Norges medlemskap i FNs sikkerhetsråd 2021–2022

Vi har bl.a. vært en pådriver for at Sikkerhetsrådet har fattet viktige beslutninger i krevende saker om Afghanistan og Syria, der rådets medlemmer har ulike posisjoner. Norge har bidratt til å styrke Sikkerhetsrådets oppfølging av bl.a. kvinner, fred og sikkerhet; beskyttelse av sivile, særlig barn, og sammenhengen mellom klimaendringer og sikkerhet. I sum har de to årene i FNs sikkerhetsråd styrket norske interesser. I forbindelse med at Norge forlot rådet ved årsskiftet nevnes her et lite utvalg av oppnådde resultater. Oversikten er ikke uttømmende.

Fordømmelse av Russlands angrepskrig i Ukraina

24. februar i fjor startet Russland en angrepskrig mot Ukraina, et suverent naboland, i strid med folkeretten og FN-pakten. Krigen preget møtevirksomheten og dynamikken i Sikkerhetsrådet selv om Russland gjennom sin vetomakt hindret rådet i å fordømme angrepskrigen. De skjerpede frontene i rådet, særlig mellom Russland og de vestlige rådsmedlemmene, økte risikoen for at rådets evne til å fatte beslutninger også på områder som ikke var relatert til Russlands krig, ville bli svekket.

I over 40 rådsmøter om Russlands krig i Ukraina bidro Norge til å hegne om folkeretten ved å fordømme den russiske angrepskrigen som folkerettsstridig. Norge bidro også til å øke det politiske presset på Russland ved å bruke sikkerhetsrådsmøtene til å avvise russisk krigspropaganda, og ved å gi Ukraina talerett i rådsmøtene.

Norge spilte en aktiv rolle for å sikre at Sikkerhetsrådet umiddelbart flyttet behandlingen av krigen i Ukraina over til FNs generalforsamling, som følge av at Russlands misbrukte vetomakten ved å hindre Sikkerhetsrådet fra å fatte vedtak om den folkerettsstridige krigen. Et betydelig flertall av FNs medlemsland fordømte angrepskrigen 2. mars 2022, noe som ble gjentatt i nye vedtak i Generalforsamlingen senere i mars, og ett i oktober. Før saken ble flyttet til Generalforsamlingen gjorde Norge et tydelig poeng av at Russland, som aggressor og part i konflikten, i henhold til FN-pakten (artikkel 27.3) burde ha avstått fra å stemme i Sikkerhetsrådet – i stedet for å blokkere i form av veto.

Norge forhandlet også frem en presidentuttalelse, sammen med Mexico, som ble vedtatt 6. mai i fjor. Dette er fortsatt det eneste vedtaket Sikkerhetsrådet har fattet om krigen. Rådsmedlemmene ga støtte til FNs generalsekretærs fredsbestrebelser, blant annet i forbindelse med hans innsats for å sikre eksport av kornprodukter fra Ukraina ut gjennom Svartehavet.

En tydelig stemme

Norge har vært tydelig og prinsipiell i våre innlegg i Sikkerhetsrådet – i tilsammen nesten 800 møter. Dette gjaldt særlig spørsmål om folkeretten, men også innenfor våre prioriterte temaer som politisk deltakelse og beskyttelse av kvinner; beskyttelse av sivile, særlig barn; og vårt systematiske arbeid med å styrke koblingen mellom klimaendringer, fred og sikkerhet i rådets arbeid og vedtak.

På flere av disse tematiske områdene har Norge arbeidet målrettet med å styrke rådets åpenhet, bl.a. ved å invitere sivilsamfunnsrepresentanter til å orientere rådet i åpne møter, inkludert kvinnelige menneskerettighetsforsvarere.

Norge har sikret enkelte gjennomslag i de prioriterte tematiske områdene i form av styrket språk i formelle vedtak og uttalelser til rådet, særlig i forbindelse med mandatfornyelsene til FNs fredsbevarende operasjoner, politiske oppdrag og sanksjonsregimer.

