Q-24/2011 Instruks om behandling av saker etter statsborgerloven § 28 annet ledd

1. Innledning
Dette rundskrivet er en videreføring av rundskriv Q-24/2010 som ble sendt ut 26. mars 2010. Som en følge av at det er utarbeidet et nytt rundskriv for formkrav til redegjørelse og tilbakemelding om retningslinjer for praksis og om positive vedtak etter statsborgerloven (Q-30/2011), sendes det nå ut et nytt rundskriv der henvisningene til øvrige rundskriv er oppdaterte. Det er ikke gjort øvrige endringer i rundskrivet, bortsett fra en endring i punkt 4.5 b. Dette rundskrivet trer i kraft straks. Samtidig oppheves rundskriv Q-24/2010.

Med hjemmel i statsborgerloven § 28 annet ledd gis herved instruks for behandling av enkeltsaker som kan omfattes av departementets instruksjonsmyndighet etter § 28 annet ledd. Rundskriv Q-30/2011 gjelder ikke for saker som er omfattet av dette rundskrivet.

For å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn i statsborgerskapssaker har departementet instruksjonsmyndighet, jf. statsborgerloven § 28 annet ledd. Loven gir departementet hjemmel til å instruere i enhver sakstype, så fremt nevnte hensyn foreligger. For at departementet skal ha mulighet til å vurdere om instruksjonsmyndigheten bør benyttes, må slike saker forelegges departementet før avgjørelse treffes. Formålet med dette rundskrivet er imidlertid å hindre uheldige innvilgelser av norsk statsborgerskap. Departementets instruks om foreleggelse gjelder dermed bare for søknader hvor vilkårene for statsborgerskap for øvrig anses oppfylt, eller det vurderes å dispensere fra ett eller flere av lovens vilkår. Spørsmål om hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende kan oppstå både når en søknad er til behandling hos Utlendingsdirektoratet (UDI) og senere, når Utlendingsnemnda (UNE) har fått klagesaken til behandling.

Under pkt. 7 kommer departementet tilbake til hvorvidt avslagssaker og tilbakekallssaker skal forelegges departementet. Det er departementet som avgjør om hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn foreligger, dvs. om man befinner seg innenfor anvendelsesområdet for § 28 annet ledd. Dersom departementet ikke anvender sin instruksjonsmyndighet i enkeltsak som er forelagt departementet, anses nevnte grunner ikke å gjøre seg gjeldende, og saken kan ferdigbehandles på vanlig måte. Rundskrivet her gir anvisning på i hvilke tilfeller en sak skal forelegges departementet (pkt. 3), hvilke rutiner om varsling mv. som skal følges dersom nevnte hensyn må antas å foreligge (pkt. 4), og departementets tilbakemelding (pkt. 5). Under pkt. 6 omhandles utforming av vedtak mv. etter at departementets tilbakemelding er mottatt. Under pkt. 7 omhandles håndtering av andre sakstyper, dvs. avslagssaker og tilbakekallssaker. Under pkt. 8-10 er for ordens skyld inntatt opplysninger om gradert informasjon og partsinnsyn som følger av annet regelverk. Pkt. 10 gjelder forholdet til media.

2. Rettslig grunnlag for departementets instruksjonsmyndighet
Den som søker norsk statsborgerskap har et rettskrav på dette, så fremt vilkårene i statsborgerloven § 7 første ledd er oppfylt. I statsborgerloven § 7 annet ledd gjøres det likevel en reservasjon fra rettskravet, dersom hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn taler mot å innvilge norsk statsborgerskap. Hvorvidt slike hensyn gjør seg gjeldende, skal som nevnt under pkt. 1 avgjøres av departementet. Departementet kan med hjemmel i statsborgerloven § 28 annet ledd gi generelle instrukser om lovforståelse, skjønnsutøvelse, hvilket faktum som skal legges til grunn og subsumsjon, samt gi instrukser om hva som skal bli resultatet i en konkret enkeltsak. Brudd på instruksen innebærer ikke at truffet vedtak blir ugyldig. Det må vurderes konkret om innvilgelse uten forutgående foreleggelse, i strid med denne instruks, kan tilbakekalles fordi vedtaket kan anses ugyldig, jf. statsborgerloven § 26 annet ledd.

3. I hvilke tilfeller skal en sak forelegges departementet?
3.1 Generelt
Det lar seg ikke gjøre å oppstille en uttømmende liste for i hvilke tilfeller en statsborgersøknad som ligger an til innvilgelse bør forelegges departementet. Under pkt. 3.2 nedenfor er slått fast tilfeller som skal forelegges departementet. Under punkt 3.3 er opplistet kriterier for når foreleggelse må vurderes. Verken UDI eller UNE skal rutinemessig måtte foreta undersøkelser av om hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kan komme inn i søkerens/klagerens sak, så lenge det ikke fremkommer indikasjoner i henhold til kriteriene under pkt. 3.2 og 3.3. En kontroll av om vedkommende er registrert i den såkalte reiserestriksjonslisten kommer likevel inn når et vedtak registreres i DUF.

