AI-21/2007 Instruks om behandling av saker etter utlendingsloven § 38 tredje ledd og utlendingsloven § 22

Utlendingsdirektoratet 

Nr. AI-21/2007

Vår ref 200600804/KTR

Dato 05.06.2007

Instruks om behandling av saker etter utlendingsloven § 38 tredje ledd og utlendingsloven § 22

1. Innledning

Med hjemmel i utlendingsloven § 38 tredje ledd, jf. første ledd, gis herved instruks for behandling av enkeltsaker som kan omfattes av departementets instruksjons¬myndighet etter § 38 tredje ledd. Med hjemmel i utlendingsloven § 22 gjelder instruksen også for behandling av enkeltsaker om innreisetillatelse som overføringsflyktning der departementet instruerer Utlendingsdirektoratet (UDI) om utfallet.

Instruksen trer i kraft straks. Tidligere instrukser, retningslinjer m.v. som måtte være i strid med instruksen her, opphører å gjelde fra instruksens ikrafttreden. Rundskriv AI-9/06 ”Formkrav til redegjørelse og tilbakemelding om retningslinjer for praksis og om positive vedtak etter utlendings- og statsborgerloven” gjelder ikke for saker som er omfattet av dette rundskrivet.
Instruksen tar utgangspunkt i det som har vært praksis for håndtering av saker etter § 38 tredje ledd og saker etter § 22, men inneholder noen tilleggselementer, bl.a. hva gjelder formkrav, frister og rapporteringsrutiner. Kommunikasjonen mellom UDI og departementet i disse sakene skal ha god notoritet og være ryddig. Klare frister og rapporteringsrutiner skal sørge for god fremdrift i sakene. I denne sammenheng vises det til Kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i Innst. S. nr. 237 (2005-2006) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vedrørende UDI-saken og tilrådingene i NOU 2006:14 Granskning av Utlendingsdirektoratet, selv om disse ikke direkte omhandler enkeltsaker som er underlagt departementets instruksjonsmyndighet.

Instruksen gir ikke private tredjemenn rettigheter utover det som følger av lov og forskrift.

2. Saker som skal forelegges departementet i medhold av utlendingsloven
§ 38 tredje ledd

2.1 Omfanget av departementets instruksjonsmyndighet

I henhold til utlendingsloven § 38 tredje ledd kan departementet instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsaker for å ”ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn”. Rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn er vurderingstemaer hvor politiske avveininger står sentralt. Departementet kan, innenfor lovens rammer, ved instruks bestemme hva som skal bli avgjørelsens innhold. Departementet kan velge om instruksjonsadgangen skal benyttes eller ikke i de tilfeller det har slik kompetanse.   

Instruksjonsmyndigheten i § 38 tredje ledd er formulert på en slik måte at det instruerende organ (departementet) får full instruksjonsrett i samsvar med den normale ordningen mellom et over- og underordnet forvaltningsorgan. Dette innebærer at det overordnende organets instruks – gitt innenfor lovens rammer – skal gjennomføres av organet som blir instruert. Dersom UDI mener at instruksen ikke lovlig kan følges, skal det straks underrette departementet.

Det kan gis instrukser om lovtolkningen, skjønnsutøvelsen, faktum (dvs. at ett av flere saklige alternative vurderinger av faktum skal legges til grunn) og subsumsjonen. Departementet trenger imidlertid ikke splitte sin instruksjon opp i disse enkeltelementene, og kan selv velge hvordan instruksen skal utformes ut fra hva som anses hensiktsmessig i den enkelte sak. Det kan instrueres i hele eller deler av saken. Instruksen kan videre gi anvisning på utfallet i en sak og la det være opp til UDI å utforme vedtaket, eller instruksen kan diktere vedtakets ordlyd.

Departementet kan instruere om avgjørelser etter bestemmelser der hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn er særskilt nevnt, se nærmere pkt. 2.2 og 2.3. Departementet kan videre instruere om avgjørelser etter bestemmelser som ikke eksplisitt nevner disse hensynene, i den utstrekning hensynene er relevante. Generelt vil hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn være lovlige hensyn ved de fleste skjønnsmessige vurderinger etter utlendingsloven.

Det understrekes at det kan være aktuelt å innvilge en tillatelse, til tross for at hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn taler mot.

En nærmere avgrensing av departementets instruksjonsadgang vil bero på en tolkning av begrepene ”rikets sikkerhet” og ”utenrikspolitiske hensyn”, se nærmere pkt. 2.2 og 2.3. Både ”rikets sikkerhet” og ”utenrikspolitiske hensyn” er begreper som er dynamiske og situasjonsbetingede og kan ikke angis en gang for alle. Fremstillingen er derfor kun et utgangspunkt for tolkningen som ligger til grunn for den konkrete helhetsvurderingen. For øvrig skal det påpekes at det ikke er vanntette skott mellom de to begrepene, og at det vil være saker hvor det vil kunne være usikkert om en sak innbefatter det ene eller det andre hensynet, eventuelt begge.

