WTO-panelets rapport av 16. november 2007

WTO-panelets rapport på 337 sider ble forelagt partene 10. august i år. Rapporten ble først offentliggjort 16. november etter oversettelse til WTOs tre offisielle språk. 

• Norge vinner på 22 punkter hvor EU har brutt WTO-regelverket. Panelet konkluderer med at EUs tiltak mot norsk laks strider mot WTOs regelverk.

22 punkter går i  Norges favør. Dette er det høyeste antall brudd som noensinne er funnet av et WTO-panel i en anti-dumpingsak. På 15 punkter konkluderte Panelet med at EU ikke hadde brutt WTOs anti-dumpingavtale, mens det av prosess­økonomiske grunner ikke tar stilling til 10 punkter som følge av at Panelet har løst tvisten om disse anførslene på andre punkter.  

Faktaboks: Hovedfunn i panelets rapport  Panelet konkluderer at Europakommisjonen iverksatte undersøkelsen av norsk laksenæring på feil grunnlag, uten at hele EUs ”hjemmeindustri” støttet klagen. Panelet sier at EU ikke kan begrense antidumping­undersøkelsen til situasjonen for skotske oppdrettere alene. EU skulle også ha vurdert situasjonen for sine filetprodusenter i andre deler av EU når både hel fisk og laksefileter var omfattet av undersøkelsen.  Panelet fastslår også at EU tok feil i at deres ”hjemmeindustri” var skadet. Panelet finner feil i EUs utvalg av de undersøkte norske selskapene. Panelet finner en rekke feil i beregningene (bl.a. kostnadene), noe som har betydning for utregningen av dumpingmarginene for de norske selskapene. Norge får medhold i at EUs beregninger av minsteprisene som ble innført på norsk laks, er uriktige.  EU respekterte ikke rettssikkerhetsgarantiene til norske parter.

Rapporten kan i sin helhet lastes ned fra WTOs hjemmeside. 

 

A. Feilaktig grunnlag for EUs dumpingundersøkelse

 

1. Hva er grunnvilkårene for å kunne innføre et anti-dumpingtiltak? [1]

I WTO-regelverket er det en lang rekke vilkår som EU må overholde både før en undersøkelse kan  iverksettes, under undersøkelsen og ved iverksettelsen av et anti-dumpingtiltak.  WTO-regelverket krever bl.a. at EU kan bevise følgende: 

1. Klagen må være fremsatt av eller på vegne av  EUs produsenter av samme produkt (dvs. at hel, sløyd fisk og av laksefileter) og disse må uttrykke støtte til at EU starter en dumpingundersøkelse. 
2. Norsk laks må eksporteres til EU til en pris som er lavere enn den pris som laksen selges til på hjemmemarkedet i Norge (prisdiskriminering), eller som er lavere enn produksjonskostnaden (og en rimelig fortjeneste) for den laksen som eksporteres. 
3. Dumpet laks fra Norge må forårsake skade på EUs produsenter av samme produkt (dvs. alle som produserer hel, sløyd fisk eller laksefileter) 
4. Anti-dumpingtiltaket (toll eller minstepris) må ikke være høyere enn det dumpingen tilsier. 

På disse punktene, og en rekke andre, finner Panelet at EU har begått en rekke feil. 

2. Gal definisjon av EUs egen hjemmeindustri gir en rekke følgefeil.

En dumpingundersøkelse forutsetter at den undersøkende myndighet (her: Europakommisjonen)  definerer et importert produkt (her: hel, sløyd fisk og laksefileter) som er dumpet, og en ”hjemmeindustri” (her: EUs hjemmeindustri) som produserer det samme produktet og som er skadet pga. av at importen dumpes hos dem.  

I denne saken grupperte Kommisjonen forskjellige typer lakseprodukter sammen i ett produkt, f. eks ble hel, sløyd fisk slått sammen med laksefileter. Samtidig definerte EU sin hjemmeindustri som kun produsenter av hel fisk – m.a.o. oppdrettere av laks i Skottland, og undersøkte regnskapstallene kun til fem skotske oppdrettere. EU ekskluderte dermed feilaktig sine egne filetprodusenter fra undersøkelsen. 

