Retningslinjer for fylkesmannens samordning av statlig styring av kommunesektoren

Innledning

Disse retningslinjene er en revidert utgave av de opprinnelige retningslinjene fra Kommunal- og regionaldepartementet, som ble fastsatt i 1995 og sist revidert i 2004. Målet med retningslinjene er å bidra til at den lokale statsforvaltningen i fylket opptrer mest mulig samlet og ensartet i sitt arbeid med kommunene. Dette gjelder også på de områdene der fylkesmannen og øvrig regional statsforvaltning er i kontakt med fylkeskommunen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har et særlig ansvar for at staten opptrer samordnet i sin kommunerettede styring. På fylkesnivå har fylkesmannen det operative ansvaret for samordning av statlige styringssignaler rettet mot kommunesektoren, med Kommunal- og moderniseringsdepartementet som det ansvarlige departement for denne virksomheten sentralt.

Det er viktig at retningslinjene ikke blir uaktuelle som følge av oppgaveendringer eller politiske føringer på sektordepartementenes områder, og retningslinjene inneholder derfor ikke referanser til konkrete dokumenter. Endringer på de ulike departementenes områder, som har konsekvenser for fylkesmannens samordningsvirksomhet, blir formidlet gjennom andre kanaler, først og fremst i det årlige tildelingsbrevet.

Avgrensning av samordning

Fylkesmannen har en sentral rolle som samordningsorgan for staten på regionalt nivå , og er tillagt oppgaver av ulik karakter. For det første skal fylkesmannen være sektormyndighet på vegne av flere departementer og utøve forvaltningsoppgaver for fagdepartementene. For det andre skal fylkesmannen være rettssikkerhetsinstans for innbyggerne ved å føre tilsyn med deler av kommunens virksomhet og være klageinstans. For det tredje er fylkesmannen tildelt en særlig rolle som samordningsmyndighet overfor kommunene. Det er denne siste oppgaven som utdypes i disse retningslinjene.

Ulike hensyn ligger til grunn for de tre nevnte ansvarsområdene. Fylkesmannen vil i mange sammenhenger operere i skjæringspunktet mellom motstridende hensyn. Blant annet kan ivaretakelse av sektormål, for eksempel statlige handlingsplaner som forutsetter kommunale investeringer, stå i motsetning til fylkesmannens oppfølging av kommuneøkonomien og ivaretakelse av helheten og det kommunale handlingsrommet.

Fylkesmannens samordningsansvar er hjemlet i fylkesmannsinstruksen, gitt ved kongelig resolusjon av 10. november 1981. Av instruksen går det blant annet fram at fylkesmannen skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. Videre skal fylkesmannen arbeide for et best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltningen, i tillegg til å bistå statlige etater med behandling av spørsmål som tas opp med kommunene eller fylkeskommunen.

Fylkesmannens samordningsansvar gjelder tverrsektoriell samordning av statlige styringssignaler rettet mot kommunesektoren, og omfatter både samordning mellom sektorer og mellom forvaltningsnivå. Samordningsansvaret gjelder også overfor statlige etater i fylket som er plassert utenfor fylkesmannsembetet, og som har et oppfølgingsansvar overfor kommunesektoren. I samordningsarbeidet skal fylkesmannen ta utgangspunkt i politiske vedtak fra Storting og regjering, slik de fremkommer i proposisjoner, meldinger, lovgivning, rundskriv, retningslinjer og lignende.

Det er en forutsetning at embetet i sin kontakt med kommunene framstår som en enhetlig institusjon. For å oppnå dette, skal fylkesmannen både drive faglig samordning og kommunesamordning. Gjennom faglig samordning skal fylkesmannen samordne enkeltsektorer og søke omforente løsninger som kan ligge i skjæringspunktet mellom ulike sektorinteresser. Kommunesamordning innebærer å legge til rette for at statens kommunerettede styring i størst mulig grad er konsistent. Det vil ofte være nær sammenheng mellom faglig samordning og kommunesamordning, og det vil i de fleste sammenhenger og på de fleste områder være behov for å bedrive begge typene av samordning. I disse retningslinjene er det imidlertid først og fremst kommunesamordning som omtales.