En mest mulig standardisert saksbehandling med klare definisjoner må veies mot hensynet til fleksibilitet i de konkrete sakene. Å skulle definere nærmere innholdet i uttrykkene ”rikets sikkerhet” og ”utenrikspolitiske hensyn” utover det som fremgår av pkt. 2.2 og 2.3 anses ikke hensiktsmessig, fordi de sakene hvor slike hensyn gjør seg gjeldende er så forskjellige at det vil kunne binde opp for mye skjønn dersom en på forhånd forsøker å definere hvilke saker dette er. Under pkt. 2.4 er det imidlertid angitt noen indikatorer som vil kunne være nyttige ved vurderingen av om hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Det understrekes at dette kun er en liste over momenter som kan tilsi at direktoratet bør vurdere om saken skal forelegges departementet som en mulig instruksjonssak. Listen er ikke uttømmende.

2.2 Om begrepet rikets sikkerhet

Begrepet ”rikets sikkerhet” er brukt i utlendingsloven og i enkelte andre lover, bl.a. i straffeloven og sikkerhetsloven. Begrepet er brukt i utlendingsloven § 15 (unntak fra vern mot forfølgelse), §§ 29 og 30 (utvisning), § 38 (departementets instruksjonsadgang), § 43 (hjemmel for å nekte innreise og avslå søknad om arbeidstillatelse, oppholdstillatelse og bosettingstillatelse når det er nødvendig ut fra blant annet hensynet til rikets sikkerhet) og § 57 (bortvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen). 

I § 27 første ledd bokstav j er det hjemmel til å bortvise utlending når det er nødvendig av hensyn til Norges eller annet Schengen-lands nasjonale sikkerhet, og i § 58 er det hjemmel til å utvise utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det. Mange av de samme betraktningene som er relevante i vurderingen av begrepet ”rikets sikkerhet” vil være relevante også i disse vurderingene. 

Begrepet ”rikets sikkerhet” er en rettslig standard som kaller på en bred, sammensatt helhetsvurdering. Utlendingsloven gir ikke en nærmere definisjon av begrepet, det foreligger ingen høyesterettsdommer om begrepet i en utlendingsrettslig sammenheng, og i juridisk teori er det kun gitt en begrenset behandling. Lovforarbeidene er derfor en viktig rettskilde. 

Begrepet må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet.  Blant annet vil den utenrikspolitiske situasjonen, internasjonale utviklingstrekk og den innenrikspolitiske stabiliteten ha betydning i vurderingen. Begrepet forekommer i folkerettslige konvensjonsbestemmelser, og det er anerkjent som et alminnelig folkerettslig prinsipp at statene innen visse grenser gis frihet til selv å definere sine nasjonale sikkerhetshensyn.

Begrepet rikets sikkerhet er brukt i en rekke forskjellige lover, men det rettslige innholdet kan variere avhengig av på hvilket område det er brukt. Begrepet har en snevrere rekkevidde i en strafferettslig sammenheng enn etter utlendingsloven, og innholdet er heller ikke nødvendigvis det samme i ulike bestemmelser i utlendingsloven. For eksempel vil terskelen for å avslå en søknad om visum på bakgrunn av hensynet til rikets sikkerhet være lavere enn for å utvise fordi hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig, eller avslå søknad om asyl fordi søker med rimelig grunn anses som en trussel mot rikets sikkerhet.

Begrepet ”rikets sikkerhet” kan bl.a. omfatte mistanke om å ville drive spionasje, sabotasje, undergravingsvirksomhet osv, som regel til fordel for en annen stat. Videre vil mistanke om tilknytning til terrorvirksomhet komme i betraktning. Det kreves ikke mistanke om at det vil bli begått konkrete, individualiserte straffbare handlinger. Det er tilstrekkelig med en mistanke om tilknytning til terrorvirksomhet. Det kreves heller ikke at personen har noen lederrolle eller avgjørende innflytelse på ”terrorvirksomheten”. Det vil kunne være tilstrekkelig at personens tilstedeværelse i landet vil kunne bidra til et øket trusselbilde, for eksempel ved at vedkommende kan trekke terrorvirksomhet mot Norge eller inspirere/motivere til ekstremistiske handlinger. Begrepet vil også omfatte handlinger, politisk virksomhet m.v., som kan berøre forholdet til fremmede stater på en slik måte at det setter rikets sikkerhet i fare. 

I vurderingen av hva som kan sies å true rikets sikkerhet, har hensynet til forebygging stor vekt. Hvilken risiko som kreves, dvs. hvor stor grad av sannsynlighet det skal være for at rikets sikkerhet settes i fare, kan ikke angis abstrakt. Begrepet er relativt, og sannsynlighetsgraden vil også være det, slik at hvor stor grad av sannsynlighet som kreves, vil bero på hvor alvorlig den faren som truer er. Det er en vurdering av fremtidig risiko som skal foretas.

Både norske og utenlandske interesser her i riket omfattes av begrepet.  Trusler mot norske interesser i utlandet vil også omfattes, i alle fall i den grad interessene er av en slik art at de er av betydning for rikets sikkerhet. Rene utenlandske interesser i utlandet faller i utgangspunktet utenfor. Hensynet til Norges internasjonale forpliktelser taler imidlertid for at også trusler rettet mot Norges alliansepartnere i utlandet er omfattet. En endelig avgrensing av begrepet vil bero på en sammensatt vurdering der spørsmålet vil bli hvilken virkning trusler mot Norges alliansepartnere vil ha – direkte eller indirekte – for norske sikkerhetsinteresser.

