Halvårsrapport fra klima- og miljøområdet i EU

Hovedpunkter:

• EUs klimamål (INDC) levert til FN før fristen
• Viktig skritt tatt for å styrke kvotesystemet (MSR)
• Nytt norsk klimamål - intensjon om felles oppfyllelse med EU
• Omsider kompromiss på biodrivstoff (ILUC)
• Enighet om reduserte utslipp til luft fra mellomstore forbrenningsanlegg
• Kommisjonen godt i gang med omfattende ny avfalls- og produktpolitikk

Innledning

Starten på EU-halvåret var preget av fastsettelsen av Juncker-kommisjonens nye arbeidsprogram i tråd med erklærte målsettinger om «bedre regulering» og et mål om at EU skal «være stor på de store sakene og mindre på de små». På klima var veien videre i stor grad gitt gjennom Det europeiske råds oktober-vedtak om klima- og energirammeverket mot 2030, i tillegg til at den nye kommissæren allerede hadde rukket å etablere seg internasjonalt på COP20 i Lima oppunder jul. Klima fikk også en tydelig forankring i den nye «energiunionen», som er blant Juncker-kommisjonens toppsaker.

På miljø har det tatt mer tid å stake ut kursen. Kommisjonens miljøambisjoner har blitt trukket i tvil som følge av tilbaketrekkingen av avfallspakken, og miljøporteføljen kan sies å mangle en klar politisk forankring blant Junckers politiske prioriteringer.

Halvåret har for øvrig vært kjennetegnet av et latvisk formannskap som har sikret stødig fremdrift og oppnådd enighet om politisk krevende enkeltsaker, både på klima- og miljøområdet. Norge har vært synlig i Brussel gjennom et antall innspill, besøk og arrangement knyttet til den klima- og miljøpolitiske dagsorden.

Klima

EU la stor prestisje i å være den første store økonomi til å sende inn sitt utslippsmål (INDC) i forkant av Paris-toppmøtet. Det lot seg ikke gjøre å konkretisere eller trekke fjorårets toppmøtevedtak om 2030-målet lenger i INDC. Toppmøtevedtaket er på flere punkter åpent for ulike tolkinger, blant annet mangler en klar og entydig forståelse av hva som egentlig ligger i «minst» 40 prosent.

EU unnlot når det kom til stykket å vedta posisjoner til COP21 i første halvår. EU har like fullt drevet et aktivt internasjonalt klimadiplomati for å mobilisere til støtte for et ambisiøst utfall i Paris. Norge og EU har nært sammenfallende posisjoner i klimaforhandlingene. Klima- og miljøminister Sundtoft og kommissær Arias Cañete inviterte sammen til et møte med utvalgte utviklingsland i Berlin i mai. Det fant sted konsultasjoner mellom ledelsene i Norges og EUs klimaforhandlingsdelegasjoner i Brussel i april. KLD har en nasjonalekspert i Kommisjonen med oppgaver knyttet til Paris-COP.

Den politiske enigheten om en markedsstabiliserende reserve (MSR) under ETS ble på flere punkter mer ambisiøst enn Kommisjonens forslag. MSR blir operativ i 2019, to år tidligere enn foreslått. Kvotene som ble utsatt via backloading-vedtaket settes rett inn i MSR og holdes unna markedet. Det samme gjelder ubrukte kvoter i 2020, bortsett fra at her inviteres Kommisjonen til å vurdere alternativ bruk av disse som ledd i den forestående revisjonen av ETS-direktivet (styrket NER300 nevnt, likeså ordninger for å skjerme karbonlekkasjeutsatt industri). Norges posisjoner på MSR kom blant annet til uttrykk gjennom en felles ministererklæring med de mer klimaambisiøse landene. Norge leverte også innspill til høringen om revisjon av ETS -regelverket etter 2020. Her ventes lovforslaget allerede i sommer.

Norge-EU samarbeidet på klima fikk en ny dimensjon denne våren i og med Norges nye klimaforpliktelse og intensjonen om en felles oppfyllelse med EU. Norge har hatt innledende og uformelle sonderinger med Kommisjonen med tanke på innhold, prosess og formaliteter knyttet til en felles oppfyllelse. Norge inviteres nå til alle relevante kommisjonsarbeidsgrupper. Norge leverte innspill til høringer om EU-regelverk som vil være relevant for Norge etter 2020  - hhv. innsatsfordeling og fleksibiliteter i ikke-kvotepliktig sektor og håndtering av skogsektoren i 2030-rammeverket.

Det ble etter andre lesing omsider oppnådd politisk enighet om biodrivstoff, herunder indirekte arealbruksendringer (ILUC). Kompromisset antas ikke å påvirke bruk og etterspørsel etter biodrivstoff i noen vesentlig grad. Det var et hensyn å skjerme førstegenerasjons biodrivstoffindustri og bestemmelser myntet på å fremskynde mer bærekraftige og avanserte biodrivstofftyper ble av en mindre bindende karakter. For øvrig ble regnemetodikken under drivstoffkvalitetsdirektivet (FQD, artikkel 7a) omsider fastsatt denne våren. Norge deltar i en arbeidsgruppe som skal presisere regelverket, blant annet ut fra vår interesse knyttet til bruk av oppstrøms utslippsreduksjoner.