Mål og prinsipper for fylkesmannens samordningsoppgave

Departementenes ansvarsområder er delt inn i sektorer, og departementene er spesialisert til å ivareta sine sektorspesifikke faglige og politiske målsettinger. Den samme sektororienteringen preger store deler av virksomheten i regional statsforvaltning. Dette har også innvirkning på virksomheten i kommunene. Samordning kan bidra til å bøte på noen av ulempene som kan følge av sektororienteringen og bidra til å høyne den samlede måloppnåelsen i samfunnet.

Kommunene har i dag en bred og tung oppgaveportefølje, og i kraft av dette har de en sektorovergripende virksomhet. På grunn av nærhet til og kunnskap om lokale forhold, kan kommunene tilpasse tjenestene og samfunnsutviklingen til lokale behov, ønsker og forhold. Tilpasning handler om å kunne samordne tiltak mellom sektorer og gjøre helhetlige vurderinger innenfor sin kommune. Dette er mulig fordi kommunene har et bredt oppgaveansvar underlagt politisk ansvar.

Fylkesmannen, som samordningsorgan for staten på regionalt nivå og med ansvar for oppgaver innenfor ulike sektorer og fagområder, har en særlig forutsetning for å utøve samordning. Nærheten til kommunene legger også til rette for at fylkesmannen kan fungere som et informasjonsknutepunkt mellom sentral stat og kommunene. I dette ligger det å være talerør for sitt fylke overfor sentrale styresmakter og å bidra til forståelse for regionale behov. Fylkesmannen skal også videreformidle tilbakemeldinger fra innbyggere og kommuner om statlig politikk.

Fylkesmannens kommunerettede samordningsvirksomhet er begrunnet i statens overordnede mål for styring av kommunesektoren. Disse kan oppsummeres i begrepene rammestyring og lokalt selvstyre. Med lokalt selvstyre menes i denne sammenheng at kommunene ved folkevalgte organer selv kan styre og ta beslutninger om det kommunene selv ønsker, så lenge annet ikke fremgår av eller i medhold av lov. Kommunene er selvstendige rettssubjekter. Det følger av dette blant annet at statsforvaltningen ikke har noen generell instruksjonsadgang overfor kommunene. Rammestyring som hovedprinsipp for statlig styring er en forutsetning for at kommuner og fylkeskommuner har et handlingsrom. Ved rammestyring kan kommunene fungere som lokale demokrati som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene og foreta egne veivalg. Kommunen skal fungere i spenningsfeltet mellom lokalsamfunnets behov for å styre egen utvikling, og statens behov for å implementere nasjonal politikk på lokalt nivå og med lokal medvirkning. Kommunen skal altså kunne ivareta både en selvstyrefunksjon og en forvaltningsfunksjon. Kommunens mulighet til å gjøre lokale politiske prioriteringer er et sentralt mål for fylkesmannens samordningsvirksomhet. Det betyr ikke at staten skal være fraværende, men at staten, inkludert fylkesmannen, skal velge styringsvirkemidler som gir kommunen det nødvendige lokale handlingsrom og bekrefter det lokale ansvaret. Den kommunale handlefriheten skal også sikres ved at summen av oppgavene den enkelte kommune pålegges ikke skal overstige ressursene.

Innenfor rammen av det kommunale selvstyret skal kommunene ha muligheten til å gjøre selvstendige politiske prioriteringer. Fylkesmannen må derfor se til at den fagbaserte oppfølgingen av kommunene ikke blir sterkere enn det er hjemmel for i lovgivningen, eller enn det som fremkommer av politiske vedtak og retningslinjer gitt av Storting og regjering. I den sammenheng er det viktig at fylkesmannen bidrar til at kommunene får oversikt over hvilke oppgaver de må gjennomføre med hjemmel i lov, og hvilke styringssignaler som er ment som retningsgivende fra departementenes side.

Kommunene er forpliktet til å prioritere lovfestede tiltak og rettigheter. I avveiningen mellom sitt sektoransvar og sitt samordningsansvar må Fylkesmannen ta hensyn til dette. Dersom fylkesmannen har et kontroll- og tilsynsansvar knyttet til lovfestede oppgaver, skal embetet følge opp at kommunene løser oppgavene på en lovlig måte, innenfor rammen av den aktuelle særloven samt kommunelovens krav om økonomisk balanse.