Begrepet ”rikets sikkerhet” kan virke noe utdatert ut fra den senere tids utvikling. Lovutvalget til ny utlendingslov går inn for å erstatte begrepet med ”grunnleggende nasjonale interesser”.  Ved en dynamisk tolkning av begrepet ”rikets sikkerhet” vil imidlertid også trusler og handlinger der hensikten ikke alltid er å ramme rikets sikkerhet som sådan, men like mye skape frykt i og ramme sivilbefolkningen, omfattes av dagens begrep. 

2.3 Om begrepet utenrikspolitiske hensyn

”Utenrikspolitiske hensyn” er nevnt uttrykkelig to steder i utlendingsloven. I § 38 nevnes utenrikspolitiske hensyn som ett av departementets grunnlag for å bruke instruksjonsmyndigheten, og i § 43 som grunnlag for kunne nekte innreise og avslå søknader om arbeidstillatelse, oppholdstillatelse og bosettingstillatelse. I utlendingsforskriften § 106 sjette ledd annet punktum er utenrikspolitiske hensyn nevnt som eksplisitt avslagsgrunn. Utenrikspolitiske hensyn danner, i motsetning til hensynet til rikets sikkerhet, ikke i seg selv grunnlag for utvisning, unntak fra tilbakesendelsesvernet i § 15 eller fra retten til asyl i § 17.

Utlendingsloven gir ikke en nærmere definisjon av begrepet utenrikspolitiske hensyn. Uttrykket er omfattende og kan fortone seg noe uforutsigbart i lys av at vurderingen kan være tids- og situasjonsbetinget. Det er derfor vanskelig å gi konkrete retningslinjer om hva som ligger i begrepet.

Tradisjonelt vil begrepet omhandle forholdet mellom Norge og fremmede stater eller internasjonale organisasjoner. I den utstrekning en sak kan føre til reaksjoner fra disse eller på annen måte påvirke Norges internasjonale forbindelser, vil dette være å betrakte som et utenrikspolitisk anliggende.

Vurderingen av utenrikspolitiske hensyn i utlendingssaker er blitt mer komplisert som følge av utviklingen i de senere år og den oppmerksomhet som er rettet mot å bekjempe internasjonal terrorisme. Klare eksempler på høyt prioriterte utenrikspolitiske hensyn vil kunne være knyttet til bekjempelsen av internasjonal terrorisme, samt internasjonale oppfatninger om norsk troverdighet på dette feltet. I saker hvor en vurderer om det bør nektes innreisevisum er det ikke lenger bare personer som representerer eller kan assosieres med visse regimer en ønsker å markere politisk avstand mot. Spørsmålet om å anvende utenrikspolitiske hensyn som et grunnlag for å nekte visum er minst like aktuelt overfor personer med tilhørighet til organisasjoner som knyttes til terrorvirksomhet.

Det vil være opp den til enhver tid sittende regjering å ta stilling til om en innreisetillatelse eller oppholdstillatelse vil kunne være i konflikt med utenrikspolitiske hensyn. Ved søknader om besøksvisum er utenrikspolitiske hensyn tradisjonelt benyttet til å avskjære kontakt med personer som representerer eller kan assosieres med regimer en ønsker å markere politisk motvilje mot. Departementet har ved flere anledninger gitt instrukser om at det ikke skal utstedes visum til personer som er oppført på lister utstedt av FN eller EU over personer/grupper knyttet til enkelte regimer som skal ilegges reiserestriksjoner. Reiserestriksjonene innebærer at det er forbudt for personer som står på en særskilt liste å reise inn i Norge. Det er utenrikspolitiske hensyn som ligger bak Norges tilslutning til FNs og/eller EUs holdning om ikke å innvilge visum eller oppholdstillatelse i slike tilfeller.

Også når det gjelder begrepet ”utenrikspolitiske hensyn” er forarbeidene den primære rettskilde.  Forarbeidene viser at det tradisjonelt har vært antatt at utenrikspolitiske hensyn først og fremst er aktuelt å vektlegge for å avslå søknad om visum, og at utenrikspolitiske hensyn i hovedsak anses for å ligge utenfor det myndighetene bør ta i betraktning ved avgjørelser etter utlendingsloven. Til en viss grad vil begrepene rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn kunne være overlappende, eksempelvis i saker med personer som har tilknytning til internasjonal terrorisme. Begrepet rikets sikkerhet tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet, og blant annet vil den utenrikspolitiske situasjonen og internasjonale utviklingstrekk ha betydning i vurderingen. Dette taler for en videre bruk av instruksjonsadgangen enn det tradisjonelle utgangspunktet. At uttrykkene er rettslige standarder taler også for å legge en dynamisk tolkning til grunn.