Norge har også bidratt til å gjøre FNs sanksjonsregimer mer effektive og målrettede bl.a. gjennom styrking av rettssikkerhetsgarantiene for listeførte og seksuell og kjønnsbasert vold som listeføringsgrunn, og ikke minst hindre negative humanitære konsekvenser. Det var følgelig av stor betydning at Sikkerhetsrådet på slutten av fjoråret, med kun én avståelse, vedtok et humanitært unntak fra samtlige FNs sanksjonsregimer. Norge bidro også til å styrke rettssikkerhetsgarantiene for det nye sanksjonsregimet for kriminelle aktører på Haiti, for det nye sanksjonsregimet for kriminelle aktører på Haiti som ble vedtatt i fjor høst.

Samarbeid for å oppnå resultater

Norge har arbeidet målrettet for å sikre konkrete resultater i form av vedtak og uttalelser fra Sikkerhetsrådet – på tvers av regionale og geopolitiske skillelinjer i rådet. Dette var viktig for å sikre at Sikkerhetsrådet – særlig som følge av økte spenninger etter Russlands angrepskrig – ivaretok sin beslutningsevne på områder som ikke var direkte påvirket av krigen. Ikke minst gjaldt dette mange av konfliktene i Afrika og i Midtøsten som står på rådets dagsorden.

Norge prioriterte gjennom hele medlemskapsperioden nær og fortrolig dialog med de andre rådsmedlemmene, også de ikke-vestlige og særlig de afrikanske. For eksempel initierte Norge resolusjoner sammen med Niger i 2021 (om beskyttelse av utdanning i konflikt), med Ghana i 2022 (om maritim sikkerhet i Guinea-bukten), og samarbeidet i 2022 med Mexico om en presidentuttalelse med støtte til FNs generalsekretær i lys av Russlands angrepskrig i Ukraina.

Norge påtok seg flere arbeidstunge lederverv for rådets underliggende organer, som sanksjonskomiteen for Nord-Korea (1718-komiteen) og sanksjonskomiteen for Al Qaida/Isil (1267-komiteen). Her bidro vi til at samarbeidet mellom rådsmedlemmene ble ivaretatt, tross svært polariserte og fastlåste situasjoner.

Norge har særlig vært en pådriver for styrket samarbeid mellom de ti valgte rådsmedlemmene. Betydningen av dette økte etter Russlands angrepskrig, dels fordi samarbeidet og dialogen mellom de fem faste medlemmene ble betydelig vanskeligere. Norge lyktes bl.a. med å sikre felles stemmegiving blant de valgte rådsmedlemmene i krevende situasjoner som den humanitære situasjonen i Syria og for enkelte voteringer i forbindelse med krigen i Ukraina. Norge bidro også til å samle de valgte medlemmer om uformelle fellesuttalelser vedørende bl.a. situasjonen i Afghanistan og i Nord-Korea. Videre var Norge vert for et arbeidsseminar i Oslo for rådets valgte og innkommende medlemmer i august 2022, der formålet blant annet var å styrke samarbeidet.

Pådriverrolle i krevende landsituasjoner

I hele rådsperioden har Norge og Irland hatt ansvaret for å følge opp den humanitære situasjonen i Syria, som er blant de mest krevende og politiserte sakene i rådet. En sentral del av dette arbeidet har vært å lede forhandlingene om mandatet til FN-mekanismen som autoriserer grensekryssende humanitær bistand fra Tyrkia til Nordvest-Syria. I juli 2021 lyktes Norge og Irland med å samle rådet om et vedtak som forlenget dette mandatet for ett år. Det var første gang på fem år at rådet vedtok enstemmig en resolusjon om den humanitære situasjonen i Syria. Året etter, i juli 2022, etter flere krevende forhandlingsrunder, inkludert et russisk veto, lyktes Irland og Norge til slutt å fremforhandle et vedtak som sikret en forlengelse av mandatet for et halvt år – frem til 10. januar 2023 – med en intensjon om ytterligere forlengelse frem til 10. juli 2023, betinget av et nytt vedtak. Norge og Irland arbeidet intensivt for å sikre en ny forlengelse før vi forlot rådet. Like før Norge og Irland trådte ut av rådet ved årsskiftet, lyktes vi med å fremforhandle enighet om en halvårlig forlengelse, der selve vedtaket forventes å bli fattet i starten av 2023.

