Instruks om midlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse for utlendinger som antas å være utsatt for menneskehandel

1. Generelt

1.1 Innledning
Arbeids – og inkluderingsdepartementet viser til utlendingsloven § 38 første ledd, som innebærer at departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet om generelle lovtolk-ningsspørsmål og om generelle spørsmål vedrørende skjønnsutøvelse. Departementet viser videre til regjeringens nye handlingsplan mot menneskehandel. Ett av tiltakene i handlingsplanen er å utvide ordningen med såkalte refleksjonsperiode for utlendinger som antas å være ofre for menneskehandel og som ikke har lovlig opphold i landet. Denne instruksen gjennomfører tiltaket. Den utvidede refleksjonsperioden innebærer at utlendinger som antas å være offer for menneskehandel, i henhold til punkt 2 kan gis en midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse i seks måneder. Utlendingen kan i henhold til punkt 3 få en ny midlertidig tillatelse av ett års varighet.

1.2 Bakgrunn, formål og avgrensning
Tidligere har ordningen med refleksjonsperiode medført at personer som var utsatt for menneskehandel og som ikke hadde lovlig opphold i landet, kunne få bortvisningsvedtak stilt i bero i minimum 45 dager. Få personer har benyttet seg av denne ordningen, og ordningen har vært kritisert for å ikke gi ofre for menneskehandel tilstrekkelig forutsigbarhet og trygghet. Når regjeringen nå utvider ordningen slik at arbeids – eller oppholdstillatelse kan innvilges i seks måneder, er intensjonen at det i større grad tilrettelegges for at vedkommende på sikt skal kunne bryte med miljøet bak menneskehandelen. Videre er intensjonen å tilrettelegge for at bakmenn skal kunne straffeforfølges. I den forbindelse kan ny midlertidig tillatelse med varighet av ett år innvilges i henhold til punkt 3. Når vedkommende ikke lenger har tillatelse i medhold av denne instruksen, skal det vurderes hvorvidt utlendingen bør innvilges arbeids – eller oppholdstillatelse i Norge i medhold av utlendingslovens alminnelige regler, se punkt 4.

Instruksen omfatter utlendinger som ikke ellers har lovlig opphold i landet. Instruksen gjelder således ikke for utlending som har lovlig opphold i landet i påvente av at søknad om asyl behandles. Instruksen omfatter heller ikke utlendinger som har fått endelig avslag på søknad om asyl. Dette gjelder likevel ikke der utlendingen, uten å kunne bebreides for at opplysningene ikke er fremkommet før, gir nye opplysninger som gir klare holdepunkter for at utlendingen er utsatt for menneskehandel. Det er her en forutsetning at opplysningene er bekreftet at politiet. Instruksen gjelder heller ikke for utlending som får asylsøknad behandlet i medhold av Dublin-regelverket, eller som har oppholdstillatelse utstedt av et Schengen-land. Instruksen endrer ikke ellers gjeldende praktisering av utlendingsloven § 8 annet ledd.

2. Kriterier for å få midlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse

2.1 Rettslig utgangspunkt
Det fremgår av utlendingsloven § 8 annet ledd at en arbeids – eller oppholdstillatelse kan innvilges der det foreligger sterke menneskelige hensyn eller der det foreligger en særlig tilknytning til riket i de tilfellene der de alminnelige vilkårene ikke er oppfylt. Det må alltid foretas en konkret helhetsvurdering når det skal avgjøres om tillatelse skal innvilges etter bestemmelsen.

2.2 Kriterier for å få midlertidig tillatelse
Utlendinger som antas å være utsatt for menneskehandel, og særlig mindreårige, vil ofte befinne seg i en vanskelig livssituasjon som kan tilsi at en midlertidig tillatelse bør innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Departementet mener at dette normalt bør vurderes når utlendingen har søkt om slik tillatelse og følgende to forhold foreligger:

1. Holdepunkter for at utlending som oppholder seg i Norge er utsatt for menneskehandel

Et kriterium for å innvilge midlertidig tillatelse er at det foreligger holdepunkter for at vedkommende er utsatt for menneskehandel.