3.2 Saker som skal forelegges departementet
I følgende tilfeller skal søknad/klage om statsborgerskap alltid forelegges departementet før avgjørelse treffes:
a) Saker som gjelder personer som står oppført på en av FNs sanksjonslister.
b) Saker som gjelder personer som står oppført på EUs terrorliste.
c) Saker som gjelder personer som er tilnyttet organisasjoner som er oppført på EUs terrorliste.
d) Saker der man har indikasjoner på at vedkommende kan knyttes til alvorlige forbrytelser, og det ikke er reist straffesak, slik at saken med hjemmel i statsborgerloven § 30 annet ledd kan stilles i bero.
Eksempler på alvorlige forbrytelser er deltakelse i krigsforbrytelser og terrorisme. Indikasjoner vil vanligvis fremkomme ved informasjon fra Politiets Sikkerhetstjeneste (PST).

3.3 Saker som skal forelegges departementet etter skjønnsmessig vurdering
Utover tilfeller som omfattes av pkt. 3.2 ovenfor, må spørsmålet om hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende i en sak, slik at departementet bør varsles, avgjøres etter en konkret vurdering. Det lar seg ikke gjøre å angi uttømmende når man har et tilfelle hvor hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn foreligger. Det må tas utgangspunkt i lovens ordlyd, forarbeider og generell samfunnskunnskap.

Det finnes en kjerne av forhold, hvis tilstedeværelse tilsier at et eller begge hensyn kan gjøre seg gjeldende. En rekke av slike forhold fremgår av vedlagte ”indikatorliste”. Det bemerkes at indikatorlisten vil kunne bli oppdatert.

Utover forhold nevnt i indikatorlisten, vil det finnes en rekke forhold som hver for seg eller sammen med andre opplysninger i saken kan tilsi at spørsmålet forelegges departementet for vurdering.

For tolkingen av begrepene ”rikets sikkerhet” og ”utenrikspolitiske hensyn” vises det til Justis- og politidepartementets rundskriv til Utlendingsdirektoratet; GI-04/2011, Instruks om behandling av saker etter utlendingsloven § 76 tredje ledd og utlendingsloven § 35.

4. Behandlingsrutiner for saker som skal forelegges departementet for mulig instruksjon etter statsborgerloven § 28 annet ledd

4.1 Varsling av departementet - innhold og frister
Når UDI eller UNE blir oppmerksom på at en sak inneholder opplysninger som kan utløse departementets instruksjonsmyndighet etter statsborgerloven § 28 annet ledd, jf. bokstav b nedenfor, skal departementet varsles uten ugrunnet opphold og senest innen tre uker fra tidspunktet UDI eller UNE ble oppmerksomme på opplysningene. Dersom en sak blir kjent utad, for eksempel gjennom media, skal departementet straks varsles skriftlig. Dette varselet erstatter ikke senere varsling.

Varsel skal skje pr. brev og inneholde følgende opplysninger:
a) et kort resymé av saken
b) på hvilket tidspunkt man ble oppmerksom på at saken kan være omfattet av departementets instruksjonsadgang, dvs. når saksbehandlingen er kommet så langt at det er på det rene at vilkårene for innvilgelse er oppfylt, samtidig som det er indikasjoner på forhold som kan omfattes av departementets instruksjonsmyndighet
c) hvilke opplysninger som tilsier at saken kan utløse departementets instruksjon etter § 28 annet ledd
d) en foreløpig vurdering av de rettslige spørsmål og utfallet av saken
e) en plan for den videre fremdrift av saken, herunder, om mulig, hvor lang tid eventuelle undersøkelser antas å ville ta.

Kopi av saksdokumentene oversendes ikke departementet på dette stadium av saksbehandlingen.

Varslingen skal gjøre departementet oppmerksom på aktuelle instruksjonssaker så tidlig som mulig. Dermed kan departementet planlegge arbeidet med saken, og etablere nødvendig beredskap ved mulig mediesak.

4.2 Varsling av PST
Samtidig som varsel går fra UDI eller UNE til departementet, skal kopi av relevante dokumenter i saken sendes PST for vurdering, dersom det er spørsmål om hensynet til rikets sikkerhet som vurderes. PST skal også ha kopi av varselet som sendes departementet, se pkt. 4.1. PST gis en frist for tilbakemelding og retur av kopisettet.

