Vikarbyrådirektivet: Rettslige vurderinger

Oppsummering av rettslige vurderinger om forholdet mellom vikarbyrådirektivet og norsk rett vedrørende vilkårene for innleie.

 

1. Innledning

Vikarbyrådirektivet [1] er vurdert som EØS-relevant.

Arbeidsdepartementet (heretter AD/departementet) legger til grunn at dagens innleiebestemmelser ligger innenfor direktivets artikkel 4 nr. 1 og kan begrunnes i slike allmenne hensyn som gir anledning til å begrense innleie.

 

2. Vikarbyrådirektivets formål

Formålet med direktivet er dels å sikre vikarbyråansattes lønns- og arbeidsvilkår, dels å anerkjenne vikarbyråenes plass i arbeidsmarkedet. Direktivet oppstiller, i følge fortalen punkt 12, en ramme for beskyttelse av vikaransatte som er ikke-diskriminerende, gjennomsiktig og står i rimelig forhold til formålet, samtidig med at den respekterer arbeidsmarkedenes og arbeidsmarkedsrelasjonenes forskjellighet. I fortalen punkt 15 understrekes at arbeidsavtaler uten tidsbegrensning er den alminnelige form for ansettelsesforhold.

 

3. Vikarbyrådirektivets viktigste elementer

Det sentrale i direktivet er et krav om ”likebehandling”. Likebehandlingsprinsippet innebærer at arbeidstakere som leies ut fra et vikarbyrå minst skal ha de lønns- og arbeidsvilkår som vedkommende ville fått dersom han eller hun var blitt direkte ansatt i innleievirksomheten. Direktivet tillater at det gjøres unntak fra likebehandlingsprinsippet ved tariffavtale eller dersom arbeidstakerne har fast ansettelse i vikarbyrået.

Direktivet inneholder videre bestemmelser om informasjon, tilgang til felles goder, representasjon, forbud mot visse avtaler mellom vikarbyrået og innleievirksomheten og krav om regler som skal sikre etterlevelsen av direktivet.

 

4. Vikarbyrådirektivet artikkel 4 nr. 1

Direktivet artikkel 4 nr. 1 lyder i dansk versjon slik:

”Forbud mod og restriktioner i anvendelsen af vikararbejde kan kun begrundes i almene hensyn til især beskyttelse af vikaransatte og krav til sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen eller i behovet for at sikre et velfungerende arbejdsmarked og forebygge misbrug”.

Begrensninger i adgangen til bruk av vikarer fra vikarbyrå er således uttrykkelig tillatt dersom de kan begrunnes i allmenne hensyn. Listen er ikke uttømmende og flere ulike interesser kan være beskyttelsesverdige. Dette følger blant annet av ordet «især» i artikkel 4 nr. 1 og ordet «f.eks.» i fortalens punkt 18. Departementet legger til grunn at vilkåret ”almene hensyn” må forstås som henvisning til den alminnelige lære om allmenne hensyn som er utviklet av EU-domstolen, blant annet i forhold til reglene om fri bevegelse av tjenester. I EU-domstolens rettspraksis er det for eksempel lagt til grunn at beskyttelse av arbeidstakere er et legitimt allment hensyn, se for eksempel C-60/03, Wolff & Müller GmbH & Co. KG v. Pereira Félix [2004] ECR I-9553, premiss 35, og C-164/99 Portugaia Construções L premiss 20.

Direktivets fortale og øvrige bestemmelser gir en viss veiledning mht hvordan bestemmelsen kan forstås. Når det gjelder beskyttelse av arbeidstaker, vises det til at artikkel 2 angir at ett av direktivets formål er å ivareta likebehandlingsprinsippet som skal sørge for utvidede rettigheter for arbeidstakere innleid fra vikarbyrå.

Når det gjelder krav til sikkerhet og helse på arbeidsplassen angir fortalens punkt 13 at de nærmere regler på dette felt angis av Rådsdirektiv 91/383/EØF om sikkerheten og helsen på arbeidsplassen for arbeidstakere som har et tidsbegrenset eller midlertidig arbeidsforhold. Det må legges til grunn at også tiltak som støtter opp om dette omfattes, f. eks. kompetanseheving og arbeidstakermedvirkning for å sikre helse og arbeidsmiljø.

