Hva er Regjeringens politikk om barn på utlendingsfeltet og barn i asylmottak?

Innlegg av arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen på UDIs vårkonferanse, Oslo 6. juni 2006.

Regjeringens mål er å ha et særskilt fokus på barn i utlendingsforvaltningen, både når det gjelder barnas rettigheter, livssituasjon og behov. Enten barna kommer alene eller med voksne, har de krav på oppfølging, trygghet og støtte.

Vi vet at barn i utlendingsforvaltningen er en sårbar gruppe barn og særlig gjelder dette barn som kommer som asylsøkere. Hvordan skal vi sikre at barnas rettigheter og behov blir ivaretatt?

Media viser stort engasjement for barn i utlendingsforvaltningen. Nesten daglig fortelles det om barn som har kommet hit til landet som asylsøkere. Det kan være historier om barn som opplever en lang og usikker ventetid i mottak, barn som påvirkes av at foreldrene er i en vanskelig livssituasjon, barn som skal returnere til hjemlandet sammen med familien, eller barn som ikke har fått opphold og som skal gjenforenes med omsorgspersoner i hjemlandet.

Barn i utlendingsforvaltningen er et område som berører og engasjerer mange mennesker. Det synes jeg er bra. Samtidig er det et område hvor det er mange ulike meninger om hva som er til ”barnets beste”.

Som Arbeids- og inkluderingsminister med et overordnet ansvar for Utlendingsdirektoratet, har jeg blitt invitert hit i dag for å si noe om hva som er regjeringens politikk om barn på utlendingsfeltet og barn i asylmottak. Jeg vil si noe om Regjeringens mål, utfordringer og hvilke områder vi mener bør styrkes for å bedre oppvekstvilkårene og utviklingsmulighetene for barn i utlendingsforvaltningen.

Jeg vil i all hovedsak snakke om barn som kommer som asylsøkere og barn i mottak. Det er denne gruppen barn jeg mener vi har en særskilt utfordring knyttet til å hjelpe og støtte.

Jeg synes det er bra at UDI gjennom årets vårkonferanse har satt fokus på barn i utlendingsforvaltningen. UDI behandlet i fjor rundt 70 000 ulike arbeids – og oppholdssaker. Mange av disse sakene berører barn, enten direkte eller indirekte. Dette dreier seg om barn som søker familieinnvandring med personer i Norge, visum til barn, enslige mindreårige asylsøkere eller barn som søker asyl sammen med sine foreldre.

For at barns behov skal bli ivaretatt i utlendingsforvaltningen, må vi satse på at alle barn, også asylsøkende barn, får de samme mulighetene og de samme rettighetene som andre barn.

Gjennom Soria Moria erklæringen har Regjeringen nedfelt at vi har som mål å føre en human, solidarisk og rettssikker flyktning- og asylpolitikk som er bygget på internasjonale rettsprinsipper uttrykt gjennom menneskerettighetene og FNs flyktningkonvensjon.

Samtidig skal vi sørge for at det er samsvar mellom FNs barnekonvensjon og utlendingsforvaltningen.

Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere har Regjeringen satt som mål at vi skal forbedre vilkårene for denne gruppen barn.

Det har vært rettet kritikk fra mange ulike hold mot at rettssikkerheten for enslige mindreårige asylsøkere er for dårlig. Det finnes en rekke eksempler på at enslige mindreårige asylsøkere ikke har fått den oppfølgingen og det tilbudet som vi gir til andre barn som ikke har foreldre eller andre omsorgspersoner.

For å bedre situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere ønsker derfor Regjeringen å overføre omsorgsansvaret for denne gruppen barn til barnevernet.

I regi av Barne- og likestillingsdepartementet er det igangsatt et arbeid med å forberede overføringen av omsorgsansvaret til barnevernet.

Jeg vil påstå at dette vil medføre at enslige mindreårige asylsøkere vil få en langt bedre og tryggere bosituasjon enn det de har i dag.