4.3 Varsling av Utenriksdepartementet
Dersom UDI eller UNE mener at saken involverer utenrikspolitiske hensyn, oversendes kopi av relevante dokumenter i saken til departementet så raskt som mulig. Departementet vil vurdere om saken skal forelegges Utenriksdepartementet for uttalelse.

4.4 Oversendelse av sak
Når saken anses tilstrekkelig opplyst og innen rimelig tid etter at varselet ble sendt, jf. pkt. 4.1, skal kopi av sakens relevante dokumenter oversendes departementet. Dersom saken ikke oversendes innen fire måneder etter at varsel ble sendt, skal det i brevs form redegjøres for dette og angis når saken kan forventes oversendt.

Av oversendelsen skal i tillegg følgende opplysninger fremgå:
a) et sammendrag av saken (fremstilling av faktum)
b) vurdering av de rettslige spørsmålene
c) kommentarer til eventuell uttalelse fra PST
d) om forholdene som kan utløse departementets instruksjon er kjent fra andre saker
e) vurdering av saken opp mot praksis
f) opplysninger om relevant praksis i andre land som det er naturlig å sammenlikne seg med (dersom man er kjent med slik praksis.)
g) kopi av eventuell uttalelse fra PST

Med mindre motsatt beskjed blir gitt av departementet på forespørsel, skal oversendelse finne sted, selv om man etter at varselet er sendt, jf. pkt. 4.1, har fått opplysninger som trekker i retning av at saken likevel ikke innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.

4.5 Formkrav
a) Både varsel, jf. pkt. 4.1, og informasjonen, jf. pkt. 4.4 bokstav a-f, skal gis i brevs form.
b) Brevet skal ha følgende faste overskrift: ”Varsel av sak – statsborgerloven § 28 annet ledd” eller ”oversendelse av sak - statsborgerloven § 28 annet ledd” etterfulgt av hvilke(t) land søkeren er borger av, navn, fødselsdato og DUF-nummer.
c) Brevet skal rettes til departementet, Integrerings- og mangfoldsavdelingen ved ekspedisjonssjefen. (Se pkt. 8 om håndtering av gradert informasjon)

Dersom formkravene unntaksvis ikke følges, for eksempel på grunn av knappe tidsfrister, skal formkravene snarest følges i etterfølgende brev.

5. Departementets instruks og tilbakemelding – formkrav
Departementet vil innen rimelig tid etter mottakelse av redegjørelse og senest innen fire måneder fra dette tidspunktet gi tilbakemelding i brevs form. Brevet skal ha følgende faste overskrift:

”Tilbakemelding i sak forelagt departementet i medhold av statsborgerloven § 28 annet ledd”, etterfulgt av hvilke(t) land søkeren/klageren er borger av, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer, samt ordet ”instruks”, dersom slik gis.

Tilbakemeldingen adresseres til henholdsvis UDI eller UNE ved direktøren.

Dersom tilbakemelding ikke kan finne sted innen fire måneder, vil departementet opplyse når tilbakemelding kan ventes.

Departementets tilbakemelding kan gå ut på:
1) instruks om avslag eller berostillelse
2) at hensyn som nevnt i statsborgerloven § 7 annet ledd, jf. § 28 annet ledd ikke foreligger.

Dersom departementet på grunn av tidsnød ikke har fulgt kravet om brevs form eller øvrige formkrav (den faste overskriften), skal ny tilbakemelding som følger formkravene gis snarest mulig.

6. Vedtak mv.
Dersom departementet gir instruks om utfall av en sak, skal det utarbeides utkast til vedtak snarest mulig, og senest innen tre uker fra mottakelse av instruksen. Dersom UDI eller UNE ser at fristen ikke kan overholdes, skal det i brevs form og innen disse tre ukene, anmodes om en utvidet frist. Utkast til vedtak oversendes departementet til gjennomlesning. Etter at departementet har godkjent et utkast, kan vedtaket oversendes til søkeren/klageren eller dennes advokat.

I vedtak truffet av UDI etter at departementet har gitt instrukser om avslag, skal det fremgå at Kongen i statsråd er klageinstans, jf. statsborgerloven § 27 tredje ledd annet punktum. Eventuell klage med UDIs merknader oversendes til departementet, som fungerer som sekretariat for Kongen i statsråd.

Dersom departementet i sin tilbakemelding ikke gir instruks, fortsetter UDI/UNE saksbehandlingen på vanlig måte, uten å forelegge vedtaksutkast for departementet. I vedtak truffet av UDI skal det fremgå at Utlendingsnemnda er klageinstans.