Norge har også hatt ansvaret i rådet for å følge opp situasjonen i Afghanistan (sammen med Estland i 2021). Dette arbeidet ble langt mer politisk krevende etter at Taliban tok over makten i landet i august 2021. Norge har hatt som overordnet målsetting å bidra til å holde rådet mest mulig samlet, noe som har hatt politisk betydning særlig overfor Taliban-regimet, et regime ingen av rådsmedlemmene ennå har anerkjent. Etter flere runder lyktes Norge i mars 2022 å fremforhandle et helt nytt og robust ettårig mandat for FNs politiske oppdrag i Afghanistan (Unama). Resolusjonen ble vedtatt ble vedtatt med 14 stemmer for og kun én avståelse, fra Russland, kun tre uker etter at Russland startet sin angrepskrig mot Ukraina. I det nye mandatet sikret vi blant annet rapportering og overvåking av menneskerettighetene, særlig kvinners rettigheter, humanitær støtte, og ga FN fullmakt til å føre en ansvarlig dialog med Taliban-regimet. Dette mandatet var avgjørende å få på plass i en prekær situasjon i Afghanistan.

Norge har dessuten tatt initiativ til, og forhandlet frem 20 presseuttalelser fra et samlet sikkerhetsråd om Afghanistan, inkludert om jenters rett til skolegang og beskyttelse av kvinners rettigheter. Helt på tampen av vår rådsperiode lyktes Norge å fremforhandle en felles reaksjon fra rådet i form av en uttalelse mot Talibans ytterligere innstramminger av kvinners rettigheter bl.a. ved å nekte dem adgang til universitetene, og hindre dem i retten til å arbeide for humanitære hjelpeorganisasjoner. I de mange rådsmøtene om Afghanistan har Norge i hele perioden bidratt til bred deltakelse av afghanske sivilsamfunnsrepresentanter, særlig kvinner.

I tillegg har Norge spilt en sentral rolle i rådets behandling av den israelsk-palestinske konflikten, en konflikt der rådsmedlemmene har svært ulike posisjoner. Norge tok bl.a. initiativ til flere hastemøter og presseuttalelser i forbindelse med opptrappingen av konflikten i hhv. mai 2021, mai 2022 og i august 2022. Som følge av motstridende posisjoner er det sjelden at rådets medlemmer blir enige om fellesuttalelser for denne langvarige konflikten.

Norge var også med på å initiere en rekke møter om konfliktene i Myanmar og i Etiopia (Tigray), som begge eskalerte i vår rådsperiode, og vi arbeidet aktivt for at rådet skulle spille en tydelig rolle, i form av reaksjoner, uttalelser og vedtak. Norge hadde ønsket at rådet spilte en mer aktiv og forebyggende rolle i begge konflikter. Våren 2021 tok Norge bl.a. til orde for at rådet burde vurdere skjerpede tiltak mot militærjuntaen i Myanmar. I desember 2022 bidro vi til at rådet vedtok den første resolusjonen om konflikten i Myanmar noensinne, med tre avståelser (Russland, Kina og India). Selv om dette vedtaket ikke ble så sterkt og tydelig som Norge ønsket seg, hadde det likevel betydning. Med dette vedtaket sendte rådet et klart budskap til militærjuntaen om å løslate alle politiske fanger og stanse alle voldshandlinger. Vedtaket bidro til å sikre en regulær oppfølging og behandling av konflikten i rådet, noe som ikke hadde vært tilfellet tidligere.

