Instruks om utenriksstasjonenes forberedelse av saker som fremmes etter utlendingsloven § 22, jf. utlendingsforskriften §§ 78 og 79

Utenriksstasjonene 

 

Nr.                                             Vår ref                              Dato
AI-70/08                                    200703645                        19.12.2008

 

Instruks om utenriksstasjonenes forberedelse av saker som fremmes etter utlendingsloven § 22, jf. utlendingsforskriften §§ 78 og 79

1. Innledning

Med hjemmel i utlendingsloven § 22, jf. utlendingsforskriften §§ 78 og 79, gis herved instruks for hvordan saker om overføringsflyktninger skal forberedes og fremmes av norsk utenriksstasjon. Instruksen gjelder også håndtering av søknader om asyl som fremmes for utenriksstasjonene.

Instruksen trer i kraft straks. Tidligere instrukser, retningslinjer m.v. som måtte være i strid med instruksen her, opphører å gjelde fra instruksens ikrafttreden.

Instruksen skal sikre at kommunikasjonen mellom utenriksstasjonene og Utenriksdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Utlendingsdirektoratet i saker om overføringsflyktninger skal ha god notoritet og være ryddig. Instruksen skal videre sikre at sakene er forberedt på en slik måte at det gir et godt grunnlag for å treffe realitetsavgjørelse. 

2. Hvordan norsk utenriksstasjon kan fremme saker om beskyttelse

Når en person ønsker beskyttelse i Norge, kan utenriksstasjonen videreformidle en asylsøknad på vedkommendes vegne (pkt. 2.1) eller fremme en sak om overføring til Norge (pkt. 2.2).

2.1 Asylsøknad
Det følger av utlendingsloven § 17 at en flyktning som er i riket eller på norsk grense etter søknad har rett til asyl (fristed) i Norge. En søknad om asyl fremmet fra utlandet, vil derfor normalt bli avslått på formelt grunnlag.

Når noen ønsker å fremme en søknad om asyl ved en norsk utenriksstasjon, og utenriksstasjonen ikke fremmer saken som en overføringssak jf. pkt. 2.2 under, bør utenriksstasjonen gjøre personen oppmerksom på at en slik søknad normalt avslås på formelt grunnlag jf. utlendingsloven § 17, jf. § 16. Videre bør utenriksstasjonen, i den grad det er mulig, bidra med informasjon om de tilbud som finnes gjennom UNHCR m.v. i det aktuelle området. For øvrig vises det til den generelle veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11. 

Dersom vedkommende likevel ønsker å fremme en søknad om asyl via utenriksstasjonen, bør han eller hun bes om å redegjøre for sin sak skriftlig. Dersom vedkommende ikke selv kan skriftliggjøre sin søknad, bør utenriksstasjonen bistå med å nedtegne opplysningene søkeren gir, for vedkommendes godkjennelse/signatur.

Utenriksstasjonen sender søknaden direkte til Utlendingsdirektoratet v/Asylavdelingen for vurdering, med en påtegning om at asylsøknaden er fremmet ved utenriksstasjonen. Av søknaden eller påtegningen må det også fremgå når søknaden ble fremsatt, søkernes navn, fødselsdato, adresse og statsborgerskap.

2.2 Sak om overføring til Norge
Det følger av utlendingsforskriften § 79 første ledd, jf. utlendingsloven § 22, at norsk utenriksstasjon kan fremme saker om overføring. I utgangspunktet gjelder bestemmelsen personer som er flyktninger, jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1A, men det kan gjøres unntak både for personer som befinner seg i en flyktningliknende situasjon og for personer som ennå befinner seg i hjemlandet. Forutsetningen for å overføre personer av siste kategori er at det er grunn til å tro at vedkommende vil bli anerkjent som flyktning når vedkommende forlater hjemlandet.

De fleste flyktningene som overføres til Norge på kvoten som fastsettes hvert år, fremmes gjennom UNHCR. Ettersom UNHCR har en bred kontaktflate mot verdens flyktninger, og dermed et godt grunnlag for å prioritere blant flyktninger med behov for overføring til Norge, er det ønskelig at de fleste sakene om overføring går gjennom denne organisasjonen. UNHCR har også et nettverk med omfattende erfaring når det gjelder utreiseprosedyrer (exit visa etc.), som forenkler prosessen når de fremmer saker om overføring til Norge.

