Mandat – utvalg for vurdering av organiseringen av klagesaksbehandlingen på utlendingsfeltet

Bakgrunn

1. Til og med år 2000 var Justisdepartementet klageinstans for utlendingssakene.
Departementet kunne da øve innflytelse på praksis gjennom både regelverksstyring, instrukser til Utlendingsdirektoratet (UDI) og gjennom avgjørelse av enkeltsaker.

2. Dagens klageorgan, Utlendingsnemnda (UNE), ble opprettet som et uavhengig
klageorgan fra 1. januar 2001. De viktigste hensynene bak dette var at:
     • Klagesakene skulle legges ut av departementet slik at politisk ledelse og departementet kunne konsentrere seg om generelle politikkspørsmål.
     • Et uavhengig domstolsliknende organ ville i større grad ivareta hensynet til rettssikkerhet og likebehandling.
     • En uavhengig nemnd med legmannsrepresentasjon ville øke vedtakenes legitimitet og derved også tilliten til utlendingsforvaltningen

3. I perioden oktober 2001 – mars 2003 ble det på oppdrag av Kommunal- og
regionaldepartementet foretatt en evaluering av UNE. Evalueringen ga et
overveiende positivt bilde av UNE, både hva gjelder omdømme, åpenhetskultur, produksjon og grundighet i saksbehandlingen. Helhetsinntrykket fra de sakene
som ble gjennomgått var at ”avgjørelsene gjennomgående synes truffet på
grunnlag av en grundig, samvittighetsfull og forsvarlig saksbehandling innenfor
de rammer som er trukket opp av lov, reglement og interne retningslinjer”.
Evalueringen inneholdt imidlertid også kritiske merknader, blant annet knyttet til praksis når det gjaldt partsinnsyn og uttalerett. Det ble også påpekt at mange
opplevde UNEs praksis som lite konsistent, og det ble foreslått å opprette en
”stornemnd” til behandling av presedenssaker.

4. På grunn av behovet for å sikre bedre samsvar mellom regjeringens politiske
vurderinger og praksis på feltet, ble det gjennomført endringer i utlendingsloven
og -forskriften i 2005:
- Departementet fikk adgang til å gi generelle instrukser til UDI om lovtolking og skjønnsutøvelse.
- Samtidig ble det opprettet en stornemnd i UNE, bl.a. for å fatte prinsippvedtak i saker av stor betydning for utviklingen av praksis.
- Departementet fikk adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNEs stornemnd. Finner stornemnda at vedtaket er ugyldig, skal saken sendes tilbake til UDI for ny behandling. Finner stornemnda at UDIs vedtak er gyldig, kan det ikke endres, men stornemnda kan avgi prinsipputtalelser, som har betydning for lignende saker i fremtiden.
- Departementet fikk adgang til å bringe UDIs negative vedtak inn for stornemndbehandling, dersom det gjelder saker av prinsipiell betydning, saker med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser eller på områder med tendens til ulik praksis.
- Departementet fikk adgang til å beslutte at gyldigheten av UNEs positive vedtak skal kunne overprøves av domstolene.
- Kongen i statsråd ble klageinstans i saker hvor departementet har instruert UDI av hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.

5. Graver-kommisjonen drøftet i sin granskningsrapport (NOU 2006:14) om
departementet også burde ha anledning til å instruere UNE om lovtolkning og
skjønnsutøvelse. Mens kommisjonen mente at man burde holde fast ved gjeldende
ordning når det gjelder lovtolkningsspørsmål, fant kommisjonen at det var klare
argumenter som talte for en større instruksjonsmyndighet når det gjelder
skjønnsutøvelsen.

6. Regjeringen ønsker en ny helhetlig vurdering av organiseringen av klagesaksbehandlingen på utlendingsfeltet.

Hva utvalget skal vurdere

7. Utvalget skal vurdere hvordan klagesaksbehandlingen i utlendingsforvaltningen bør organiseres for best å ivareta følgende sentrale hensyn:
     • Muligheten for politisk styring
     • Rettssikkerhet
     • Rask og effektiv saksbehandling
     • Legitimitet

Hvert av disse hensynene skal i utgangspunktet anses å ha like stor betydning.