Særlige områder for fylkesmannens samordningsansvar

Det er særlig viktig at mål og prinsipper for kommunerettet samordning legges til grunn i forbindelse med Fylkesmannens virksomhet på områdene nevnt nedenfor. Disse områdene må også sees i sammenheng med hverandre i samordningsarbeidet.

Samordning av tilsyn

Kommuneloven kapittel 10 A regulerer prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. De enkelte særlover gir regler om hvilke områder og oppgaver det skal føres tilsyn med. Det er viktig at det i arbeidet med statlige tilsyn tas hensyn til egenkontrollen i kommunene, samt at fylkesmannen i sin tilsynspraksis søker å differensiere tilsynet både tids- og omfangsmessig og etter behovet i den enkelte kommune.  

I kommuneloven § 60 e har fylkesmannen et mandat til å samordne det statlige tilsynet med kommunene. Samordningen skal bidra til at statens tilsyn med kommunene samlet sett er oversiktlig, enhetlig og forutsigbart. Bestemmelsen fastslår at fylkesmannen har et overordnet ansvar for samordningen av det statlige tilsynet, og fastsetter samtidig en plikt for øvrige statlige tilsynsetater til samarbeid med fylkesmannen for å bidra til samordning, blant annet ved å varsle fylkesmannen om tilsynsplaner, bruk av pålegg eller andre reaksjoner mot kommunen.

Lovlighetstilsyn

Det statlige tilsynet med kommunene er avgrenset til lovlighetstilsyn. Tilsynet skal være en kontroll av om aktiviteten og avgjørelsene til kommunene er i overensstemmelse med lovpålagte plikter. Kommunene har selvstendig ansvar for sin lovanvendelse, og fylkesmannen skal derfor vise varsomhet og ikke tilrå konkrete løsninger i enkeltsaker, men heller peke på hvilke muligheter som ligger innenfor lovens rammer. Tilsynet er underlagt de samme avgrensingene som domstolene og kan ikke overprøve forvaltningsskjønnet til kommunene.

Fylkesmannens tilsyn skal i tillegg til å kontrollere og avdekke avvik fra lovkrav, også medvirke til mer langsiktig læring og kvalitetsforbedring i den kommunale tjenesteproduksjonen og i kommunenes utføring av lovpålagte oppgaver. Dialogpregede virkemidler, slik som utviklingstiltak og målrettet veiledning, kan være hensiktsmessig med hensyn til å oppnå læring og økt kvalitet i kommunene.
Innretning av tilsyn

Innretning av tilsyn

Fylkesmannen skal utføre sin veiledning på en måte som gir løsninger som både ivaretar mål for nasjonal politikk på det aktuelle fagområde, og målet om lokal handlefrihet.

Prosessreglene i kommuneloven kapittel 10 A skal legges til grunn i Fylkesmannens utøvelse av tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen skal samordne de praktiske sidene ved tilsynsvirksomheten, herunder koordinering av tid og sted, sette opp kalender og oversikt over planlagte tilsyn fra alle tilsynsmyndigheter så langt det er mulig.

Fylkesmannen skal i tilsynsarbeidet ta hensyn til tverrsektorielt samordningsarbeid i kommunen, spesielt der kommunene jobber helhetlig og Fylkesmannen går inn på enkeltfelt. Det er viktig å være oppmerksom på konsekvenser og de samlede virkningene av tilsyn. Fylkesmannen bør derfor søke å samordne og foreta tilpasninger i tilsynet ut fra kommunenes behov. Det er viktig at faglige hensyn samordnes tidlig i prosessen, slik at de samlede tjenestene til den enkelte innbygger blir best mulig.

Fylkesmannen skal ha et system for å håndtere varsel om pålegg fra andre tilsynsetater og samordne bruk av eventuelle reaksjoner ved statlig tilsyn rettet mot kommunene. Fylkesmannen bør påse at de mottar informasjon fra eksterne tilsynsmyndigheter om pålegg med vesentlige virkninger for kommunene. I tilfeller der fylkesmennene selv gir pålegg, skal embetet også informere kommunene om klageadgangen etter § 60 d fjerde ledd i kommuneloven. 