Derfor er det viktig for meg å bruke denne anledningen til å snakke om medfølgende barn, altså de barna som kommer som asylsøkere sammen med sine foreldre. Det er denne gruppen barn jeg mener det nå er uhyre viktig at vi igangsetter et arbeid rettet mot. Det er i forhold til denne gruppen barn vi nå har en utfordring. Det er for disse barna vi snarest må gjennomføre tiltak som kan være med på å korte ned den lange og usikre ventetiden som mange av barna opplever.

Jeg synes det er viktig å understreke at det tross alt finnes mange eksempler på at barn som kommer som asylsøkere får god oppfølging og støtte. Det kan være støtte fra ansatte på mottaket, fra skolen, fra helsetjenesten eller andre i nærmiljøet.

Jeg vet at det er mange enkeltpersoner og organisasjoner som har engasjert seg, og som gjør en utrolig innsats for barn som bor i mottak.

Bildet er med andre ord ikke ubetinget negativt, mange barn som kommer som asylsøkere blir godt ivaretatt og har gode utviklingsmuligheter og oppvekstvilkår.

På den annen side ser vi at:

mange barn som kommer som asylsøkere har alvorlige psykiske problemer

mange medfølgende barn har foreldre som sliter med alvorlige psykiske lidelser

barn blir boende i mottak i alt for lang tid og opplever mangel på stabilitet i livet

ikke alle asylsøkende barn får det skole- og helsetilbudet de har krav på

Med andre ord, barn som kommer som asylsøkere opplever ventetiden i mottak som tung og vanskelig.

Hvordan skal vi kunne styrke barnets beste i utlendingsforvaltningen samtidig som vi skal ha en regulert innvandring?

For å klare dette må vi sørge for samsvar mellom FNs barnekonvensjon og utlendingsloven. Vi må være målrettede og konkrete i vårt arbeid.

Utlendingslovutvalget som har framlagt en NOU med forslag til ny lov, har gitt uttrykk for de samme vurderinger av barnekonvensjonens posisjon som det som er myndighetenes syn i dag.

Utvalget har drøftet om loven bør ha en egen bestemmelse som henviser generelt til barnekonvensjonen. De har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig så lenge barnekonvensjonen er implementert både gjennom menneskerettsloven, og gjennom den generelle bestemmelsen i utlendingsloven om at loven skal anvendes i samsvar med våre internasjonale forpliktelser.

Utvalget mener imidlertid at hensynet til barnets beste bør presiseres i loven som et grunnleggende hensyn, både i forhold til den bestemmelsen som tilsvarer dagens bestemmelse om sterke menneskelige hensyn, og i forhold til bestemmelsene om utvisning.

Både når vi vurderer saker om beskyttelse og saker om opphold på humanitært grunnlag, er det nødvendig å være bevisst at barn er mer sårbare enn voksne.

Selv om vi anser at retursituasjonen i et område ikke er til hinder for at voksne kan returnere dit, kan det hende at vi bør vurdere spørsmålet annerledes i forhold til barn og barnefamilier. På samme måte kan det i enkelte saker være større grunn til å legge vekt på helseproblemer og traumatiske opplevelser hos barn enn hos voksne.

Å styrke rettssituasjonen for barn er imidlertid ikke noe som er uten dilemmaer. Utlendingslovutvalget har pekt på at særskilt lempelige regler i forhold til barn, kan føre til at barn blir utnyttet for å skaffe oppholdstillatelse til voksne. I noen saker som gjelder barnefamilier er det åpenbart at barnas situasjon er det eneste forhold som kan gi grunnlag for å innvilge familien oppholdstillatelse. Det er ikke til å komme fra at dette kan føre til at barn kan bli utnyttet og utsatt for press.