8. Utvalget skal særlig ta hensyn til at mange av de vurderinger som foretas i saksbehandlingen gjelder innvandringspolitiske avveininger og prinsipielle spørsmål som har betydning for omfanget av innvandringen. Utvalget skal vurdere muligheten for endringer som gir styrket politisk styring og derved bidrar til mer demokratisk legitimitet.

9. Utvalget skal i tillegg til å ivareta rettsikkerheten for den enkelte utlending, også legge vekt på at organiseringen i størst mulig grad må ivareta hensynet til likebehandling.

10. Utvalget skal både se på tids- og ressursbruk hos det organet som skal behandle klagesakene, og på hvilken betydning organiseringen har for andre etater med hensyn til forberedelse og oppfølging av klageorganets vedtak. Utvalget skal ta hensyn til behovet for å kunne velge ulike saksbehandlingsprosedyrer ut fra ulike sakers innhold og karakter.

11. Utvalget skal se på muligheten for å redusere dagens ressursbruk knyttet til behandling av omgjøringsanmodninger, enten ved at slike saker kan begrenses eller ved at de kan undergis en mer effektiv håndtering.

12. Feltet er ressurskrevende, hvilket tilsier behov for god administrativ styring og tydelige prioriteringer. Organiseringen av klagesaksbehandlingen må sikre at styringen sees i et helhetlig perspektiv. De forslag som fremmes til organiseringen av klagesaksbehandlingen og håndteringen av omgjøringsanmodninger, må harmonisere med organiseringen av de øvrige deler av utlendingsforvaltningen.

13. Utvalget skal avveie de ulike hensyn som er nevnt i pkt. 7-12 over, og komme med forslag til hvordan klagesaksbehandlingen best bør organiseres. Utvalget står herunder fritt til å foreslå ulik organisering av klagesaksbehandlingen for ulike sakstyper.

14. Uavhengig av om utvalget velger å foreslå videreføring av dagens klagesaksmodell eller ikke, bes utvalget særlig vurdere om

     - departementet skal kunne gi generelle instrukser til klageinstansen om
       behandlingen av enkeltsaker, jf. dagens adgang til å gi slike generelle
       instrukser til UDI
     - det er grunnlag for en annen organisering av lekmannsrepresentasjonen i
       klageinstansen, jf. adv. Henning Harborgs gjennomgang av praksis i UNE når
       det gjelder valg av avgjørelsesform i asylsaker (utredning av 10. juni 2008).
     - det er grunnlag for en ordning som tillater at departementet eller regjeringen
       kan forelegges prinsipielle enkeltsaker for uttalelse og/eller avgjørelse
     - UDI skal gis en mer partslignende rolle i sakførselen for klageinstansen,
       herunder om UDI kan overta hele eller deler av de oppgavene som
       sekretariatet i UNE har i dag
     - Organisering av stornemnda er den mest hensiktsmessige sett i forhold til de
       sentrale hensyn som nevnt under punkt 7. 

15. Utvalget bistås av et sekretariat med to ansatte på heltid. Utvalget kan også, etter nærmere avtale med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeid.

16. Utvalget bør innhente informasjon om hvordan styringsforholdene, herunder klagesaksbehandlingen, på utlendingsfeltet er organisert i andre land, og vurdere hvorvidt det bør benyttes momenter fra dette materialet i det videre arbeidet med styringsforholdene i Norge.

17. Utvalget skal holde seg orientert om øvrig pågående utviklingsarbeid i utlendingsforvaltningen.

18. Utvalget må utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Ett forslag skal baseres på redusert ressursbruk. Utvalget skal også utrede lovgivningsmessige konsekvenser av forslagene som fremmes.

19. Utvalgets arbeid skal resultere i en NOU, som skal legges frem for Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

20. Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen 1. desember 2010. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Arbeids- og inkluderingsdepartementet.