Illustrasjon: EUs produktdefinisjon og hjemmeindustri

Totalproduksjonen i Skottland og Irland i 2004 var på omtrent 190 000 tonn, iflg. EUs egne tall. De fem oppdretterne/selskapene Kommisjonen til slutt valgte ut som objekt for undersøkelsen produserte til sammen rundt 9 000 tonn. Disse fem selskapene, hvorav noen også var oppdrettere av organisk laks, representerte dermed EUs hjemmeindustri.  

Når Kommisjonen definerer produktet til å inkludere alle typer laks (utenom røkt laks), fastslår  Panelet at filetindustrien ikke kan ekskluderes fra undersøkelsen. Panelet sier at alle aktørene i EU må tas med og det ikke er noe grunnlag i regelverket for en slik eksklusjon. Panelet sier at når det er et misforhold her, så er også Kommisjonens iverksettelse av undersøkelsen feil.  

Panelet konkluderer på bakgrunn av dette at grunnlaget for Kommisjonens iverksettelse av en dumpingundersøkelse av norske bedrifter er feil og beskriver dette som en potensielt uopprettelig feil: 

Panelet uttaler i rapporten, paragraf 7.118, at dette innebærer:         “[...], committing an error which is potentially fatal to the WTO-consistency of the investigating authority's determinations on those issues.” 

I praksis betyr dette at ikke alle de deler av EUs videreforedlingsindustri som er dekket av prduktdefinisjonen er blitt spurt om den støtter iverksettelse av undersøkelsen og innføring av tiltaket.  Disse selskapene (”den riktige hjemmeindustrien”) er heller ikke undersøkt med tanke på skade.  Dette misforholdet under­minerer grunnlaget for undersøkelsen og dermed innføringen av anti-dumpingtiltaket.  

Norge argumenterte i tillegg for at EUs definisjon av selve produktet som ble undersøkt var feil. Kommisjonen slo sammen forskjellige såkalte ”presentasjoner” av laks i ett produkt.  Norge argumenterte for at hel sløyd laks og laksefileter måtte behandles som forskjellige produkter, fordi de er produsert av forskjellig industrier (oppdrettere og fileteringsbedrifter) til forskjellige kostnader. Panelet gir ikke Norge medhold på dette punktet, og sier at WTOs anti-dumpingavtale ikke er klar mht. hva som skal anses som ett enkelt produkt.  Panelet understreker i stedet at produktdefinisjonen og industridefinisjonen må stemme overens, jfr. ovenfor. 

B. EUs undersøkte ikke de riktige norske selskapene

I en dumpingundersøkelse skal eksportlandets næring undersøkes. Dette innebærer vanligvis at den undersøkende myndighet (her: Kommisjonen) gjennomgår eksporttall, salg og produksjonskostnader for en rekke selskaper i eksportørlandet. Dette for å kunne fastslå om dumping finner sted, basert på en sammenligning av prisen på eksportmarkedet (her: EU) og prisen på hjemmemarkedet (her: Norge).  

WTO-regelverket tillater at man velger ut noen bedrifter til å representere næringen i en dumpingundersøkelse.  Anti-dumpingtiltaket for selskapene som ikke blir undersøkt baseres da bare på dem som faktisk ble undersøkt.  Det er detaljerte regler for hvordan utvalget skal sammensettes, nettopp fordi selskaper som ikke blir undersøkt kan bli pålagt anti-dumpingavgift basert på ”naboens dumping”.  Panelet sier at EU brøt disse reglene i laksesaken. 

I undersøkelsen av norsk laksenæring valgte Kommisjonen ut ti selskaper som skulle representere næringen. De resterende ”ikke undersøkte” selskapene ble kategorisert i to forskjellige grupper, ”samarbeidende selskaper” og ”ikke-samarbeidende”. 