For å legge til rette for størst mulig utbytte av tilsyn og unngå unødvendig dobbeltarbeid, skal fylkesmannen så langt som mulig i planleggingen, prioriteringen og utførelsen av tilsynsvirksomheten ta hensyn til den interne kontrollvirksomheten i kommunen, for eksempel forvaltningsrevisjoner og andre prosesser som kommunene har planlagt eller gjennomført, og resultatet av disse. Verktøy kan her være å ha dialog med kommunene i forkant av tilsyn, slik at den samlede belastningen ikke blir for stor.

Kommuneøkonomi

Fylkesmannen skal følge den økonomiske utviklingen til kommunene i fylket. Dette arbeidet skal skje i samarbeid med andre deler av regional statsforvaltning som har et oppfølgingsansvar overfor kommunene. Fylkesmannen skal veilede kommunene innen økonomisk planlegging og forvaltning. Veiledningen skal ta utgangspunkt i til enhver tid gjeldene og aktuelle lover og forskrifter, samt departementale rundskriv og veiledere.  Det kan være aktuelt å samordne veiledningen med andre fagsektorer. KOSTRA er et godt utgangspunkt for tverrsektoriell veiledning innen kommuneøkonomi.

Fylkesmannen utfører kontroll og godkjenning av kommunale vedtak på vegne av departementet. Fylkesmannens kontroll med kommunenes årsbudsjett, låneopptak og langsiktige leieavtaler er betinget etter forhold angitt i kommuneloven kapittel 8 og 9 og lov om interkommunale selskaper. Det er forventet at fylkesmannen inntar en særlig aktiv rolle ovenfor kommuner som har eller er i ferd med å havne i økonomisk ubalanse jf. § 60. Det kan være behov for å samordne aktivitetene med andre aktører med oppfølgings-, kontroll- og tilsynsoppgaver ovenfor kommunene.

Tildeling av skjønnstilskudd

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet retningslinjer for fylkesmannens tildeling av skjønn til kommunene i fylket. Skjønnsmidler kan blant annet tildeles når en kommune trenger å få rettet opp kortsiktig inntektssvikt, eller har ekstraordinære utgiftsbehov som ikke blir fanget opp gjennom inntektssystemet. Tildelingen av skjønnstilskudd bør sees i lys av en helhetlig tilnærming til kommunens virksomhet og situasjon, blant annet når kommunen ikke klarer å oppfylle lovpålagte krav innenfor egen inntektsramme.

Medvirkning til kommunal planlegging

Fylkesmannsembetet bør opptre samordnet i hele prosessen med den kommunale planleggingen. Fylkesmannen bør også bidra til at kommunene møter en samordnet statsforvaltning gjennom planprosessen. Fylkesmannen har et viktig ansvar for samordningen som statlig myndighet på fylkesnivå og gjennom sitt mekleransvar. Videre bør fylkesmannen bidra til en best mulig planprosess og samordning ikke bare gjennom formell mekling, men også tidligere i prosessen, og ved behov, aktiv avklaring gjennom for eksempel regionalt planforum. Det er viktig at embetets bruk av innsigelser er godt samordnet internt og framstår forutsigbar og tydelig overfor kommunene.

Fylkesmannen har flere roller og oppgaver innen planlegging etter plan- og bygningsloven. En viktig oppgave i planprosesser er å formidle nasjonal politikk innenfor viktige fagområder der arealpolitikk og miljøvern, landbruk, helse, oppvekst og samfunnssikkerhet står sentralt.  Fylkesmannen skal se til at nasjonale og regionale hensyn blir ivaretatt i planarbeidet, og ellers også sikre at kommunale vedtak i plan- og byggesaker er i samsvar med gjeldende lovverk. Videre har fylkesmannen ansvar for behandling av klager på kommunale vedtak i plan- og byggesaker etter loven.

