Reindrift og planlegging etter plan- og bygningsloven

Gjennom veilederen synliggjøres de nye virkemidlene for hvordan reindriften kan ivaretas og fremmes gjennom fylkeskommunal- og kommunal planlegging.

Grunnloven § 110a og internasjonale regler forplikter både kommunale, regionale og statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen spesielt.

Temaveileder om reindrift er en av flere veiledere som Miljøverndepartementet har fått utarbeidet i forbindelse med ny plandel i plan- og bygningsloven. Veilederen har særlig oppmerksomhet på utarbeiding av ulike planer etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven innenfor de samiske reindriftsområdene. Gjennom veilederen synliggjøres de nye virkemidlene for hvordan reindriften kan ivaretas og fremmes gjennom fylkeskommunal- og kommunal planlegging. Utover at veilederen skal fungere som et oppslagsverk for kommunale- og fylkeskommunale planleggere, vil den være til nytte i forhold til dem som skal forholde seg til planer etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder også private som arbeider med planlegging og utarbeiding av planer.

Veilederen er en av flere kilder til bruk i planutarbeiding. Den bør brukes sammen med lovteksten og de presiseringer og tolkninger som er gitt i rundskriv, samt avgjørelser og øvrig informasjonsmateriell som utgis av departementet.

Innhold

Reindrift og ny plandel av PBL
Reindriften i Norge
Krav til deltagelse og medvirkning
Reindrift i plan
Reindriftstema i plan
Vedlegg

1. Reindrift og ny plandel av PBL

1.1 Innledning

I dag utøves samisk reindrift i fjell- og utmarksområder i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, samt deler av Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Hedmark.

Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring.  Selv om næringen er liten i nasjonal målestokk, har den stor betydning i samisk og lokal sammenheng. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur. På bakgrunn av nasjonale forpliktelser etter Grunnloven, og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi.

Reindriften som næring har mange positive elementer i seg. Den representerer i utgangspunktet en god og fornuftig resursutnyttelse i marginale fjell- og utmarksområder. Den bidrar til næringsmessig mangfold, og den bidrar til ivaretakelse og en utvikling av den samiske kulturen. Reindriften som næring, kultur og livsform er på mange måter unik både i nasjonal og internasjonal sammenheng. Den fortjener derfor positiv oppmerksomhet og fokus på tiltak som gjør at næringen kan sikres, utvikles og styrkes.

1.2 Mål og nasjonale føringer i reindriftspolitikken

De mål og retningslinjene som ligger til grunn for reindriftspolitikken er trukket opp i St. meld. nr. 28 (1991 – 1992) En bærekraftig reindrift. Senere har meldingens føringer blitt justert og nye momenter er blitt vektlagt ved Stortingets behandling av de årlige reindriftsavtaleproposisjonene, samt ved behandlingen av det årlige statsbudsjettet. Hovedstrategien er å skape en mer bærekraftig reindrift. Med dette menes en reindrift som har økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft. Disse tre målene står i innbyrdes sammenheng: Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft det mulig å utvikle kulturell bærekraft.

Reindriftens største utfordring på lang sikt er å sikre reindriftens arealer. Dette er en betydelig utfordring med tanke på at reindriften er en særlig arealavhengig næring, og at inngrep og uro innenfor reinbeiteområdene har økt betydelig de siste årene. Regjeringen vil forsterke innsatsen for å få redusert dette problemet. For å lykkes med å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur er felles virkelighetsforståelse og samhandling mellom de ulike aktørene en avgjørende forutsetning. Dette krever et høyt kunnskapsnivå hos politikere og myndigheter når det gjelder de ulike sidene ved reindriften, og om endringsprosesser og årsaksforhold. Reindriften utøves på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Av den grunn ser regjeringen det som nødvendig med en større grad av samarbeid mellom kommuner, og mellom kommunal og regional forvaltning, for derigjennom legge til rette for en større grad av helhetstenkning i forhold til arealforvaltning innenfor de samiske reinbeiteområdene. Det er kun gjennom felles anstrengelser og samarbeid man har mulighet til å nå de mål som er satt.

1.3 Hvorfor skal reindrift tas opp i plansammenheng

For å sikre en framtidig livskraftig reindrift, er det behov for en bedre sikring av reindriftens arealer, og da særlig de arealene som er nødvendige for en bærekraftig reindrift. Plan- og bygningsloven er den sentrale loven i forhold til arealforvaltning innenfor reinbeiteområdene, og det sentrale virkemiddelet for en bedre sikring av arealene. I ny plandel til plan- og bygningsloven er det etablert en rekke nye verktøy som gir kommunale- og fylkeskommunale planleggere en bedre mulighet til å følge opp nasjonale mål om å sikre det materielle grunnlaget for den samiske reindriften. Grunnloven § 110a og internasjonale regler forplikter både kommunale, regionale og statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen spesielt. Dette gjelder i samtlige kommuner og regioner hvor det utøves samisk reindrift.