En rekke hensyn kan anses å ivareta et velfungerende arbeidsmarked. Da organiseringen av arbeidsmarkedene kan være noe forskjellig, kan landene ønske å ivareta noe ulike hensyn her. Et hensyn i tråd med direktivets artikkel 2, er at det finnes eller etableres passende rammer for at vikarbyråene kan spille en positiv rolle. Et annet hensyn kan knyttes til fortalens punkt 15 om at arbeidsavtaler uten tidsbegrensning er den alminnelige form for ansettelsesforhold. At faste ansettelser ivaretar et ”velfungerende arbejdsmarked”, følger av at dette dreier seg om den grunnleggende organiseringen av arbeidsmarkedet.

Hensynet til å ”forebygge misbrug” er ikke nærmere omtalt i direktivet. Hensyn som tar sikte på hindre undergraving eller omgåelse av regelverk om arbeidstakeres rettigheter eller organiseringen av arbeidsmarkedet, må kunne være relevante og tillatte allmenne hensyn.

 

5. Arbeidsmiljøloven § 14-12 jf. § 14-9

Adgangen til å leie inn arbeidstakere fra vikarbyrå er regulert i arbeidsmiljøloven § 14-12. Ifølge bestemmelsens første ledd er slik innleie tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig ansettelse etter § 14-9 første ledd. De mest praktiske eksemplene på lovlig innleie er når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten, samt arbeid i stedet for en annen eller andre (vikariat), jf. § 14-9 nr. 1 bokstav a og b.

Regelverket om innleie i arbeidsmiljøloven trådte i kraft 1. juli 2000. Begrunnelsen for å ha samme vilkår for innleie som for midlertidig ansettelse, er at innleie og midlertidig ansettelse ofte vil være alternativer. En vesentlig videre adgang til å leie inn arbeidskraft enn til å ansette arbeidstakere midlertidig, vil kunne lede til omgåelse av reglene om midlertidig ansettelse og kunne føre til mindre bruk av faste ansettelser. Lovgivers utgangspunkt er at fast ansettelse i et topartsforhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker skal være det normale.

I virksomhet som er bundet av tariffavtale kan arbeidsgiver og tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den arbeidstakerkategori innleien gjelder, inngå skriftlig avtale om tidsbegrenset innleie uavhengig av vilkårene i § 14-12 første ledd, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 annet ledd.

 

6. Kan arbeidsmiljøloven § 14-12 reglene betraktes som en restriksjon?

Departementet legger til grunn at innleiebegrensningene i arbeidsmiljøloven § 14-12 utgjør en restriksjon i henhold til direktivets artikkel 4 nr.1. Det er for øvrig ikke uvanlig med restriksjoner på innleie i andre Europeiske land. Blant annet Belgia og Frankrike har lignende restriksjoner som Norge, og har opplyst at de vil beholde sine regler ved gjennomføring av direktivet.

 

7. Kan reglene begrunnes i allmenne hensyn?

Hva som kan sies å være begrunnet i allmenne hensyn, må vurderes konkret.

Begrunnelsen for reglene om innleie fremgår av forarbeidene til loven. I Ot.prp. nr. 70 (1998-1999) er reglene begrunnet med at de skal hindre omgåelse av reglene om midlertidig ansettelse. At adgangen til innleie er lik den ved midlertidig ansettelse, hindrer misbruk av innleiereglene på bekostning av midlertidig ansettelse. Dette er alternative ordninger som må skje på samme vilkår.

I forarbeidene begrunnes hovedregelen om faste ansettelser blant annet med at det fører til trygghet for arbeidstakeren når det gjelder inntekt og stillingsvern. Det er på det rene at beskyttelse av arbeidstakerne er et legitimt allment hensyn. Det vises i tillegg til at faste ansettelser også for en arbeidsgiver gir større stabilitet og gjør det mer lønnsomt å investere i opplæringstiltak og kompetanseheving. Dette har også betydning for HMS-forholdene og medvirkning på arbeidsplassen.