Maritim sikkerhet

I januar 2022, under vårt presidentskap, tok Norge sammen med Ghana initiativ til en resolusjon om maritim sikkerhet i Guinea-bukta. Resolusjonen var gjenstand for krevende forhandlinger, og ble til slutt vedtatt enstemmig i mai. Formålet var å bidra til bekjempelse og forebygging av piratvirksomhet i det som er ansett som verdens farligste farvann. Det var den første resolusjon på ti år om maritim sikkerhet i Guinea-bukta. For Norge som en betydelig sjøfartsnasjon var det i norsk interesse å sikre en klar og tydelig referanse til den internasjonale havrettskonvensjonen som det overordnete rammeverket for all maritim virksomhet – noe Norge og Ghana til slutt lyktes med. Det var særlig dette punktet som gjorde forhandlingene krevende.

Kvinner, fred og sikkerhet

Som en av fire tematiske hovedprioriteringer arbeidet Norge målrettet for å styrke rådets arbeid med å sikre kvinners rett til deltakelse, inkludert i fredsprosesser. Norge har særlig arbeidet for å sikre bredest mulig oppslutning og støtte fra rådsmedlemmene til å gjennomføre tidligere vedtak på dette området, og ikke minst bidratt til å sikre språk i rådsvedtak som styrker deltakelse og beskyttelse av kvinner, for eksempel i mandatene til FNs fredsbevarende operasjoner og politiske oppdrag. Tross motstand fra enkelte rådsmedlemmer har Norge og nærstående rådsmedlemmer lyktes i å konkretisere forpliktelsene på dette området i flere av rådsvedtakene.

Norge arbeidet systematisk for å gi en tydelig plattform og stemme til de kvinnene som er mest berørt av vold og konflikt, bl.a. ved å jobbe målrettet for å øke antall kvinnelige innledere i åpne rådsmøter, særlig fredsbyggere og menneskerettighetsforsvarere. Dette skjedde blant annet gjennom et initiativ der tilsammen 15 tidligere, nåværende og innkommende rådsmedlemmer har forpliktet seg til å ta konkrete, målbare grep i sine presidentskapsperioder for å styrke kvinners deltakelse. Under Norges presidentskap i januar 2022 var halvparten av innlederne i rådsmøtene kvinner.

Norge arrangerte et eget møte på ministernivå om beskyttelse av kvinners deltakelse, ledet av utenriksminister Anniken Huitfeldt, under vårt presidentskap. Dette var det første rådsmøtet noensinne som anerkjente betydningen av kvinnelige menneskerettighetsforsvarere i fredsprosesser og behovet for forebyggende tiltak mot represalier for slik deltakelse. Det var også første gang forebygging og bekjempelse av represalier ble diskutert i et rådsmøte.

Beskyttelse av sivile, særlig barn

Et annet prioritert område for Norge har vært arbeidet med å styrke språk og formuleringer knyttet til internasjonal humanitærrett og beskyttelse av sivile, inkludert barn, i vedtak og uttalelser fra rådet. For enkelte landsituasjoner lyktes vi med dette, særlig for mandatene til FNs fredsbevarende operasjoner og politiske oppdrag, i for eksempel Mali, Den sentralafrikanske republikk, Den demokratiske republikken Kongo, Sør-Sudan, og den AU-ledede overgangsoperasjonen i Somalia (ATMIS).

Under det norske presidentskapet arrangerte Norge bl.a. et høynivåmøte om beskyttelse av sivile og urban krigføring, ledet av statsminister Jonas Gahr Støre. En problemstilling som like etterpå, og som på tragisk vis, skulle vise seg å bli relevant i forbindelse med Russlands angrep og bombing av byer og sivil infrastruktur i Ukraina.