Det er ulike vurderinger som ligger til grunn for dagens regler om at foreldre ikke skal ha rett til familiegjenforening med barn som har fått oppholdstillatelse fordi de er enslige mindreårige. Det skal ikke være slik at man kan sende barn alene til Norge i den hensikt å utnytte dem som ankerfester for en senere søknad om familiegjenforening.

Et viktig dilemma har vi i de sammenhenger hvor en barnefamilie har fått endelig avslag på en søknad om opphold, men hvor det har gått lang tid uten at det har vært mulig å få til en retur. Regjeringen har nettopp behandlet spørsmålet om en amnestiordning for barn som har vært i landet i til sammen mer enn tre år. Vi har konkludert med at en slik amnestiordning ikke er ønskelig. Ett av de momentene vi la vekt på i denne sammenheng var nettopp faren for at foreldre kan bruke barna som et virkemiddel for å få oppholdstillatelse dersom man signaliserer at barnefamilier som ”holder ut” lenge nok, vil få oppholdstillatelse.

Regjeringen vil derimot starte et arbeid med å foreta endringer i regelverket for å senke terskelen for å kunne få oppholdstillatelse etter anmodning om omgjøring av endelig vedtak. Målet med dette tiltaket er at det igjen kan innvilges opphold når det foreligger ”sterke menneskelige hensyn” ved behandling av omgjøringsanmodninger i UNE.

Regjeringen legger i tillegg opp til en liberalisering ved at barns tilknytning til riket skal tillegges større vekt enn i dag.

I forbindelse med det videre arbeidet med ny utlendingslov vil vi vurdere om det er grunn til å innføre noen nye bestemmelser som retter seg spesielt mot barn, eller om det er grunn til å legge tydelige føringer i forarbeidene rundt enkelte spørsmål.

Alle barn i utlendingsforvaltningen har i utgangspunktet de samme formelle rettighetene etter bestemmelsene i barnekonvensjonen. Jeg mener det er viktig å sikre at barna også har de reelle mulighetene.

Vi vet at Norge er forpliktet til å etterleve bestemmelsene i barnekonvensjonen. Her fremgår det blant annet at hensynet til ”barnets beste” er et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn. Jeg vil påstå at vi ikke bare har en juridisk, men også en moralsk og etisk forpliktelse til å ivareta barns særlige behov.

Det er svært mange vanskelige vurderingstemaer både når det gjelder vurderingen av hva som er ”barnets beste” og hvordan hensynet til ”barnets beste” skal avveies mot andre relevante hensyn i utlendingslovgivningen. Særlig gjelder dette hensynet til å ha en regulert og kontrollert innvandring.

Vi vet at uttrykket ”barnets beste” ikke er et entydig begrep slik man av og til kan få inntrykk av at er tilfellet. Jeg vil påstå at det ikke nødvendigvis er slik at det å få en tillatelse til opphold i Norge i alle tilfeller er til ”barnets beste”. Hvis en enslig mindreårig søker om asyl i Norge, men ikke har noe beskyttelsesbehov og foreldrenes tilholdssted er kjent, vil jeg mene det like gjerne kan være til ”barnets beste” at barnet returnerer til sine foreldre og vante miljø i hjemlandet. Dette til tross for at den materielle levestandarden i Norge ofte er bedre.

Hvis en familie får avslag på asyl kan det like gjerne være til ”barnets beste” at familien forholder seg til myndighetenes vedtak og returnerer samlet til hjemlandet, som å bli værende i Norge – selv om retur til hjemlandet kan fremstå som uoverkommelig der og da.

Dette illustrerer etter mitt skjønn noe av den kompleksiteten som man finner i saker som gjelder barn i utlendingsforvaltningen. Ofte er det derfor vanskelig å gi klare svar på hva som er riktig ”løsning” i saker som omhandler barn.