Med menneskehandel siktes her særlig til at utlendingen utnyttes i prostitusjon eller for andre seksuelle formål, i tvangsarbeid, krigstjeneste i fremmed land eller gjennom fjerning av personenes organer – ved hjelp av vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd. Det er uten betydning om vedkommende opprinnelig involverte seg frivillig i den aktuelle virksomheten. Definisjonen bygger på FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, og tilleggsprotokollen for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn (2000), også kalt Palermo-protokollen.

Det skal lite til for å konstatere holdepunkter for menneskehandel. Med holdepunkter menes således kun indikasjoner. Disse kan fremstå på ulike måter og det må alltid vurderes konkret om det foreligger holdepunkter for at utlendingen er utsatt for menneskehandel. Det skal i vurderingen særlig ses hen til at personer som er utsatt for menneskehandel i betydelig grad kan ha mistet kontroll over egne liv og kan være traumatiserte, og av den grunn kan ha begrenset innsikt i egen situasjon. Det er derfor ikke et krav at vedkommende uttrykkelig opplyser å være utsatt for menneskehandel hvis andre konkrete forhold gir klare indikasjoner på at vedkommende er utsatt for menneskehandel. Dette kan være tilfellet for eksempel der politi eller hjelpeorganisasjon gir troverdig og konkret informasjon om vedkommendes livssituasjon som tilsier at vedkommende er utsatt for menneskehandel. På den annen side kan vedkommendes opplysninger om å være offer for menneskehandel være tilstrekkelig til å anse at det foreligger holdepunkter for at utlendingen er utsatt for menneskehandel.

2. Holdepunkter for at utlendingen i løpet av perioden den midlertidige tillatelsen gjelder, er innstilt på å motta hjelp og følge opp tiltak som tilbys

Det er også et kriterium for å innvilge midlertidig tillatelse at det foreligge holdepunkter for at utlendingen i løpet av perioden den midlertidige tillatelsen skal gjelde, er innstilt på åmotta hjelp og følge opp tiltak som myndighetene måtte tilby, herunder tilbud om trygt oppholdssted.

Ett formål med den midlertidige tillatelsen er å tilrettelegge for at utlendingen skal kunne bryte med miljøet bak menneskehandelen. Det er imidlertid ikke et vilkår for å få en midlertidig tillatelse at utlendingen i forkant eller umiddelbart etter at tillatelse er gitt, bryter med miljøet bak menneskehandelen.

Departementet instruerer med dette Utlendingsdirektoratet om å legge stor vekt på ovennevnte to forhold når det vurderes om en midlertidig tillatelse skal innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd.

2.3 Saksbehandling og tillatelse
Utlendingen må selv, eventuelt med bistand fra hjelpeorganisasjon, fremme søknad hos politiet. Politiet forbereder saken og videresender den til Utlendingsdirektoratet for avgjørelse. Utlendingsdirektoratet bes om å prioritere behandlingen av søknader etter denne instruks. Utlendingsdirektoratet bes om å samordne de praktiske forhold rundt utstedelse av tillatelse med politiet. Departementet forutsetter at sakene realitetsbehandles i medhold av unntaksregelen i utlendingsforskriften § 10.

Midlertidig tillatelse innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd. Det gjøres unntak for kravet til underhold og bolig, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd annet punktum. Tillatelsen kan ikke fornyes og danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse, jf utlendingsforskriften § 21 syvende ledd. Tillatelsen danner ikke grunnlag for familiegjenforening, likevel slik at mindreårige barn av utlendingen på ellers vanlig vilkår kan gis familiegjenforening hvis politiet mener at det er en konkret og alvorlig fare for barnets sikkerhet i hjemlandet og det ikke kan forventes at denne avhjelpes i hjemlandet. For utstedelse av arbeidstillatelse til personer under 18 år er det et vilkår at vilkårene i utlendingsforskriften § 2 tredje ledd er oppfylt. Tillatelsen kan gis en varighet på seks måneder. Ovennevnte bør fremgå av Utlendingsdirektoratets vedtak.