Kommisjonen har begynt å løfte blikket med tanke på et nytt grep for avkarbonisering av transportsektoren og det ble nylig varslet at det kommer en melding om dette i 2016. Klima- og miljøminister Sundtoft holdt innlegg da norsk elbilpolitikk ble presentert på Norges hus i Brussel i mars. Statssekretær Lunde åpnet et seminar om «Smart Cities» i april med utgangpunkt i norske og europeiske regioner som har fått EU-støtte til å fremme løsninger innenfor mobilitet, energieffektivisering og IKT.

Miljø

Den forrige Kommisjonens forslag til endret avfallsregelverk ble trukket tilbake i februar og Kommisjonen varslet at et nytt, bredere og mer ambisiøst forslag om sirkulær økonomi skal legges frem før nyttår. I tillegg til avfall vil det kommende forslaget særlig omhandle produktrelaterte problemstillinger. Dette var et av de viktigste temaene for klima- og miljøminister Sundtofts samtale med miljøkommisær Vella i mars, og statssekretær Lunde fulgte videre opp med å møte saksordfører i parlamentet for sirkulær økonomi Sirpa Pietikäinen (EPP) og Vellas kabinettsjef i mai om samme tema. Kommisjonen lanserte deretter en høring om sirkulær økonomi og en høring om hvordan avfallsmarkedet fungerer i Europa. For å skape oppmerksomhet og å bidra til at interesserte spiller inn til departementets og direktoratets høringsinnspill, arrangerte KLD et høringsmøte i Oslo hvor også leder for Kommisjonens seksjon for Eco-innovation and Circular Economy var på talelisten.

En av Norges prioriteringer inn i dette arbeidet er en miljøgiftsfri sirkulær økonomi - å sikre at miljøgifter ikke materialgjenvinnes. Tidlig i mai arrangerte Norge et seminar i parlamentet sammen med Sverige om dette temaet. Seminaret ble godt besøkt og flere MEP’er deltok. Parlamentets innspill til Kommisjonens arbeid med deres kommende forslag er i hovedtrekk i overensstemmelse våre hovedposisjoner; ambisiøse mål for materialgjenvinning, en miljøgiftsfri sirkulær økonomi og klare og tydelige avfallsdefinisjoner.

Arbeidet med å vedta kriterier for hormonforstyrrende stoffer på EU-nivå er blant våre og REACH-UP gruppens prioriteringer. REACH-UP er en gruppe på ni land, som arbeider for en mer ambisiøst kjemikaliepolitikk hvor Norge er aktivt medlem. Miljøkommisær Vella bekreftet overfor Klima- og miljøminister Sundtoft at kriterier vil legges frem i 2016, samtidig som DG SANTE har lagt opp til en prosess som vil vare mye lengre. Sverige har gått til sak for EU-domstolen mot Kommisjonen som følge av forsinkelsen, og både parlamentet og Rådet støtter Sverige.

Våren 2015 har for Brussel-miljøets del også vært preget av fokus på naturmangfold. Kommisjonen er nå i gang med en gjennomgang av fugle- og habitatsdirektivene for å se på om de er innrettet slik at de bidrar til å nå målene i direktivene, en såkalt «fitness check». Green Week 2015 tok i år for seg natur og biodiversitet under tittelen Nature – our health, our wealth.

Hva gjelder forslaget til et revidert TAK-direktiv ble det som forventet ikke oppnådd enighet under det latviske formannskapet, men parlamentets og landenes posisjoner er mer klarlagt. Landene mener blant annet at metan ikke bør være en del av virkeområdet og at ambisjonene i de nasjonale utslippsforpliktelsene må reduseres.

Det ble oppnådd trilog-enighet sent i juni om direktivet hvis formål er å redusere utslipp til luft fra mellomstore forbrenningsanlegg. Hovedelementene i kompromisset er at regelverket vil sette krav til utslipp av svovel, NOX og partikler, gjelde for eksisterende anlegg (5-50 MW) fra 2025, for mindre anlegg fra 2030 og for nye anlegg fra 2017 og at utsatte tidsfrister til 2030 kan aksepteres for noen anlegg, som biomasseanlegg.

I april foreslo Kommisjonen et regelverk som gir landene adgang til å forby mat og dyrefôr som er genmodifisert og som er godkjent på det indre marked. Parlamentets rapportør La Via har i juni anbefalt miljøkomiteen å be Kommisjonen trekke forslaget av respekt for det indre marked, mangelfull konsekvensutredning og av hensyn til at forslaget neppe kan anvendes i tråd med handelsretten. Parlamentets endelige posisjon vil fastsettes i november.