Pr mars 2006 var det omkring 2250 barn i mottak, det vil si at om lag hver fjerde beboer i mottak var barn. I tillegg er det viktig å være oppmerksom på at barnefamilier utgjør rundt 60 prosent av beboerne i mottak, og er dermed en svært stor gruppe

Noen av barna som bor i mottak har nettopp ankommet landet, noen har bodd i mottak gjennom flere år, noen har fått avslag og skal uttransporteres og noen har fått opphold og venter på bosetting.

Poenget mitt er å tydeliggjøre at barn i mottak er en sammensatt gruppe med ulike erfaringer og behov. For å finne gode og riktige tiltak for de ulike grupper av barn, må vi ta utgangspunkt i barnets situasjon her og nå. Det er viktig at tiltakene vi etablerer knyttes til barnets individuelle behov.

Hvordan skal vi få ned oppholdstiden for barn i mottak? Og hvilke tiltak vil kunne redusere oppholdstiden i mottak?

Jeg vil påstå at det hovedsakelig er to forhold som avgjør oppholdstiden i mottak og som vi må rette vårt arbeid mot.

For det første er det viktig å igangsette tiltak i forhold til saksbehandlingstiden.

For det andre er det viktig å gjøre noe i forhold til tiden det tar å effektuere endelig vedtak, det vil si enten å bosette personer som får innvilget opphold, eller å returnere personer som får endelig avslag. Disse forholdene henger tett sammen.

Etter min mening må vi igangsette tiltak rettet mot begge forholdene dersom vi ønsker å bedre situasjonen for barn i mottak.

Det er ikke til å komme bort fra at vi har eksempler på situasjoner i utlendingsforvaltningen som ikke er akseptable for barn. Jeg tenker da spesielt på de såkalte lengeværende barn i asylmottak.

Vi vet at lang oppholdstid i mottak kan være svært belastende for barn.

Som jeg nevnte tidligere har Regjeringen nettopp behandlet spørsmålet om en amnestiordning for barn som har vært i landet i til sammen mer enn tre år. Etter min mening vil forslaget om amnesti signalisere at dersom barnefamilier ”holder ut” lenge nok, vil man til slutt kunne få en oppholdstillatelse. Jeg mener det kan medføre en fare for at foreldre bruker barna som et virkemiddel i dette øyemed, og at forslaget ikke vil forhindre at barn får lang oppholdstid i mottak.

Jeg vil i stedet fremheve at det er svært viktig at vi finner gode og langsiktige løsninger. Vi må til livs selve årsakene til at barna oppholder seg lenge i asylmottak, og hindre at nye barn får lang oppholdstid.

For barnefamilier med endelig avslag på asylsøknaden er det store utfordringer knyttet til retur. Mange av familiene kommer fra land der tvangsmessig retur er vanskelig eller umulig, men der personene etter myndighetenes syn kan returnere på egen hånd.

Som Regjeringen har nedfelt i Soria Moria erklæringen, skal vi føre en politikk som i større grad tar hensyn til anbefalingene fra FNs høykommissær for flyktninger. Dette vil også gjelde retningslinjer for retur av barnefamilier.

Jeg synes det er viktig å understreke at forut for en retur av alle avviste barnefamilier som har søkt asyl, ligger det alltid en grundig vurdering av beskyttelsesbehovet fra både UDI og UNEs side. Barnas situasjon vil alltid bli tillagt vekt ved vurderingen av saken.

Retur av barnefamilier skal skje i verdighet og sikkerhet, og hensynet til barnet står alltid sentralt i en uttransportering.

I debatten om retur av barnefamilier synes jeg det er viktig å fremheve at foreldre har et ansvar for sine barn. Det er foreldrenes ansvar å sørge for at man tar så gode valg som mulig for sine barn. Samtidig er det svært viktig å understreke at i de tilfeller hvor foreldrene ikke er i stand til å ta de rette valgene for seg selv og sine barn, må vi sørge for å støtte opp om foreldrerollen.