Utenrikspolitiske hensyn må utvilsomt være relevant å ta i betraktning ikke bare i visumsaker, og vil være et relevant hensyn i de fleste skjønnsmessige avgjørelser etter utlendingsloven. Det skal presiseres at utenrikspolitiske hensyn også kan ha betydning for om en søknad bør innvilges. Eksempelvis kan utenrikspolitiske hensyn få gjennomslag i en sak og resultere i at visum innvilges, til tross for at returforutsetningen i utgangspunktet er svak og innvandringspolitiske hensyn taler mot en innvilgelse.

Også i asylsaker vil departementet kunne instruere på bakgrunn av utenrikspolitiske hensyn. Det er imidlertid begrenset i hvilken grad dette hensynet kan tillegges vekt i den materielle vurderingen av saken. Dette kan illustreres med et eksempel der det foreligger en søknad om asyl fra en person som tidligere har fått avslag på sin asylsøknad i et land tilknyttet Dublin-regelverket. I vurderingen av om saken skal realitetsbehandles her eller behandles etter Dublin-prosedyrene, kan utenrikspolitiske hensyn tas i betraktning. Tas saken til realitetsbehandling, skal det vurderes om vilkårene i utlendingsloven §§ 16 og 17 er oppfylt. Loven legger ikke opp til utøvelse av skjønn, og nevner heller ikke utenrikspolitiske hensyn som relevant ved avgjørelsen. Dersom utlendingen ikke oppfyller kravene for å få asyl, må det vurderes om vedkommende er vernet mot utsendelse og om vedkommende skal få oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Hvilken utlendingsrettslig status vedkommende skal få, vil departementet kunne instruere om, både om det skal settes begrensinger eller vilkår for en tillatelse dersom utlendingen er vernet mot utsendelse, og ellers om det skal innvilges tillatelse etter § 8 annet ledd. Situasjonen i slike saker er altså at departementet har full instruksjonsmyndighet; det kan instrueres både i spørsmålet om saken skal avgjøres iht. Dublin-regelverket, i flyktningvurderingen og i vurderingen av om det eventuelt skal gis opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn. Selv om departementet kan instruere om alle sider av saken, kan departementet likevel nøye seg med å instruere om deler av den, eksempelvis at en sak ikke skal behandles iht. Dublin-prosedyrene, uten at det gis instruks om utfallet av realitetsbehandlingen. Dersom departementet instruerer i hele saken, kan det ikke gjøres unntak fra retten til asyl eller vernet mot utsendelse på grunn av utenrikspolitiske hensyn. Departementet er i likhet med direktoratet bundet av det øvrige regelverket, herunder flyktningkonvensjonen og andre internasjonale forpliktelser, ved eventuell instruksjon.

Veiledende indikatorliste[1]
Listen nedenfor søker å angi forhold som i en utlendingssak kan være en indikator på at saken innbefatter hensynet til rikets sikkerhet og/eller utenrikspolitiske hensyn. Departementet presiserer at indikatorlisten ikke er en uttømmende angivelse av hvilke typetilfeller som skal forelegges departementet. Listen skal ikke bokstavfortolkes. Departementet understreker at UNE etter beste skjønn må foreta en konkret og selvstendig vurdering av opplysningene i saken og om saken skal forelegges departementet, ut fra de generelle rammene for når departementet har kompetanse til å instruere.

Dersom UNE er i tvil, oversendes saken til departementet på ordinær måte.

Veiledende indikatorliste

1. Søkeren kan antas å ha en tilknytning til et terrornettverk som har gjennomført voldelige ekstremistiske handlinger, eller søkeren kan antas å ha en tilknytning til en gruppering, organisasjon eller parti med forbindelser til, eller som aktivt støtter terrornettverk eller grupperinger som har gjennomført voldelige ekstremistiske handlinger.

2. Søkeren kan antas å ha en politisk og/eller ideologisk (religiøs) overbevisning som aktivt støtter anvendelse av voldelige ekstremistiske handlinger, eller som har gjennomført voldelige ekstremistiske handlinger eller andre handlinger av ekstrem karakter.

3. Søkeren kan mistenkes for å drive flyktningspionasje.

4. Søkeren kan mistenkes for å drive industrispionasje.

5. Søkeren kan antas å utgjøre en trussel mot norske myndighetspersoner.

6. Søkeren tilhører et regime Norge de facto ikke anerkjenner.

7. Søkeren er en profilert person, og/eller har hatt en fremtredende politisk/administrativ posisjon, og utfallet av saken kan utløse reaksjoner fra hjemlandets myndigheter eller fra andre lands myndigheter.

8. Søkeren kan antas å ha hatt en høyere posisjon i militæret eller politiet i et land som ikke har demokratisk styresett.

9. Søkeren kan antas å arbeide/ha arbeidet for eller har/har hatt tilknytning til eller har kunnskap om sikkerhets- eller etterretningstjeneste.

10. Søkeren kan antas å ha deltatt i eller ha kunnskap om organisert kriminalitet eller krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten eller folkemord.

11. Søkeren har foretatt flere utenlandsreiser fra et land som er restriktivt med å gi utreisetillatelser.

12. Søkeren har vært tilmeldt personell ved et annet lands diplomatiske representasjon, og søker om asyl eller annen tillatelse til opphold. Med tilmeldt personell menes både tjenestepersonell og personer med diplomatstatus.