En utenriksstasjon bør primært henvise personer som kan ha et behov for beskyttelse til UNHCR, dersom organisasjonen er representert i det aktuelle området. Dersom personen allerede har henvendt seg til UNHCR eller andre aktuelle organisasjoner i området, bør utenriksstasjonen be vedkommende formidle hva som ble resultatet av henvendelsen, herunder hvorvidt vedkommende er innvilget flyktningstatus. Etter samtykke fra vedkommende, bør i tillegg UNHCR spørres om de anser at han/ hun har behov for å bli overført til et annet land eller om vedkommende har tilstrekkelig beskyttelse i oppholdslandet.

Dersom utenriksstasjonen finner det ønskelig å fremme en sak om overføring, bør det i forbindelse med saksforberedelsen avholdes et møte der søkeren møter personlig og gir de opplysninger som kan ha betydning for vedtaket, jf. utlendingsloven § 44 og pkt. 3 under. Søkeren bør særlig gjøres oppmerksom på at han/hun plikter å gi riktige opplysninger og at det er straffbart å gi vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, jf. utlendingsloven § 47 første ledd og straffeloven § 166.

Dersom personen er borger av det landet vedkommende befinner seg i, faller personen ikke inn under definisjonen av en flyktning, jf. flyktningkonvensjonen art. 1 A. Utenriksstasjonen bør da søke å få klarhet i hvorfor personen mener seg utsatt i hjemlandet og hvorvidt det er behov for en overføring til Norge.

Når utenriksstasjonen velger å fremme en sak for overføring til Norge, skal søkeren gjøres kjent med at det kun innebærer at Norge vil vurdere saken. Hvert år tar Norge imot et begrenset antall (kvote)flyktninger som befinner seg i andre land. De fleste som får plass på denne kvoten, anses å fylle vilkårene som flyktning, og overføres til Norge gjennom UNHCR. Antallet slike plasser er begrenset, og Norge står fritt til å vurdere hvorvidt noen gis plass på kvoten. For øvrig vises det til forvaltningsloven § 11 om veiledningsplikten.

Eventuelle saker om innreisetillatelse som overføringsflyktning, skal norsk utenriksstasjon fremme via Utenriksdepartementet. I saker som nevnt i pkt. 7 under, gis en særlig påtegning om at saken involverer utenrikspolitiske hensyn, eller andre forhold som kan tilsi at Arbeids- og inkluderingsdepartementet kan tenkes å bruke sin instruksjonsrett. Det samme gjelder dersom utenriksstasjonen er i tvil om saken faller inn under en av kategoriene nevnt i pkt. 7. Utenriksdepartementet vurderer endelig om saken skal sendes via Arbeids- og inkluderingsdepartementet iht. pkt. 6 og 7 eller direkte til Utlendingsdirektoratet.

3. Krav til dokumentasjon av søknad om overføring til Norge

Ved oversendelse av sak om overføring, jf. pkt. 2.2, skal ambassaden i brev gi følgende opplysninger:
     • Navn, fødselsdato, kjønn, sivilstand og relasjoner på alle personer i saken.
     • Nasjonalitet og oppholdsland.
     • Fødested og land.
     • Navn, fødselsdato, kjønn på alle som kan falle inn under familiegjenforening.
     • Navn, fødselsdato, kjønn og adresse på slekt/venner i Norge.
     • Etnisk bakgrunn, religion, utdannelse og yrkesbakgrunn for alle.
     • Språk – her må det opplyses hvilke språk alle personene saken involverer
       forstår, skriver og leser, og i hvilken grad.
     • Helsetilstand for alle.
     • Spesielle behov, f eks spesielle familierelasjoner og annen relevant
       informasjon som kan være av interesse for UDI, skal det redegjøres særskilt
       for.
     • For enslige mindreårige må vi ha utfyllende opplysninger om hvem de lever
       sammen med nå, hvordan de har det i nåværende situasjon, om de har ønske
       om å fortsette i denne situasjonen mv. Bakgrunnshistorien bør om mulig
       fremkomme.
     • En redegjørelse for beskyttelsesbehovet, jf. flyktningkonvensjonen art. 1 A.
     • Eksklusjonsvurdering, jf. flyktningkonvensjonen art. 1F, jf. utlendingsloven §
       16.
     • Opplysninger rundt eventuelle straffbare forhold som personen er tiltalt for
       eller de siste fem årene har sonet eller er ilagt straff for.
     • En redegjørelse for årsaken til at vedkommende ikke kan fortsette å bo i det
       landet vedkommende oppholder seg i.
     • Underskrift/samtykke fra søkeren til at saken fremmes for overføring til Norge.