I prosessen som skal lede til globale bærekraftsmål (SDG) fremmet Kommisjonen i februar en melding som førte til fastlegging av EUs posisjoner. EU mener blant annet at SDG’ene må reflektere balansen mellom de ulike elementene av bærekraftig utvikling, at bærekraftig produksjon og forbruk er en sentral del av et skifte, at en avtale bør inneholde virkemidler for gjennomføring og at miljørelaterte fond har en sentral rolle. SDG’ene er, i tillegg til klimafinansiering, tema på det uformelle miljøministermøtet i juli hvor Klima- og miljøministeren deltar.

Kommentarer

Halvåret har hatt et preg av mobilisering og posisjonering i forkant av større politikkpakker som er under forberedelse og som ventes å bli lagt fram i andre halvår 2015 og i 2016.

På klima ser man at blant annet at industrien står klar til å gå tungt inn i det nært forestående lovslaget om ETS-reform, spesielt med tanke på karbonlekkasjebestemmelsene. Det pågår samtidig betydelig aktivitet og forarbeid med tanke på innsatsfordeling og virkemidler utenfor ETS som først kommer til politisk behandling neste år. Det vil ta tid å enes om alt regelverket som skal gjennomføre 2030-målet, og arbeidet med INDC ga en forsmak på at dette vil bli krevende. På den andre siden ga det en positiv impuls til 2030-oppfølgingen at MSR kom på plass og at arbeidet med videre ETS-reform ser ut til å være tidsmessig i rute. MSR-kompromisset er også et signal om at det ikke lenger er så politisk betent som det var før å skulle «gripe inn» i kvotemarkedet for å korrigere ubalanser.

EU har startet arbeidet med de formelle rådskonklusjonen knyttet til utforming av Paris-avtalen. Disse skal vedtas på ekstraordinært rådsmøte 18. september og evt. spisses på det ordinære rådsmøtet 26. oktober. EU har allerede et solid fundament i de internasjonale posisjonene som har vært utarbeidet i forkant av tidligere partsmøter. Når nærmere posisjoner skal vedtas før Paris kan det likevel være formuleringer som det blir krevende å enes om internt. Klimafinansiering blir tema for miljøvernministrene i juli og kommer opp som ledd i økonomi- og finansministrenes ECOFIN-møte til høsten. Ellers skal det fortsatt være håp om at EU rekker å ratifisere den andre forpliktelsesperioden under Kyoto-protokollen før COP21.

Fra et klimaståsted blir det interessant fremover å følge den videre utviklingen av energiunionen. Alt tyder på at EU vil ha et samlet blikk på energi og klima når det nye styresettet basert på nasjonale planer skal utformes. Det ligger også i kortene at det på sikt vil bli mer strømlinjeformet rapportering fra landene på disse områdene. I 2015 vil blant annet markedsdesign og  energimerking stå på energidagsorden. I 2016 starter gjennomgangen av fornybardirektivet, hvor det ser ut til at biomasse skal tas opp som eget tema.

Norge har hatt nytte og interesse av Green Growth Group (GGG) denne våren. Politisk ledelse har deltatt på møter i forkant av EUs to rådsmøter foruten å stille i tilknytning til det uformelle miljøministermøtet i Riga. For Norge er også GGGs «officals»-nettverket en god arena for uformell kontakt og informasjonsutveksling om EUs klimapolitikk. Det bør være rom for å delta i GGGs «outreach»-aktiviteter fremover, der hvor Norge har noe å bidra med.  

På miljø gikk Kommisjonen gikk høyt ut hva gjelder et nytt forslag til ny politikk og revidert regelverksforslag om sirkulær økonomi. Ut over våren har det blitt klart at Kommisjonens ambisjonsnivå primært knytter seg til ikke-forpliktende politiske føringer og en liste over saker som skal utredes og evt. reguleres. Den kommende oppdateringen av avfallsregelverket vil bli mindre ambisiøs enn hva forrige Kommisjon la frem. Det er usikkert hvordan miljøgifter i produkter som skal materialgjenvinnes vil reguleres, og fortsatt fokus på dette er nødvendig. Samtidig er parlamentet og en del av landene mer på linje med Norge knyttet til avfallspolitikken.

Kommisjonens arbeid knyttet til kriterier for hormonforstyrrende stoffer bærer preg av et ønske om å forvanske og forsinke prosessen. I arbeidet med ny produkt- og avfallspolitikk under sirkulær økonomi har også Kommisjonen vært vaklende med tanke på spredning av miljøgifter og uttalt at de vurderer kjemikalieregelverket. Norge har klare posisjoner og våre standpunkt er godt kjent i kjemikaliespørsmål.

Biomasse har sammenlignet med fossilt brennstoff mindre utslipp av klimagasser og flere land, herunder Norge, ønsket primært mindre strenge krav til reduserte utslipp til luft fra mellomstore forbrenningsanlegg som forbrenner biomasse, og dette ble spilt inn i forhandlingene. Trilog-enigheten innebærer at kravene til biomasseanleggene vil kunne utsettes til 2030. Saken viser dermed at spesielle forhold og interesser kan bli tatt hensyn til.

Mer informasjon:

Les om Norges samarbeid med EU om klima og miljø