7. Plikt til å informere departementet i andre saker
Saker som ligger an til innvilgelse og som skal forelegges departementet er omhandlet ovenfor. Hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kan imidlertid gjøre seg gjeldende også i andre saker. Dette kan bl.a. være avslagssaker hvor ett eller flere av vilkårene for statsborgerskap i lovens § 7 første ledd ikke er oppfylt, og saker hvor statsborgerskap vurderes tilbakekalt. Saker hvor det kan være aktuelt å dispensere fra lovens ordinære ervervsvilkår, fordi utenrikspolitiske hensyn kan anses å foreligge, må forelegges departementet for mulig instruks, etter rutinene under pkt. 4.

I øvrige avslagssaker skal departementet informeres om at det foreligger tilfeller hvor hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kan gjøre seg gjeldende. Med mindre UDI eller UNE finner grunn til annet, kan informasjonen gis etter at vedtaket er gått ut.

I tilbakekallssaker blir det opp til en konkret vurdering av UDI og UNE om saken bør forelegges departementet for mulig instruksjon.

8. Håndtering av gradert informasjon
Det må vurderes om det i et dokument fremkommer opplysninger som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner iht. sikkerhetsloven (lov 20. mars 1998 nr. 10) § 11 eller at dokumentet for øvrig trenger beskyttelse, jf. beskyttelsesinstruksen (instruks 17. mars 1972 nr. 3352 Instruks for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter) § 4, jf. § 3. Det må påses at det ikke benyttes høyere gradering enn strengt nødvendig. Dokumentet skal tydelig merkes med sikkerhets- eller beskyttelsesgrad iht. reglene for dette.

At en sak vurderes som en mulig instruksjonssak, innebærer ikke automatisk at saken graderes. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Imidlertid vil det forhold at en sak inneholder opplysninger som gjør at den vurderes som en mulig instruksjonssak begrunnet i hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, i seg selv kunne medføre at dokumentet bør graderes fortrolig iht. beskyttelsesinstruksen, fordi det vil kunne skade offentlige interesser og/eller søker dersom dokumentets innhold blir kjent for uvedkommende. Saker som inneholder særlig sensitive opplysninger vil kunne trenge høyere gradering etter beskyttelsesinstruksen eller gradering etter sikkerhetsloven. Hvilken gradering som eventuelt skal påføres dokumentet, må vurderes ut fra dokumentets innhold/informasjon.

Når UDI eller UNE i en sak som er til behandling mottar sikkerhetsgradert informasjon, skal denne bare håndteres av personer som har nødvendig sikkerhetsklarering og/eller autorisasjon, jf. sikkerhetsloven § 19. Det forutsettes at personer som behandler gradert informasjon har inngående kjennskap til sikkerhetsloven, forskrift om informasjonssikkerhet (forskrift 1. juli 2001 nr. 744) og beskyttelsesinstruksen.

Dokumenter som er gradert skal aldri sendes pr. e-post, men sendes etter rutinene som er foreskrevet i beskyttelsesinstruksen § 10 og sikkerhetsloven § 12 annet ledd, jf. forskrift om informasjonssikkerhet §§ 4-19 flg.

9. Behandling av anmodninger om partsinnsyn
Anmodning fra søkeren/klageren/dennes advokat om innsyn i sakens dokumenter, jf. fvl. §§ 18 og 19, skal behandles så raskt som mulig. Dokumenter som er utstedt av andre enn behandlende instans skal i saker som er omfattet av denne instruksen forelegges utsteder for en vurdering av om innsyn skal/bør gis, dersom UDI/UNE er i tvil om vurderingen.

Dokumenter som er gradert i henhold til sikkerhetsloven er taushetsbelagt, jf. sikkerhetsloven § 12. Ved henvendelser om innsyn skal utsteder av sikkerhetsgradert informasjon uten ugrunnet opphold kontaktes for å vurdere om informasjonen kan avgraderes, jf. forskrift om informasjonssikkerhet § 2-13. For dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, gjelder reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven, jf. beskyttelsesinstruksen § 7 tredje ledd. Ved henvendelse om partsinnsyn skal likevel utsteder av dokumentet uten ugrunnet opphold kontaktes for å vurdere om informasjonen kan avgraderes, jf. beskyttelsesinstruksen § 5.

UDI/UNE må selv påse at det gis rask tilbakemelding på vurdering av avgradering av dokumenter, og må evt. ta det opp med departementet dersom slik tilbakemelding ikke gis uten ugrunnet opphold.

10. Forholdet til media
Dersom det kommer henvendelser fra media på saker som skal oversendes/er oversendt til departementet, skal UDI/UNE alltid kontakte departementet før det evt. gis noen uttalelse. UDI/UNE skal før departementets tilbakemelding foreligger verken bekrefte eller avkrefte at en sak er oversendt til departementet for behandling. Bakgrunnen for dette er sakskompleksets sensitivitet, samt at eventuelle graderte opplysninger setter klare begrensinger med hensyn til taushetsplikt, jf. sikkerhetsloven § 12 og beskyttelsesinstruksen § 7.