13. Søkeren kan antas å ha deltatt i våpenhandel eller har kunnskap om våpenindustri, som er straffbart i henhold til konvensjonsforpliktelser Norge er bundet av[2]

14. Søkeren har arbeidet i en bedrift, akademisk institusjon eller forskningsinstitusjon som kan mistenkes for å fremstille masseødeleggelsesvåpen og/eller leveringsmidler for slike.

15. Søkeren søker høyere studium innen fagområder som er relevant for spredning av masseødeleggelsesvåpen og/eller leveringsmidler for slike

[1] Endret ved brev til Utlendingsdirektoratet av 7.7.09.

[2]  Fire aktuelle konvensjoner. Konvensjonen om biologiske våpen av 1972 (Konvensjonen om forbud mot utvikling, produksjon og lagring av bakteriologiske (biologiske) og giftige våpen og om destruksjon av slike våpen). Kjemivåpenkonvensjonen av 1993 (Konvensjon om forbud mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen og om destruksjon av slike våpen), med norsk gjennomføringslov av 6. mai 1994 nr. 10. Minekonvensjonen av 1997 (Konvensjon om forbud mot bruk, lagring, produksjon og overføring av antipersonellminer og om ødeleggelse av slike miner av 1997), med norsk gjennomføringslov av 17. juli 1998 nr. 54. Klasevåpenkonvensjonen av 2008 (Konvensjon om klaseammunisjon), med norsk gjennomføringslov 20. november 2008 nr. 4.

3. Saker som skal forelegges departementet etter reglene for overføringsflyktninger

Sak om overføring av flyktninger fremmes for UDI gjennom UNHCR, annen internasjonal organisasjon eller norsk utenriksstasjon. I særlige tilfeller kan også sak fremmet på annen måte fra utlandet tas til behandling. Norge har blant annet påtatt seg forpliktelser overfor internasjonale straffedomstoler (den internasjonale straffedomstolen, ICC, krigsforbrytertribunalet for Jugoslavia, ICTY, krigsforbrytertribunalet fra Rwanda, ICTR og Sierra Leone-domstolen), jf. lov 24. juni 1994 nr. 38 om gjennomføringen i norsk rett av FNs sikkerhetsråds vedtak om å opprette internasjonale domstoler for forbrytelser i det tidligere Jugoslavia og Rwanda, samt lov 15. juni 2001 om gjennomføring i norsk rett av den internasjonale straffedomstolens vedtekter 17. juni 1998 (Roma-vedtektene).

Det følger av utlendingsloven § 22 at UDIs vurdering av saken skal skje ”[i]nnenfor de rammer og etter de retningslinjer som er fastsatt av overordnet myndighet”. Dette innebærer at departementet har full instruksjonsmyndighet i spørsmålet om det skal gis innreisetillatelse etter reglene for overføringsflyktninger, uavhengig av vilkårene i utlendingsloven § 38 tredje ledd. Selv om departementet ikke ellers kan instruere om utfallet av enkeltsaker, med mindre saken involverer hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, er det her ikke tale om en individuell rettighetsbestemmelse eller retur av personer som befinner seg i Norge, men en hensiktsmessig disponering av en begrenset kvote. Regjeringen fastsetter kvoten og departementet gir retningslinjer om uttak innenfor kvoten, og kan også instruere i enkeltsaker.

Følgende saker om innreisetillatelse som overføringsflyktning, skal forlegges departementet:

• Saker som kan berøre hensynet til rikets sikkerhet, jf. også § 38 tredje ledd og indikatorlisten i pkt. 2.4.
• Saker som involverer utenrikspolitiske hensyn, jf. også § 38 tredje ledd og indikatorlisten i pkt. 2.4.
• Saker som angår personer oppført på EUs terrorliste, jf. pkt. 2.4.
• Særlig sensitive saker.
• Saker om innreisetillatelse for overføringsflyktning som bygger på samarbeidsordninger med internasjonale domstoler vil normalt bli fremmet via norsk utenriksstasjon, Utenriksdepartementet og Justisdepartementet. Dersom UDI får en slik sak til vurdering uten at saken har vært innom Arbeids- og inkluderingsdepartementet, skal saken forelegges departementet.
 

4. Saksbehandlingsrutiner for saker som skal forelegges departementet etter
§ 38 tredje ledd eller § 22

4.1 Varsling av departementet

UDI må vurdere om det fremkommer opplysninger i en sak som kan ha betydning for vurderingen av hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, eller om en overføringssak er av en slik karakter at den skal forelegges departementet. Når direktoratet blir oppmerksom på at en sak inneholder opplysninger som kan utløse departementets instruksjonsmyndighet etter utlendingsloven § 38 tredje ledd eller etter § 22, skal departementet varsles uten ugrunnet opphold, jf. pkt. 4.4.