For øvrig bør søknaden inneholde følgende dokumentasjon:
     • Kopi av identitetspapirer/attester, dersom det finnes.
     • Utenriksstasjonens vurdering av anførslenes troverdighet.
     • Utfyllende helserapporter; gjerne også i de tilfellene vedkommende er frisk.
     • Bilder av søkerne.
     • Annen relevant informasjon som kan være av betydning for UDI.
     • En påtegning/begrunnelse for sakens eventuelle hasteaspekt.

Søkeren bør fremvise gyldig reisedokument eller liknende dokument utferdiget av offentlig myndighet som bekreftelse på sin identitet, og kopi av dokumentet legges på saken. Om han/hun ikke har slik dokumentasjon tilgjengelig, kan vedkommende pålegges å fremskaffe dette, med mindre det vil komme i konflikt med hans/hennes eventuelle beskyttelsesbehov. Søkeren kan gjøres oppmerksom på plikten til å medvirke til å avklare sin identitet, jf. utlendingsloven § 37, jf. utlendingsforskriften § 128, og bes om å fremlegge alle tilgjengelige opplysninger som kan bidra dette. Hvis ikke vedkommende dokumenterer sin identitet og heller ikke kan pålegges å fremskaffe slik dokumentasjon, må det gå klart frem av saken hvorfor dette ikke er mulig for ham/henne. Utenriksstasjonen bør i påtegningen av saken gi en vurdering av tilgjengeligheten av offentlig dokumentasjon, og hvorvidt det er problematisk/vanskelig for borgere av søkerens hjemland å skaffe reisedokument og liknende.

4. Formkrav ved oversendelse av sak om overføring

Utenriksstasjonens oversendelse av en sak om overføring, jf. pkt 2.2, skal være:
     • Skriftlig.
     • I brevs form.
     • Brevet skal ha følgende faste overskrift: ”Oversendelse av sak i medhold av
       utlendingsloven § 22, jf. utlendingsforskriften § 79” - etterfulgt av hvilket land
       søkeren er borger av, samt navn og fødselsdato.
     • Dersom saken kan involvere hensyn som tilsier at Arbeids- og
       inkluderingsdepartementet kan tenkes å instruere i saken, og om
       utenriksstasjonen evt. ønsker et konkret utfall av saken, skal det gis tydelig
       påtegning om dette.
     • Brevet skal alltid sendes til Utenriksdepartementet, Avdeling for FN, fred og
       humanitære spørsmål, ved ekspedisjonssjefen.
     • Utenriksdepartementet sender etter påtegning saken videre til Arbeids- og
       inkluderingsdepartementet, Innvandringsavdelingen, ved ekspedisjonssjefen,
       eller direkte til Utlendingsdirektoratet v/Asylavdelingen, Enhet for
       overføringsflyktninger.

5. Håndtering av gradert informasjon

Utenriksstasjonen må vurdere om det i en sak er opplysninger som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner iht. sikkerhetsloven (lov 20. mars 1998 nr. 10) § 11 eller om dokumentet for øvrig trenger beskyttelse, jf. beskyttelsesinstruksen (instruks 17. mars 1972 nr. 3352) § 4 jf. § 3.  Det må påses at det ikke benyttes høyere gradering enn strengt nødvendig. Dokumentet skal tydelig merkes med sikkerhets- eller beskyttelsesgrad iht. reglene for dette.