Det er noen tilfeller der retur til hjemlandet ikke er mulig, til tross for at de som skal returneres gjør det som kan forventes for å få dette til. Disse personene omtales ofte som ureturnerbare. Regjeringen vil gå inn for å endre gjeldende utlendingsforskrift og sende på høring et forslag om at personer som har fått endelig avslag på søknad om asyl kan få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, dersom retur ikke er gjennomført innen tre år fra saksopprettelse og det heller ikke er utsikter til retur. Det skal stilles vilkår om at personene har medvirket til å avklare sin identitet under perioden som asylsøkere, og at de har bidratt til å muliggjøre retur, herunder bidratt til skaffe seg hjemlandets reisedokumenter. Endelig vedtak vil enten si at klageinstansen, UNE, har fattet vedtak i asylsaken, eller at vedtak i UDI ikke er påklaget til UNE innen klagefristen. Dette tiltaket vil også gjelde for de barna og deres familie som pr i dag har vært mer enn tre år i Norge og som fyller vilkårene.

Et område jeg mener vi har store utfordringer knyttet til, er arbeidet rettet mot frivillig retur. Jeg er opptatt av at vi må styrke arbeidet knyttet til å motivere barnefamilier som har fått endelig avslag, til å returnere frivillig.

Vi har også en utfordring når det gjelder å vurdere incentiver for hva som kan motivere til at personer med endelig avslag returnerer frivillig.

Regjeringen ønsker å iverksette tiltak som bidrar til kortere saksbehandlingstid, raskere bosetting av barnefamilier med innvilget oppholdstillatelse og raskere returer av barnefamilier med endelig avslag.

Jeg har derfor nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe som ser på tiltak som kan få ned oppholdstiden for medfølgende barn i mottak, og tiltak som kan bedre deres oppvekstvilkår.

Arbeidsgruppen skal foreta en gjennomgang av dagens situasjon for medfølgende barn i mottak, og foreslå tiltak som kan bedre forholdene for barnefamilier i mottak. Arbeidsgruppen skal legge fram en rapport i løpet av sommeren.

Jeg vil påstå at de helt sentrale tiltakene som kan medføre en bedring i situasjonen for medfølgende barn i mottak og få ned oppholdstiden for denne gruppen, er å rette innsatsen inn på områdene jeg har nevnt ovenfor; kortere saksbehandlingstid, raskere bosetting av barnefamilier med innvilget oppholdstillatelse og raskere returer av barnefamilier med endelig avslag.

Det betyr at vi kontinuerlig må arbeide for en forsvarlig måte å redusere saksbehandlingstiden på, vi må arbeide for en rask og god bosetting av de personer som har fått opphold og vi må arbeide for å legge forholdende bedre til rette for at retur til hjemlandet skjer dersom vilkårene for opphold i Norge ikke er oppfylt.

Dette er helt sentrale områder og tiltak som må igangsettes dersom vi skal nå målet om at barns rettigheter og behov blir ivaretatt i utlendingsforvaltningen.

I tillegg vil jeg understreke at vi må styrke innsatsen rettet mot å støtte opp under foreldrerollen. Barn er foreldrenes ansvar, men i de tilfeller hvor foreldrene av ulike årsaker ikke strekker til, må vi støtte foreldrene slik at de er i stand til å ta vare på sine barn.

Det er mange som har engasjert seg i de vilkårene vi tilbyr barn som bor i mottak. Det synes jeg er bra. De forholdene vi tilbyr asylsøkende barn er ikke alltid de beste.

Avslutningsvis vil jeg derfor rose enkeltpersoner, frivillige organisasjoner, ansatte i mottak, ansatte i kommunene og andre for det arbeidet de gjør for barn som kommer som asylsøkere.

I første omgang er det utlendingsmyndighetenes ansvar å sørge for at tilbudet som gis til barnefamilier i mottak er godt nok. Samtidig vet vi at det arbeidet enkeltpersoner, frivillige organisasjoner og andre legger ned for å styrke forholdene for barn i mottak, utgjør et svært viktig bidrag.