I løpet av toårsperioden har Norge ledet rådets underliggende arbeidsgruppe for barn og væpnet konflikt (CAAC), der vi på vår post har fremforhandlet åtte konklusjoner med et sett av konkrete anbefalinger for bestemte landsituasjoner, bl.a. Den sentralafrikanske republikk, Sudan og Den demokratiske republikken Kongo. Sammenliknet med tidligere år, er dette et høyt antall, særlig i lys av ytterst krevende og polarisert dynamikk mellom medlemmene. Under Norges periode som leder av arbeidsgruppen har samtlige av disse konklusjonene inneholdt språk som har ivaretatt eller styrket språk fra tidligere konklusjoner, for bl.a. beskyttelse av skoler og utdanning, og av seksualisert vold, inkludert seksuell og reproduktiv helse.

Som ledd i arbeidet med å styrke beskyttelse av sivile, inkludert barn, tok Norge sammen med Niger initiativ til en egen resolusjon om beskyttelse av utdanning i konflikt. Den ble vedtatt enstemmig av rådet i oktober 2021, og fikk støtte fra nesten 100 medlemsland i FN. Det er den første sikkerhetsrådsresolusjonen i sitt slag. For Norge og Niger var det viktig å sikre et bredest mulig perspektiv utover beskyttelse av barn og skoler, slik at også høyere utdanning, studenter og andre sivile ble omfattet. I dette vedtaket, som var en milepæl, omtales bl.a. folkerettslige forpliktelser som partene i væpnet konflikt har for å beskytte skoler og utdanning, og det oppfordres i tillegg til konkrete tiltak som går utover disse forpliktelsene.

Klima, fred og sikkerhet

Norge har også hatt som prioritert oppgave å arbeide for at Sikkerhetsrådet i større grad skal anerkjenne at klimaendringene kan utløse, og forverre, konflikter. Norge har bidratt til et styrket faktagrunnlag for rådet på dette området. Vi har arbeidet systematisk for at rådet skal anerkjenne denne koblingen i flere konflikter på rådets dagsorden - og for å gjøre arbeidet med klima, fred og sikkerhet mindre politisk sensitivt i rådet. Norge har i tillegg arbeidet for at Sikkerhetsrådet skal anerkjenne relevansen av dette dagsordenpunktet for alt arbeid som berører internasjonal fred og sikkerhet, inkludert fredsskapende arbeid.

Tross motstand fra et mindretall av rådets medlemmer har Norge og nærstående land sikret referanser til klima og sikkerhet i flere av mandatene til FNs fredsbevarende operasjoner og politiske oppdrag. Norge lyktes i 2021 blant annet med å få inn nytt språk om klima og sikkerhet i mandattekstene til FNs oppdrag i Irak (Unami) og FNs fredsbevarende operasjon i Kypros (Unficyp). Dette var første gang at klima og sikkerhet ble tatt inn i mandatene for landsituasjoner utenfor Afrika.

Norge bidro dessuten aktivt i arbeidet med å utarbeide og fremme en egen tematisk resolusjon om klima og sikkerhet, lagt frem av Irland og Niger høsten 2021. Selv om Russland blokkerte for et vedtak gjennom veto i desember 2021, oppnådde likevel resolusjonsutkastet betydelig tverregional støtte fra 113 av FNs medlemsland.

Sammen med Kenya ledet Norge i 2022 den uformelle ekspertgruppen om klima og sikkerhet. Som et ledd i dette nære samarbeidet arrangerte Kenya og Norge i november 2022 et uformelt møte («arria-format») om klima, fred og sikkerhet for Sikkerhetsrådets og FNs medlemsland. Møtets formål var å bidra til en utvidelse av dagsordenpunktet til å inkludere koblingen til fred og sikkerhet, ved å vise at økt samarbeid om klimaløsninger også gir økte muligheter for fredsskapende arbeid.