1. EUs utvalg av norske bedrifter strider mot WTOs regler

WTOs regler krever at utvalget av norske bedrifter skal enten representere et ”statistisk riktig utvalg”, eller være basert på ”det størst mulige eksportvolumet som kan undersøkes”.  EU hevdet å ha valgt den siste metoden, men valgte så ikke ut de 10 største bedriftene. 

Norge kunne påvise at Kommisjonen hadde utelatt store norske produsenter med stor eksport til EU, kjent for å være meget effektive og ha lave produksjonskostnader, fra sitt utvalg.  Kommisjonen inkluderte i stedet flere små oppdrettere. Panelet gir Norge medhold på dette punktet.  

C. Dumpingberegninger - EUs mange feil ved beregningene av selskapenes produksjonskostnader

1. Sentrale spørsmål ved beregningen av dumpingmarginer

Dumping innebærer at prisen for eksport er lavere enn hjemmemarkedsprisen.  Hjemmemarkedspris betyr her prisen som laksen selges for til det norske markedet.  Der hvor det norske markedet er meget lite, og under 5 % av eksportmarkedet, tillater imidlertid WTO-regelverket at EU ser bort fra det norske markedet og baserer seg i stedet på produksjonskostnadene for laksen. 

”Dumping” blir da et spørsmål om eksportprisen til EU er lavere enn produksjonskostnaden – tillagt salgskostnader, transport, profitt etc.  Dette substituttet for hjemmemarkedspris kalles ”konstruert normalverdi”.  

”Konstruert” er nøkkelordet  i denne saken, da det gir indikasjon på at det kan være en rekke muligheter for å akseptere eller forkaste bedriftenes regnskapstall.  Kommisjonen foretok da også en rekke såkalte ”justeringer” til bedriftenes tall, som Norge angrep i panelsaken. 

Norge hevdet at EU brøt en rekke regler for beregningen av disse selskapenes dumpingmarginer. Dette skjedde ved at Kommisjonen feilaktig beregnet deres produksjonskostnader og forkastet reelle selskapstall. Effekten av Kommisjonens tilnærming var at den fant dumping der dumping i realiteten ikke fant sted. I noen tilfeller fikk selskaper f. eks. sine kostnadstall øket med en tredjedel.

Panelet gir Norge medhold på en rekke punkter hvor Kommisjonen gjorde feil i beregningen av produksjonskostnad for selskapene. Samtidig er det flere kostnadselementer Panelet ikke tar stilling til.  Effekten selv av de kostnadselementene Norge vinner frem på er at Kommisjonens dumpingmarginer skulle ha vært lavere for samtlige selskaper, og i noen tilfeller under ”null” (dvs. at det ikke er dumping).   

2. Norske selskaper som ikke ble undersøkt & ikke-samarbeidende selskaper

WTO-regelverket krever at de selskapene som ikke blir undersøkt (”alle andre norske selskaper”), kun skal få en dumpingmargin som er det veide gjennomsnittet av marginen til de selskapene som faktisk ble undersøkt. 

Når dumpingmarginene for de selskapene som faktisk ble undersøkt er gale, blir det automatisk feil ved det veide gjennomsnittet. I tillegg foretok EU også andre feil i beregningsmåten for gjennomsnittet. Panelet gir Norge medhold på disse punktene. 

EU opererte også med en kategori som ble kalt ”ikke-samarbeidende selskaper”.  Disse ble først ilagt en ekstra høy toll for ikke å ha samarbeidet.  Norge angrep dette, da WTO-regelverket ikke tillater å skille ut selskaper som ikke er blitt undersøkt på denne måten.  Panelet gir her Norge kun delvis medhold, men aksepterer at selskaper som ikke besvarte de første spørreskjemaene, kunne ilegges en høyere avgift.  Alle norske selskaper som mottar spørreskjema bør derfor være oppmerksom på dette i fremtiden. 

D. Ikke grunnlag for å hevde at selv skottene var skadet av  importen av norsk laks

I tillegg til å ha undersøkt skade i forhold til gal industri på EU-siden, var også undersøkelsen av hvorvidt denne (galt definerte) industrien var skadet belemret med en rekke feil. 