Hvilken gradering som eventuelt skal påføres dokumentet, må vurderes ut fra dokumentets innhold/informasjon.

Når ambassaden i en sak mottar sikkerhetsgradert informasjon, skal denne bare håndteres av personer som har nødvendig sikkerhetsklarering og/eller autorisasjon, jf. sikkerhetsloven § 19. Det forutsettes at personer som behandler gradert informasjon har inngående kjennskap til sikkerhetsloven, forskrift om informasjonssikkerhet (forskrift 1. juli 2001 nr. 744) og beskyttelsesinstruksen.

Dokumenter som er gradert skal aldri sendes per e-post, men sendes etter rutinene som er foreskrevet i beskyttelsesinstruksen § 10 og sikkerhetsloven § 12 annet ledd, jf. forskrift om informasjonssikkerhet §§ 4-19 flg.

6. Arbeids- og inkluderingsdepartementets instruksjonsmyndighet i saker om overføring av flyktninger

I henhold til utlendingsloven § 38 tredje ledd kan departementet instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsaker for å ”ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn”. Rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn er vurderingstemaer hvor politiske avveininger står sentralt. Departementet kan, innenfor lovens rammer, ved instruks bestemme hva som skal bli avgjørelsens innhold.

Det følger av utlendingsloven § 22 at Utlendingsdirektoratets vurdering av sak om overføring av flyktninger skal skje ”innenfor de rammer og etter de retningslinjer som er fastsatt av overordnet myndighet”. Dette innebærer at departementet har full instruksjonsmyndighet i spørsmålet om det skal gis innreisetillatelse etter reglene for overføringsflyktninger, uavhengig av vilkårene i utlendingsloven § 38 tredje ledd. Selv om departementet ikke ellers kan instruere om utfallet av enkeltsaker, med mindre saken involverer hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, er det her ikke tale om en individuell rettighetsbestemmelse eller retur av personer som befinner seg i Norge, men en hensiktsmessig disponering av en begrenset kvote. Regjeringen fastsetter kvoten og departementet gir retningslinjer om uttak innenfor kvoten, og kan også instruere i enkeltsaker.

Sak om overføring av flyktninger fremmes for Utlendingsdirektoratet blant annet gjennom norsk utenriksstasjon, jf. utlendingsforskriften § 79. Som nevnt i pkt. 2.2 skal ambassaden sende alle saker som fremmes om innreisetillatelse som overføringsflyktning til Utenriksdepartementet. I saker hvor Arbeids- og inkluderingsdepartementet kan tenkes å instruere i utfallet av sak om overføring av flyktning, skal saken videresendes til dette departementet.

Utenriksdepartementet bør gi påtegning dersom utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende i saken før den videresendes til Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Både utenriksstasjonen og Utenriksdepartementet bør gi tydelig påtegning dersom et visst utfall ønskes i en sak. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil vurdere om Utlendingsdirektoratet skal instrueres i utfallet av saken eller ikke. Dersom departementet ikke finner å instruere, sendes saken til direktoratet med påtegning om at direktoratet avgjør saken etter eget skjønn.

7. Saker om overføring av flyktning som skal videresendes til Arbeids- og inkluderingsdepartementet

I følgende saker om innreisetillatelse som overføringsflyktning, kan det tenkes at Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil benyttet sin instruksjonsrett:

     • Saker som kan berøre hensynet til rikets sikkerhet, jf. utlendingsloven § 3
       (3). 
     • Saker som involverer utenrikspolitiske hensyn, jf. utlendingsloven § 38 (3).
     • Saker som angår personer oppført på EUs terrorliste, jf. rundskriv AI-18/07.
     • Særlig sensitive saker.
     • Saker om innreisetillatelse for overføringsflyktning som bygger på
       samarbeidsordninger med internasjonale domstoler og som skal fremmes via
       ambassaden i Haag.

Med hilsen

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef                                                        Kjersti Trøseid
                                                                                seniorrådgiver

Kopi: Utenriksdepartementet
        Utlendingsdirektoratet