Formålet med varsling er å gjøre departementet oppmerksom på aktuelle instruksjonssaker på et så tidlig tidspunkt som mulig, blant annet for å kunne planlegge arbeidet, og for å ha den nødvendige beredskap omkring mulige mediesaker. Blant annet på grunn av tidsfristene som løper i Dublin-saker, er det helt avgjørende for at departementet skal få tid til å gi inn i saken, at varsel skjer uten ugrunnet opphold. En asylsak som antas å kunne innbefatte hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, skal ikke tas ut av Dublin-prosedyren uten at spørsmålet først er forelagt departementet.

Dersom UDI er i tvil om saken omfattes av instruksjonsmyndigheten, skal departementet varsles. Varsel om en sak vil ikke nødvendigvis innebære at departementet kan/ønsker å instruere i saken.

Varsel skal skje per brev, og skal inneholde følgende opplysninger:
• Et kort resymé av saken.
• Opplysninger om når direktoratet ble klar over at saken vil kunne være omfattet av departementets instruksjonsadgang.
• Hvilke opplysninger som gjør at saken kan være omfattet av departementets instruksjonsmyndighet etter lovens § 38 tredje ledd
• Om saken kan behandles iht. Dublin-prosedyre.
• Hvilke opplysninger i en overføringssak etter lovens § 22 som gjør at UDI forelegger saken for departementet.
• En foreløpig vurdering av de rettslige spørsmål og utfallet av saken.
• En plan for den videre fremdrift av saken, herunder hvor lang tid eventuelle undersøkelser antas å ville ta.

Saksdokumentene skal forbli i direktoratet for den videre saksbehandling.

Samtidig med at departementet varsles, skal UDI sende kopi av saken til PST for vurdering. Dersom UDI mener at saken involverer utenrikspolitiske hensyn, oversendes saken til departementet i tråd med rutinene i instruksen her. Departementet vil vurdere om saken skal forelegges Utenriksdepartementet for uttalelse.

4.2 Oversendelse av saken

Etter at direktoratet mener at saken er tilstrekkelig opplyst og innen rimelig tid, jf. pkt. 4.4, skal saken oversendes departementet. Oversendelsen skal inneholde et notat (se nedenfor), et utkast til vedtak, samt kopi av dokumentene i saken som inneholder nøkkelopplysninger (evt. originale dokumenter dersom materialet som sendes over er omfattende). Departementet vil kontakte direktoratet hvis det er behov for at alle saksdokumentene oversendes departementet.

Dersom direktoratet har mottatt opplysninger som kan trekke i retning av at saken likevel ikke innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, for eksempel ved at PST ikke har hatt kommentarer til saken eller direktoratet i mellomtiden har mottatt tilbakemelding i en sammenliknbar sak som departementet mener ikke er omfattet av instruksjonsmyndigheten, skal saken likevel oversendes departementet, med mindre det blir gitt annen beskjed.

Ved oversendelse av saken til departementet skal direktoratet i et notat gi følgende opplysninger:
• Et sammendrag av saken (fremstilling av faktum).
• Vurdering av de rettslige spørsmålene og utfallet av saken.
• Kommentarer til eventuell uttalelse fra PST.
• Om anførslene i saken er kjent fra andre saker eller ikke.
• Vurdering av saken opp mot praksis.
• Behovet for å sjekke praksis i de andre nordiske landene eller andre land det er naturlig å sammenlikne seg med.

Til notatet skal det følge vedlagt et utkast til vedtak som er basert på opplysningene som foreligger på oversendelsestidspunktet.

4.3 Formkrav

Både varsel og selve oversendelsen av saken, samt utkast som går frem og tilbake mellom UDI og departementet, skal være:
• Skriftlig.
• I brevs form.
• Brevet skal ha følgende faste overskrift: ”Varsel om oversendelse av sak i medhold av utlendingsloven § 38 tredje ledd”, ”Oversendelse av sak i medhold av utlendingsloven § 38 tredje ledd”, alternativt ”Oversendelse av sak i medhold av utlendingsloven § 22” - etterfulgt av sakstype, hvilket land søkeren er borger av, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer.
• Brevet skal alltid rettes til departementet, Innvandringsavdelingen, ved ekspedisjonssjefen (se for øvrig pkt. 8 om håndtering av gradert informasjon).

Dersom direktoratet rent unntaksvis ikke følger formkravene, for eksempel p.g.a. knappe tidsfrister, skal dette dokumenteres i etterkant for å skape tilstrekkelig notoritet. Formkravene oppstilt her skal da følges.

4.4 Frister og rapporteringsrutiner

Som det fremgår av pkt. 4.1 skal departementet varsles om en mulig instruksjonssak uten ugrunnet opphold. UDI skal senest innen tre uker fra det i en sak blir oppmerksom på opplysninger som kan utløse departementets instruksjonsmyndighet, varsle departementet. Departementet kan i det enkelte tilfellet sette en annen frist enn tre uker.

Dersom en sak blir kjent utad, for eksempel gjennom media, skal UDI straks foreta en foreløpig skriftlig varsling til departementet.  Dette varselet trer ikke inn istedenfor senere skriftlig varsling.