Vurderingen av EUs industri er skadet av norsk dumpet laks skal etter anti-dumpingregelverket baseres på positive bevis og en objektiv vurdering av volumet av dumpede produkter, og effekten av denne importen på prisene i hjemmemarkedet (AD-avtalens artikkel 3.1).  

Norge får medhold på alle punkter når det gjelder EUs skadevurdering og årsakssammenheng. 

• Volumet av dumpet laks fra Norge var galt beregnet.
• Kommisjonen tok ikke hensyn til at skotsk laks har en prispremie på EU-markedet.  Lavere pris på norsk laks – innenfor 12 % – er det normale.
• Kommisjonens konklusjon om prisnedgang for skotske oppdrettere var feil, da den baserte seg på prisnedgang i Euro.  Målt i britiske pund var prisen stabil, og de skotske produsentenes tap skyldtes sterkt stigende kostnader.
• EUs analyse av årsakssammenheng var mangelfull, da flere andre faktorer som kunne forklare den dårlige økonomiske situasjonen til de skotske oppdretterne ikke var vurdert. 

E.  Feil grunnlag for EUs minstepriser

Dagens anti-dumpingtiltak omfatter seks forskjellige minstepriser (Minimum Import Price - MIP) for forskjellige presentasjoner av laks.   EU hevdet at minsteprisene var basert på de prisene EU-bedriftene måtte ha for å ikke være skadet. EU hevdet videre at disse minsteprisene var lavere enn de norske bedriftenes såkalte ”normalverdi” på laks (dvs. en pris ”uten dumping”), som var den konstruerte verdien EU selv hadde regnet seg frem til for hver enkelt produsent.  EU la derfor dumpingmarginene til side, og fastsatte en felles minstepris for samtlige norske produsenter.

EUs ministepriser - laks fra Norge
Hel fisk, fersk kjølt eller fryst	€ 2.80/kg
Hel, sløyd fisk	€ 3.11/kg
Sløyd og hodekappet fisk	€ 3.49/kg
Fileter m/skinn, over 300 g.	€ 5.01/kg
Fileter u/skinn, over 300 g.	€ 6.40/kg
Fileter under 300 g.	€ 7.73/kg

Norge vant på en rekker punkter knyttet til EUs utforming av minsteprisene, som samlet sett innebærer at EUs minstepriser for norsk laks galt utregnet.  

Norge viste også til at EU i realiteten kun hadde beregnet prisnivået på én type laks, og deretter benyttet seg av ukjente omregningsfaktorer for å ”skape” priser for de andre typene laks.  Norge argumenterte for at disse omregningsfaktorene ikke tok hensyn til kostnaden ved å produsere de forskjellige typene, og at disse prisene  ikke hadde grunnlag i realitetene. Ved en rekke anledninger, over flere måneder, ba Norge og Panelet EU om å legge fram sine beregninger for minsteprisene. EU nektet lenge å fremlegge tallmaterialet, og det som til slutt ble fremlagt fant panelet at var mangelfullt. Panelet lot likevel, pga at det gikk i mot EU på andre punkter mht minsteprisene, EU slippe unna med dette.  

F. EU brøt en rekke rettssikkerhetsgarantier ved å unnlate å gi norge og interesserte parter adgang til dokumenter og informasjon i saken.

WTO-regelverket gir flere rettsikkerhetsgarantier til involverte parter og selskaper som deltar i en dumpingundersøkelse. Norge mente at EU hadde brutt flere av disse og dermed fratatt norske bedrifter sin mulighet til å forsvare seg. Panelet gir Norge medhold i at EU unnlot å vise Norge en rekke dokumenter som man egentlig skulle ha adgang til.  Panelet gir derimot ikke Norge medhold i at EUs framstilling av faktagrunnlaget i saken – f. eks. i forordningen – var utilstrekkelig. Men på flere punkter får Norge medhold i at EU ikke hadde begrunnet sine funn i undersøkelsen tilstrekkelig.

                                                                       **

[1]   På UDs nettsider finner du en oversikt med de vanligste “spørsmål og svar”  knyttet til anti-dumpingsaker.  Alle sentrale begreper er forklart der.