2.4 Tilbakekall
Direktoratet bør vurdere å igangsette sak om tilbakekall av tillatelsen hvis grunnlaget for tillatelsen ikke foreligger. Det bør foreligge klare holdepunkter for at vedkommende ikke er utsatt for menneskehandel, eller indikasjoner på misbruk av tillatelsen, før tilbakekall vurderes.

3. Ny midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse

3.1 Kriterier for ny midlertidig tillatelse
Formålet med å innvilge tillatelse i medhold av dette punkt er særlig å tilrettelegge for at straffeforfølgning av bakmenn kan finne sted. Utlendingsdirektoratet kan etter en konkret vurdering innvilge ny midlertidig tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, til utlending som har hatt tillatelse i medhold av punkt 2 hvis:

• utlendingen har brutt med miljøet bak menneskehandelen,
• utlendingen har politianmeldt bakmennene for menneskehandelen,
• politiet etterforsker saken eller har innledet straffeforfølgning mot bakmenn i saken, og
• politiet/påtalemyndig­heten anser utlendingens tilstedeværelse i Norge som nødvendig for å gjennomføre etterforskningen eller straffesaken

Departementet instruerer med dette Utlendingsdirektoratet om å legge stor vekt på ovennevnte forhold når det vurderes hvorvidt ny midlertidig tillatelse bør innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Innvilgelse av tillatelse forutsetter at det foreligger uttalelse fra politi/påtalemyndighet om spørsmålet.

3.2 Tillatelsen
Midlertidig tillatelse innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd. Tillatelsen danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Det gjøres unntak for kravet til underhold og bolig, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd annet punktum. Tillatelsen gis gyldighet for ett år med mindre særlige forhold tilsier en kortere gyldighetstid. Tillatelsen danner ikke grunnlag for familiegjenforening, likevel slik at mindreårige barn av utlendingen på ellers vanlig vilkår kan gis familiegjenforening hvis politiet mener at det er en konkret og alvorlig fare for barnets sikkerhet i hjemlandet og det ikke kan forventes at denne avhjelpes i hjemlandet. For utstedelse av arbeidstillatelse til personer under 18 år er det et vilkår at vilkårene i utlendingsforskriften § 2 tredje ledd er oppfylt. Tillatelsen kan fornyes for maksimalt ett år av gangen når grunnlaget for tillatelsen etter punkt 3.1 fremdeles foreligger. Ovennevnte bør fremgå av Utlendingsdirektoratets vedtak.

3.3 Tilbakekall
Direktoratet bør vurdere å igangsette sak om tilbakekall av tillatelsen hvis grunnlaget for tillatelsen ikke foreligger. Det bør foreligge klare holdepunkter for at vedkommende ikke er utsatt for menneskehandel, eller indikasjoner på misbruk av tillatelsen, før tilbakekall vurderes.

4. Etter utløpet av midlertidig tillatelse

Dersom utlendingen søker en tillatelse til opphold i Norge etter at den midlertidige tillatelsen etter punkt 2 eller 3 ikke lenger gjelder, skal det etter søknad foretas en ordinær vurdering av om utlendingen oppfyller lovens alminnelige vilkår for arbeids – eller oppholdstillatelse jf. utlendingsloven § 8. Dette gjelder også i tilfeller der etterforskning/straffesak er innledet mot bakmenn, men hvor politiet ikke anser utlendingens tilstedeværelse i Norge som nødvendig for å gjennomføre etterforskningen/straffesaken, jf punkt 3.1.

I tilfeller der vilkårene for tillatelse ikke er oppfylt, skal det ved fastsetting av utreisefrist tas særlig hensyn til tiltak som tilsikter å legge til rette for reetablering av utlendingen i hjemlandet. I denne forbindelse vises det til at det er inngått en avtale med IOM om bistand til retur fra Norge og reintegrering i hjemlandet for ofre for menneskehandel. Denne avtalen gjelder særlig i forhold til personer som har hatt midlertidig tillatelse i medhold av denne instruksen. Der det er aktuelt å yte særlige returtiltak bes Utlendingsdirektoratet om å samordne de praktiske forhold rundt returen med IOM.

Med hilsen

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Birgitte Ege
avdelingsdirektør

Kopi: Justisdepartementet, Politidirektoratet, Utlendingsnemnda, NOAS, Utenriksdepartementet