Fredsdiplomati som metode

Norge har i løpet av de to årene forsøkt å styrke rådets evne til forebyggende diplomati, mekling og krisehåndtering. Under det norske presidentskapet arrangerte f.eks. Norge et såkalt «mini Oslo-forum»; en uformell samling for Sikkerhetsrådets ambassadører og FNs generalsekretær for å diskutere forebyggende diplomati og fredsmekling. Formålet med møtet var å gjennomføre en åpen, fortrolig og interaktiv utveksling om Sikkerhetsrådets arbeid med forebyggende diplomati. Forumet tok utgangspunkt i noen krevende konfliktsituasjoner med eksempler på både suksess og utfordringer (for eksempel Colombia og Afghanistan). Både fredsmeklere og representanter fra parter i konflikter deltok i utvekslingen. Seminarets modell bygget på det etablerte «Oslo Forum-konseptet» for å skape en uformell atmosfære, og ble avholdt i en intim og uformell ramme for rådets medlemmer utenfor Manhattan.

I løpet av rådsperioden arrangerte Norge også en rekke uformelle møter på ekspertnivå blant rådets medlemmer. Dette for å legge til rette for en åpen dialog om landsituasjoner som var vanskelige å ta opp i Sikkerhetsrådet grunnet motstand fra enkelte rådsmedlemmer, som Myanmar og Belarus. Disse ekspertmøtene, som ble godt mottatt av andre rådsmedlemmer, inkluderte også deltakelse fra ulike sider og parter i konfliktene.

Medlemskapet har styrket norske interesser

I løpet av Norges to år i Sikkerhetsrådet har vi fremmet norske interesser. Det har bl.a. inkludert å forsvare folkeretten samt sikre at FN-pakten og internasjonale avtaler blir respektert og etterlevd, men også ved å fremme og få vedtatt resolusjoner som Norge tjener direkte på, for eksempel resolusjonen om maritim sikkerhet i Guinea-bukten som er viktig for norsk sjøfartsnæring. Å bidra til at Russlands angrepskrig ikke lammet rådets samlede evne til å fatte øvrige beslutninger – og dermed sikre at rådet fortsatt kunne ivareta internasjonal fred og sikkerhet i krevende tider som nå – har vært i norsk interesse. Et handlingssterkt og effektivt FN er helt avgjørende for Norge.

Vår samlede innsats – og oppnådde resultater – i løpet av toårsperioden har vist at det har betydning hvilke land som er medlem av rådet, og at det er rom for et valgt medlem som Norge til å spille en rolle – og til å gjøre en forskjell. Dette gjelder både hva Norge står for, at vi er tydelige når det gjelder folkeretten – både i fredstid og i væpnet konflikt – men også vår evne til å finne diplomatiske løsninger på tvers av relativt fastlåste skillelinjer i rådet. Dette har vært nødvendig for å oppnå resultater i form av vedtak og uttalelser, slik at rådet kunne ivareta internasjonal fred og sikkerhet.

Flere av vedtakene vi har initiert og bidratt til, har vært nyvinninger. De inneholder språk og oppfølgingspunkter som har stor betydning – og som utgjør en forskjell – også på lengre sikt. Som for eksempel resolusjonen om beskyttelse av utdanning i konflikt. Mange av rådets beslutninger berører tusener av mennesker i konfliktsituasjoner. Enkelte ganger utgjør vedtakene forskjellen mellom liv og død. Flere millioner mennesker og internt fordrevne i Nordvest-Syria har for eksempel fått tilgang til livsnødvendig nødhjelp som resultat av mandatet for grensekryssende humanitær bistand vedtatt av rådet. Og halve Afghanistans befolkning fikk sist vinter tilgang til matvarer og en storskala hungersnød ble forhindret dels som følge av at FN ble gitt et nytt mandat av rådet til å operere i landet.

Norge har ikke kommet i noe krysspress mellom stormaktene som følge av sikkerhetsrådsmedlemskapet. Innsatsen og arbeidet vårt i rådet, som har vært høyt prioritert og krevd ressurser, har ikke gått på bekostning av andre viktige utenrikspolitiske prioriteringer. Snarere tvert imot. Medlemskapet har i sum bidratt til å styrke vår internasjonale posisjon, rolle og påvirkningsevne.