Hovedregelen om fast ansettelse og begrenset adgang til innleie og midlertidige arbeidsforhold, gjelder grunnleggende trekk ved organiseringen av det norske arbeidsmarkedet, og må også sies å være et sentralt trekk ved et ”velfungerende arbeidsmarked”, jf. direktivet artikkel 4 nr.1.

I forlengelsen av den anførte begrunnelsen i nevnte forarbeider har det norske regelverket sin opprinnelse i ønsket om å ha et arbeidsmarked med flest mulig faste ansettelser, der arbeidstakeren arbeider direkte for arbeidsgiveren. Mange av reglene i arbeidslivet er spesielt tilpasset topartsrelasjonen, blant annet stillingsvernet, reglene om vernetjenesten og systemet med tillitsvalgte som representanter for arbeidstakerne i den virksomhet de er ansatt. Topartsrelasjonen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er lagt til grunn for norsk arbeidslivslovgivning, samt for tariff- og forhandlingssystemer, og er et sentralt og grunnleggende trekk ved det norske arbeidsmarkedet. Regulering som sikrer at dette er hovedregelen må sies å bidra til et ”velfungerende arbeidsmarked”, jf. direktivet artikkel 4 nr. 1.

 

8. Er reglene proporsjonale?

Den alminnelige EØS-rettslige læren om fri bevegelighet tilsier at enhver restriksjon må være proporsjonal for å kunne aksepteres. Proporsjonalitetsvurderingen innebærer at man må vurdere hvorvidt et tiltak er nødvendig for å ivareta det legitime hensyn som påberopes.

De norske innleiereglene støtter åpenbart opp under ønsket om å sikre et arbeidsmarked der de fleste ansettelsesforhold inngås på ubestemt tid og direkte mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, samt ønsket om å bidra til trygge og forutsigbare ansettelsesforhold. Derfor er reglene egnet til å oppnå det som er begrunnelsen bak dem, herunder å verne arbeidere og bidra til et velfungerende arbeidsmarked.

Det må videre være forholdsmessighet mellom tiltaket og formålet som søkes oppnådd. Her må selve beskyttelsesnivået vurderes og hvorvidt det er mulig å oppnå tilsvarende beskyttelse ved hjelp av mindre inngripende tiltak. Arbeidsgiversiden har argumentert for at reglene som begrenser adgangen til å leie inn arbeidskraft, i alle fall går lengre enn nødvendig dersom den utleide har fast ansettelse i vikarbyrået og garantilønn mellom oppdragene.

EØS-/EU-medlemsstatene har betydelig skjønnsfrihet mht fastsettelse av beskyttelsesnivå, blant annet når det gjelder lovgivning med formål å verne arbeidstakerne. Norske myndigheter ønsker et relativt høyt beskyttelsesnivå ved å begrense innleieadgangen likt med adgangen til midlertidig ansettelse, for å bidra til å bygge opp under en hovedregel om faste ansettelser.

Det er et viktig poeng at de nye rettighetene som de vikarbyråansatte får ved en gjennomføring av likebehandlingsprinsippet, ikke vil styrke arbeidstakernes stillingsvern, forutsigbarhet for inntekt, kompetanse eller arbeidsmiljøforhold, og vil således ikke redusere behovet for begrensningene i innleiereglene. På denne bakgrunnen er vår oppfatning at beskyttelsesnivået må aksepteres.

Spørsmålet er videre om begrensningene i innleieadgangen går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå den ønskede beskyttelse og hvorvidt det vil være mulig å oppnå tilsvarende beskyttelse ved hjelp av mindre inngripende tiltak.

Den sentrale begrunnelse for begrensningen på bruk av midlertidig ansettelse er å legge til rette for å nå målet om et arbeidsliv med hovedvekt av faste ansettelser. Dersom man skulle fjerne ”parallelliteten” mellom innleieadgang og adgang til midlertidig ansettelse, ville formålet bak reglene om midlertidig ansettelse enkelt kunne omgås. Koblingen mellom § 14-12 og § 14-9 er følgelig av sentral betydning for den norske situasjonen. Dette taler mot at tilsvarende beskyttelse kan oppnås ved mindre inngripende tiltak.