Kommunale organisasjonsspørsmål og kommunal saksbehandling

Utgangspunktet i kommuneloven og øvrige lover er at kommunene selv skal bestemme utformingen av den kommunale organisasjonen. Fylkesmannen skal bistå kommunene i spørsmål om hvordan kommuneloven skal forstås, blant annet om hvilket spillerom loven gir og hvilke grenser den setter. Fylkesmannen skal også bistå i spørsmål om tolkning av saksbehandlingsreglene i kommuneloven, offentleglova, forvaltningsloven. Fylkesmannen skal vise varsomhet og ikke tilrå konkrete løsninger i enkeltsaker, men heller peke på hvilke muligheter som ligger innenfor lovens rammer.

Fylkesmannen har også veiledningsansvar overfor kommunene når det gjelder forståelsen av lov om, lov om interkommunale selskaper og lov om fastsetting og endring av kommune- og fylkesgrenser og forsøk i offentlig forvaltning. Veiledningsansvaret til fylkesmannen omfatter også forholdet mellom kommuneloven og den kommunale særlovgivningen.

Omstilling i kommunene

Det er forventet at fylkesmannen inntar en aktiv rolle med å stimulere til lokalt innovasjons-, fornyings- og utviklingsarbeid i kommunene. Ved å stimulere til innovasjons, fornyings- og utviklingsvirksomhet, kan fylkesmannen bidra til økt kompetanse og bevissthet om effektiv og brukerrettet oppgaveløsning i offentlig forvaltning. Arbeidet bør være kunnskapsbasert, ta utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) og ses i sammenheng med øvrige statlige og fylkeskommunale virkemidler. Embetet bør imidlertid ikke gi konkrete råd om valg av virkemidler og organisatoriske løsninger.

Arbeidet må ses i sammenheng med fylkesmannens øvrige arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling. Det vil være særlig viktig å følge opp kommuner som er kommet i en vanskelig økonomisk situasjon, og som henvender seg til fylkesmannen om tildeling av skjønn.

For at innovasjons, fornyings- og utviklingsvirksomheten som foregår i kommunene skal kunne få effekt ut over den enkelte kommune, er det viktig at fylkesmannen legger opp til og skaper arenaer for erfaringsoverføring for kommunene, innad i embetet og mellom embeter.

Rutiner, retningslinjer og forankring av samordning

Det skal utvikles faste rutiner for tverrsektoriell samordning som skal forankres hos embetsledelsen. Embetet bør også skape tverrsektorielle arenaer for samordning og utvikle en metode for samordning som legger til rette for læring internt og eksternt.

Det enkelte embetet tar selv stilling til hvordan nye statlige styringssignaler skal formidles til kommunene i fylket. Det forutsettes imidlertid at den kommunerettede samordningen foregår i dialog med kommunene og andre statsetater. Fylkesmannen bør også etterstrebe å utvikle et godt samarbeid med KS lokalt. Det er av sentral betydning at fylkesmannen i sin dialog med kommunene sørger for at kommunene får en samlet oversikt over endrede styringssignaler, og at de blir gjort oppmerksomme på hvilke oppgaver de må gjennomføre med hjemmel i lov (”må”-oppgaver) og hvilke signaler som er ment som retningsgivende fra departementenes side (”bør”- og ”kan”-oppgaver).

Embetsledelsen skal sørge for at de ansatte gjøres oppmerksomme på mål og prinsipper for samordning. Det er en forutsetning for god samordning at de ansatte har et bevisst og forpliktet forhold til at regional statsforvaltnings dialog med kommunene skjer innenfor en felles helhetlig ramme.

Viktige elementer for å motivere de ansatte kan være å:

• Bidra til at de ansatte er seg bevisst målene og prinsippene for samordningen i sitt daglige arbeid.
• Bidra til at de ansatte opplever at de er en del av et embete med et helhetlig og sektorovergripende ansvar og opptrer på vegne av dette.
• Bidra til at de ansatte hos fylkesmannen og i andre statlige forvaltningsorgan på fylkesnivå har god kjennskap til kommunene i fylket. Dette gjelder spesielt den enkelte kommunes økonomi, men også andre sider ved kommunens virksomhet.

Eksempler på hvordan embetene kan arbeide med samordning og noen konkrete samordningsinitiativ er gjengitt i vedlegg (vedlegget er under utarbeidelse).