupper av samme nasjonalitet.
• en av to foreldre med foreldreansvar, som begge oppholder seg i Norge sammen med medfølgende barn, søker om assistert retur uten de medfølgende barna, jf. punkt 2.3.

3.5         Rutiner for varsling ved bortfall av søknad og avslag

Leverandør for program for assistert retur skal hver uke levere til UDI en oversikt over utlendinger som har trukket sin søknad om assistert retur, som har forsvunnet, eller som leverandør av programmet har ekskludert pga. manglende samarbeid. UDI skal registrere denne informasjonen i saken, og utlendingssaken oversendes politiet innen fem arbeidsdager for effektuering av tvangsretur i henhold til den til enhver tid gjeldende praksis.

Når en søker får avslag på sin søknad om assistert retur skal saken oversendes politiet for effektuering av tvangsretur, eventuelt i påvente av oppgjort straffbart forhold, jf. punkt 3.3.2. Hvis UDI i løpet av søknadsprosessen har fått nye opplysninger om søkers identitet, tidligere oppholdssted, reiserute, eller lignende, skal disse oversendes politiet sammen med saksmappen. 

Hvis en person får innvilget sin søknad om assistert retur, men ikke reiser inne tre måneder etter dato for innvilget søknad, plikter UDI å gjøre en vurdering av om innvilgelsen skal trekkes tilbake og saken dermed skal oversendes politiet for gjennomføring av tvangsretur.

Dersom politiet allikevel ikke kan gjennomføre tvangsretur skal politiet vurdere å varsle UDI dersom det foreligger holdepunkter for at assistert retur kan være mulig. 

3.6         Tilbud om ledsaget retur

UDI skal vurdere, i samråd med PU, og avgjøre om en utlending som får avslag på sin søknad om assistert retur på grunn av at vedkommende anses å kunne utgjøre en fare for flysikkerheten, mangler reisedokumenter eller fordi leverandør av programmet ikke kan tilby retur til det aktuelle landet , kan tilbys ledsaget retur jf., punkt 3.3.1. I saker hvor det gis tilbud om ledsaget retur skal UDI kontakte PU for å avklare og planlegge detaljer rundt gjennomføringen av returen.

Som hovedregel skal personer som reiser ledsaget kunne tilbys reintegreringsstønad etter reglene som gjelder for kontantstøtte, FSR[3]. Politiet skal selv dekke kostnadene til ledsagelse ved slike returer, og skal ikke kreve utgiftene tilbakebetalt av søker. Det skal føres egen statistikk for denne typen returer, se punkt 4 om rapportering. Det skal ikke tilbys ledsaget retur for utlendinger som kan returneres til et annet land i henhold til Dublin-forordningen.

3.7         Meldinger om planlagte avreiser

Leverandør av program for assistert retur skal ukentlig sende UDI lister over utreiseklare utlendinger. UDI skal senest en uke før utreise sende KRIPOS lister over utlendinger som er utreiseklare med program for assistert retur. KRIPOS skal ved mottagelse av listene så raskt som mulig, og senest innen fem arbeidsdager kontrollere at ingen er siktet, etterlyst eller har uoppgjorte straffesaker som er av en slik alvorlighetsgrad at det ikke er ønskelig at vedkommende forlater landet. I tillegg skal de sjekke om utlendingen er ønsket som vitne i straffesak.

Dersom det er i politiets eller påtalemyndighetens interesse at utlendingen ikke reiser ut av landet, skal politiet gi melding til UDI om dette så raskt som mulig, og senest to dager før planlagt utreise. Politiet kan gi UDI nødvendige opplysninger i saken, jf. politiregisterloven § 30 og politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 9. UDI skal i samråd med politiet, eller annen ansvarlig påtalemyndighet, avgjøre hvorvidt utreisen skal utsettes, eller hvorvidt beslutning om assistert retur skal trekkes tilbake.

3.8         Registrering i DUF

UDI skal sørge for at det for utlendinger uten lovlig opphold, som ikke tidligere har vært registrert med sak i DUF og som søker om assistert retur, jf. punkt 2.1, opprettes sak om bort- eller utvisning i DUF. UDI skal også, i samarbeid med politiet, sørge for at utlendingens fingeravtrykk blir registrert i utlendingsregisteret, dersom utlendingen ikke er registret der tidligere.

UDI skal alltid opprette utvisningssak og vurdere utvisning for utlendinger som søker assistert retur med annen identitet enn den som er registrert i DUF.

4.  RAPPORTERING OG STATISTIKK

UDI skal utarbeide følgende rapporter og statistikk til PU:

• ukentlige utreiserapporter som gir oversikt over dato for iverksettelse av vedtak, hvem som har reist med assistanse fra returprogrammet og reisemålet
• månedlige rapporter over søkere som har fått innvilget søknad om assistert retur for mer enn tre måneder siden, men som ikke har reist. Årsaken til at man ikke har valgt å tilbakekalle beslutningen skal oppgis.
• antall søkere de siste tre månedene
• månedlig utreisestatistikk og statistikk over avslag på søknad om assistert retur

PU skal føre rapporter og statistikk over

• begrunnelsene for at saker ikke blir oversendt til UDI, jf. punkt 3.2
• årsakene til at søkere blir vurdert som uegnet til å fly uledsaget
• månedlige rapporter på antall ledsagede returer

Statistikken skal tertialvis oversendes UDI, som oversender denne til departementet i forbindelse med tertialrapporteringen.

5.  IKRAFTTREDELSE

Rundskrivet trer i kraft 11.03.2016

 

Med hilsen
Terje Sjeggestad
ekspedisjonssjef

Thor Arne Aass
ekspedisjonssjef