Det følger av rammeavtalen om midlertidig ansettelse, som er gjennomført ved EUs direktiv om midlertidig ansettelse [2], et krav om at det etableres visse objektive begrensninger i adgangen til midlertidig ansettelse. Dette er gjort i det norske regelverket om midlertidig ansettelse. Når adgangen til innleie er koblet til tilsvarende regler, bør hensynet til å ivareta slike begrensninger også kunne anses som beskyttelsesverdige i henhold til vikarbyrådirektivet. Det harmonerer ikke å nekte restriksjoner på bruk av vikarer fra vikarbyrå, når det er oppmuntret til slike restriksjoner i direktiv om midlertidige ansettelser. Dette taler med tyngde mot at mildere restriksjoner kunne ha oppnådd ønsket beskyttelsesnivå.

En rapport fra Econ Pöyry [3] viser at kun 16 prosent av de som arbeider for et vikarbyrå har fast ansettelse med garantilønn. Det betyr at ansettelse i et vikarbyrå som oftest ikke innebærer fast ansettelse med lønn. Garantilønn mellom oppdragene innebærer en viss lønn, men ikke full lønn og likebehandlingsprinsippet omfatter heller ikke perioden mellom oppdrag. Fafo oppsummerer i en ny rapport ”Utleie av arbeidskraft 2011” at fast ansettelse uten garantilønn synes å være den vanligste formen for ansettelse i bransjen. Det er grunn til å tro at færre enn 16 % har fast ansettelse med vilkår som er vanlig i et fast ansettelsesforhold, spesielt mht omfang av arbeid og lønn.

Det er etter Arbeidsdepartementets syn behov for å opprettholde adgangen til innleie lik den ved midlertidig ansettelse i alle tilfeller, da det er grunn til å tro at få innen bemanningsbransjen har eller vil få kontrakter som kan likestilles med en reell fast ansettelse. De norske reglene griper inn i adgangen til å leie inn arbeidskraft, men etter departementets syn, ikke lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet om hovedvekt på faste ansettelsesforhold og topartsrelasjoner.

Det må samtidig understrekes at norske myndigheter anerkjenner vikarbyråenes rolle i arbeidsmarkedet. Det vises til at det etter norsk rett er en ikke ubetydelig adgang til å leie inn arbeidskraft fra vikarbyrå, både etter arbeidsmiljøloven §§ 14-12 første ledd, når det er et reelt behov for midletidig arbeidskraft og også uten hinder av vilkårene i første ledd gjennom avtaleadgangen i § 14-12 annet ledd, ved tariffbundne virksomheter. Det vises til at vikarbyråbransjen i perioder med stor etterspørsel etter arbeidskraft, har hatt en sterk vekst under gjeldende regelverksregime.

AD mener på denne bakgrunn at vilkårene for innleie i arbeidsmiljøloven § 14-12 kan begrunnes i allmenne hensyn og at disse er proporsjonale i hht direktivets artikkel 4 nr. 1. Det er etablert passende rammer for innleie av arbeidskraft i Norge og reguleringen kan videreføres ved en gjennomføring av vikarbyrådirektivet. Det er imidlertid EFTA-domstolen som ev. kan treffe avgjørelse om spørsmålet og noen ubetinget garanti kan selvfølgelig derfor ikke gis.

Som det fremgår ovenfor under punkt 4, må vilkåret ”almene hensyn” forstås som henvisning til den alminnelige lære om allmenne hensyn som er utviklet av EU-domstolen, blant annet i forhold til reglene om fri bevegelse av tjenester. Dersom det mot formodning skulle bli slått fast at de norske vilkårene for innleie av arbeidskraft er i strid med vikarbyrådirektivet, kan man ikke se bort fra at regelverket kan angripes også allerede i dag med henvisning til reglene om fri bevegelse av tjenester i EØS-avtalen art 36.

Se også høringsuttalelser til høringsnotat om konsekvenser av vikarbyrådirektivet