UDI skal innen rimelig tid oversende saken til departementet i henhold til pkt. 4.2 Dersom UDI ikke innen fire måneder etter at departementet er varslet oversender saken, skal det skriftlig redegjøres for hvorfor fristen ikke er overholdt, og det skal angis når det kan forventes at saken blir oversendt. I saker der UDI i forbindelse med varselet ser at det ikke er mulig å overholde fire måneders fristen, skal dette begrunnes, og det skal settes et alternativt tidspunkt for når saken vil bli oversendt til departementet. Dersom UDI ikke overholder en slik frist, skal det skriftlig redegjøres for dette.  Departementet kan i det enkelte tilfellet sette en annen frist enn fire måneder.

Dersom UDI etter at varsel er sendt, jf. pkt. 4.1, mener at saken ikke skal behandles av departementet, skal UDI likevel sende saken til departementet innen rimelig tid og senest innen fire måneder, jf. pkt. 4.2, med en nærmere redegjørelse for hvorfor saken etter UDIs oppfatning likevel ikke skal behandles av departementet.

I korrespondanse som skjer mellom departementet og direktoratet etter at saken er oversendt departementet for vurdering iht. pkt. 4.2, skal UDI alltid rapportere skriftlig dersom neste tilbakemelding ikke kan finne sted innen seks uker, med mindre departementet i det enkelte tilfellet har satt en annen frist.

5. Departementets tilbakemelding og instruks

Departementet vil innen rimelig tid etter at UDI har oversendt saken iht. pkt. 4.2 gi direktoratet tilbakemelding. Dersom slik tilbakemelding ikke kan finne sted innen fire måneder, vil departementet skriftlig underrette om at det vil ta lenger tid. Departementets tilbakemelding til direktoratet gis i brevs form. 

Dersom departementet etter gjennomgang av saken kommer til at instruksjonsmyndigheten ikke kan eller skal benyttes i den aktuelle saken, vil saken bli returnert direktoratet med eget brev om dette. I saker der departementet trenger ytterligere utredning, verifisering eller vurderinger fra UDI før det tas en beslutning om hvorvidt det skal instrueres, sendes saken til direktoratet med eget brev om dette.

I saker der departementet ikke kan/ønsker å instruere, eller det er behov for ytterligere undersøkelser eller vurderinger fra UDI, vil direktoratet bli underrettet:
• Skriftlig.
• I brevs form.
• Brevet vil ha følgende faste overskrift: ”Tilbakemelding i sak som er forelagt departementet i medhold av § 38 tredje ledd”/”Tilbakemelding i sak som er forelagt departementet i medhold av utlendingsloven § 22”, etterfulgt av sakstype, hvilket land søkeren er borger av, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer.
• Brevet sendes til Utlendingsdirektoratet ved direktøren.

I saker hvor departementet instruerer, vil direktoratet motta instruks fra departementet. Det vil avhenge av saken hvor detaljert en slik instruks vil være. Departementets instruks vil være:
• Skriftlig.
• I brevs form.
• Ha følgende faste overskrift: ”Instruks i medhold av § 38 tredje ledd”/”Instruks i medhold av § 22” - etterfulgt av sakstype, hvilket land søkeren kommer fra, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer.
• Departementets instruks sendes til Utlendingsdirektoratet ved direktøren.

Dersom departementet rent unntaksvis gir en tilbakemelding eller instruks som ikke følger disse formkravene, for eksempel p.g.a. knappe tidsfrister, skal dette dokumenteres i etterkant for å skape tilstrekkelig notoritet. Formkravene oppstilt her skal da følges.

6. Utforming av vedtak

Direktoratet skal på bakgrunn av instruksen så snart som mulig, og senest innen tre uker, utarbeide utkast til vedtak. Departementet kan i instruksen sette en annen frist. Dersom direktoratet ser at fristen ikke kan overholdes, skal det i brevs form og innen tre uker, anmodes om en utvidet frist.

Utkast til vedtak skal i alle saker oversendes departementet til gjennomlesning. Først etter at departementet har godkjent utkastet, kan vedtaket oversendes søkeren/søkerens advokat. I negative vedtak skal det fremgå at Kongen i statsråd er klageorgan.

I saker der departementet ikke kan/ønsker å instruere, skal vedtak på vanlig måte sendes ut så snart saken er ferdigbehandlet. I vedtaket skal det fremgå at Utlendingsnemnda (UNE) er klageorgan.

Dersom direktoratet etter at vedtak er fattet får inn ny søknad fra vedkommende eller det vurderes å reise utvisningssak, skal dette tas opp med departementet. Vi viser i den forbindelse til at departementet har myndighet til å instruere om alle sidene av en sak.

7. Forberedende klagebehandling

Det må skilles mellom to typer klagesaker:
1) Saker hvor departementet har instruert i medhold av § 38 tredje ledd.
2) Saker hvor departementet ikke har instruert i medhold av § 38 tredje ledd, men hvor hensynet til rikets sikkerhet og/eller utenrikspolitiske hensyn har vært vurdert av direktoratet og/eller departementet.

Ad 1): Det følger av utlendingsloven § 38 tredje ledd annet punktum at Kongen i statsråd er klageinstans i saker hvor det instrueres om avgjørelsen av enkeltsaker. Dette betyr at klagesaken ikke skal behandles av UNE, men av Kongen i statsråd.

Ved vedtak som innebærer at søkeren må forlate riket, skal spørsmålet om utsatt iverksettelse av vedtaket forelegges departementet dersom dette ikke er berørt i instruksen.

Klagen skal etter forberedende klagebehandling i UDI oversendes departementet, som fungerer som sekretariat for Kongen i statsråd.

Ad 2) I saker der departementet ikke har gitt instruks i medhold av § 38 tredje ledd, kommer de vanlige reglene om klageorgan i § 38 annet ledd til anvendelse. Dette gjelder selv om saken berører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.

Direktoratet skal i oversendelse av saken til UNE gjøre oppmerksom på at hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn har vært vurdert i saken. Dersom departementet i en sak har ansett seg kompetent til å instruere, men har latt være å benytte kompetansen, eller departementet på annen måte har konkludert med at saken etter sin karakter er omfattet av departementets instruksjonsmyndighet, skal dette påpekes særskilt i oversendelsesbrevet til UNE. Dersom departementet har lagt til grunn at saken ligger utenfor instruksjonsmyndigheten etter § 38 tredje ledd skal dette fremgå.

8. Håndtering av gradert informasjon

UDI må vurdere om det i en sak er fremkommet opplysninger som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner iht. sikkerhetsloven (lov 20. mars 1998 nr. 10) § 11 eller at dokumentet for øvrig trenger beskyttelse, jf. beskyttelsesinstruksen (instruks 17. mars 1972 nr. 3352) § 4 jf. § 3.  Det må påses at det ikke benyttes høyere gradering enn strengt nødvendig. Dokumentet skal tydelig merkes med sikkerhets- eller beskyttelsesgrad iht. reglene for dette.

At en sak vurderes som en mulig instruksjonssak innebærer ikke automatisk at saken graderes. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Imidlertid vil det forhold at en sak inneholder opplysninger som gjør at den vurderes som en mulig instruksjonssak begrunnet i hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, i seg selv kunne medføre at dokumentet bør graderes fortrolig iht. beskyttelsesinstruksen, fordi det vil kunne skade offentlige interesser og/eller søker dersom dokumentets innhold blir kjent for uvedkommende. Saker som inneholder særlig sensitive opplysninger vil kunne trenge høyere gradering etter beskyttelsesinstruksen eller gradering etter sikkerhetsloven. Hvilken gradering som eventuelt skal påføres dokumentet, må vurderes ut fra dokumentets innhold/informasjon.

Når UDI i en sak som er til vurdering mottar sikkerhetsgradert informasjon, skal denne bare håndteres av personer som har nødvendig sikkerhetsklarering og/eller autorisasjon, jf. sikkerhetsloven § 19. Det forutsettes at personer som behandler gradert informasjon har inngående kjennskap til sikkerhetsloven, forskrift om informasjonssikkerhet (forskrift 1. juli 2001 nr. 744) og beskyttelsesinstruksen.

Dokumenter som er gradert skal aldri sendes per e-post, men sendes etter rutinene som er foreskrevet i beskyttelsesinstruksen § 10 og sikkerhetsloven § 12 annet ledd, jf. forskrift om informasjonssikkerhet §§ 4-19 flg.

9. Behandling av anmodninger om partsinnsyn

Anmodning fra søkeren/søkerens advokat om innsyn i sakens dokumenter, jf. fvl. §§ 18 og 19, skal behandles så raskt som mulig. Dokumenter som er utstedt av andre enn direktoratet skal i saker som er omfattet av denne instruksen forelegges utsteder for en vurdering av om innsyn skal/bør gis, dersom direktoratet er i tvil om vurderingen. 

Dokumenter som er gradert i henhold til sikkerhetsloven er taushetsbelagt, jf. sikkerhetsloven § 12. Ved henvendelser om innsyn skal utsteder av sikkerhetsgradert informasjon uten ugrunnet opphold kontaktes for å vurdere om informasjonen kan avgraderes, jf. forskrift om informasjonssikkerhet § 2-13.

For dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, gjelder reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven, jf. beskyttelsesinstruksen § 7 tredje ledd. Ved henvendelse om partsinnsyn skal likevel utsteder av dokumentet uten ugrunnet opphold kontaktes for å vurdere om informasjonen kan avgraderes, jf. beskyttelsesinstruksen § 5.

UDI må selv påse at det får rask tilbakemelding på vurdering av avgradering av dokumenter, og må evt. ta det opp med departementet dersom slik tilbakemelding ikke gis uten ugrunnet opphold.

10. Forholdet til media

Dersom det kommer henvendelser fra media på saker som skal oversendes/er oversendt til departementet, skal UDI alltid kontakte departementet før det evt. gis noen uttalelse. UDI skal før departementets tilbakemelding foreligger verken bekrefte eller avkrefte at en sak er oversendt til departementet for behandling. Bakgrunnen for dette er sakskompleksets sensitivitet samt at eventuelle graderte opplysninger setter klare begrensinger med hensyn til taushetsplikt, jf. sikkerhetsloven § 12 og beskyttelsesinstruksen § 7.

Med hilsen
Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef  
 
Kjersti Trøseid
rådgiver