2. Reindriften i Norge

2.1 Reindriften i Norge, herunder omfang og utbredelse

I Norge har reindriften sitt opphav hos den samiske befolkningen. I dag utøves samisk reindrift i det vesentligste i fjell- og utmarksområdene i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, samt i deler av Sør-Trøndelag, Møre og Romsdal (gjelder Trollheimen) og Hedmark.

I Nord-Gudbrandsdal og Valdres utøves det reindrift i regi av bygdefolk. Denne reindriften krever særskilt tillatelse gjennom reindriftsloven. I tillegg utøver Rendal Renselskap, i Rendalen, Engerdal og Trysil, en særegen driftsform basert på avskyting av privateide dyr.

I tillegg har svensk reindrift bruksrett i nærmere angitte områder i Norge.

Totalt foregår det reindrift i nærmere 140 av landets kommuner, og på et areal som brutto utgjør om lag 40 % av landarealet i Norge eller ca. 140.000 km2. Fra og med Finnmark til og med Sør-Trøndelag utgjør bruttoandelen rundt 80 % av landarealet. Ikke alt av arealet er tilgjengelig som reinbeite. Vann, impediment, dyrket mark og bebygde områder kommer til fradrag. Det anslås at nettoarealet utgjør ca. 90.000 km2 eller i underkant av 30 % av Norges fastlandsareal.

I Norge er det i dag ca 240.000 tamrein i vårflokk. Av disse er det om lag 180.000 rein i Finnmark, noe som innebærer en prosentandel på 70%. Reintallet mellom år kan variere. Årsaken til dette er knyttet til kalvetilgang, tap og slakteuttak. Reindriften sør for Finnmark har små variasjoner mellom år, mens reintallet i Finnmark har til tider variert betydelig.

I underkant av 3.000 personer er tilknyttet den samiske reindriften. Kjerneområdet for reindrift er i Finnmark, med 2.200 personer. Ikke alle personene er sysselsatt med reindrift, men står oppført med rein under de ansvarlige enhetene.

2.2 Reindriftens organisering

Reindrift utøves primært i det samiske reinbeiteområdet, som strekker seg fra Finnmark i nord til Hedmark i sør. Dette området er inndelt i 6 samiske regionale reinbeiteområder og videre i 72 sommer- og helårsbeitedistrikter, samt 10 distrikter som brukes til høst- og vinterbeiter for norsk reindrift og/eller som beiter for svensk reindrift. Innenfor hvert reinbeitedistrikt er det grupper av reineiere som har reinen i en felles flokk på bestemte arealer og som samarbeider om den praktiske driften. Disse driftsgruppene kalles kalles ”siida” og ”sijte” på henholdsvis nord- og sørsamisk. De siste årene har det vært i underkant av 100 sommersiidaer, og om lag 150 vintersiidaer innenfor de samiske reindriftsområdene.

Hver siida er delt inn i  ”siidaandeler”, med en ansvarlig leder. Siidaendeler erstattet begrepet ”driftsenhet” fra reindriftsloven av 1978-loven. Lederen bestemmer hvem som får ha rein i siidaandelen. I 2009 var det totalt 555 siidaandeler med rein. Av disse var det 397 siidaandeler i Finnmark.

Den enkelte reindriftsutøvers eierskap til reinen er befestet gjennom individuelle reinmerker. All rein innenfor det samiske reinbeiteområdet skal merkes med eierens merke. Rett til reinmerke har i utgangspunktet bare personer som er av samisk ætt.

2.3 Administrasjon og forvaltning

På bakgrunn av nasjonale forpliktelser etter Grunnloven, og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi. Landbruks- og matdepartementet (LMD) er det ansvarlige næringsdepartementet for reindriftspolitikken , mens Arbeids- og inkluderingsdepartementet er ansvarlig for samepolitikken generelt.

Den sentrale Reindriftsforvaltningen er lokalisert i Alta, og har det samlede forvaltningsansvar for reindriften i landet . Reindriftsforvaltningen ledes av Reindriftssjefen. Reindriftsforvaltningen skal bidra til at målene i reindriftspolitikken nås, samt legge til rette for en effektiv gjennomføring av reindriftspolitikken. Reindriftsstyret, som oppnevnes av Landbruks- og matdepartementet og Sametinget, skal være faglig rådgiver i forvaltningen av reindriftsnæringen og i arbeidet med reinforskning og veiledning. Videre skal Reindriftsstyret utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i Lov om reindrift. Den sentrale Reindriftsforvaltningen ved Reindriftssjefen er sekretariat for Reindriftsstyret.

Landet er inndelt i seks reinbeiteområder: Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. Retten til å drive reindrift innenfor disse områdene er eksklusiv for den samiske befolkning. Denne samiske særretten gjelder ikke utenfor disse områdene. Utenfor de nevnte reinbeiteområdene krever utøvelse av reindrift særskilt tillatelse. Slik er det i Nord-Gudbrandsdal og Valdres fire ikke-samiske reindrifter, tamreinlag, som utøver virksomheten på egne eller leide areal.

I hvert av de seks reinbeiteområdene er det etablert lokale forvaltningskontor. Disse er underlagt Reindriftsforvaltningen i Alta, og ligger i Karasjok, Kautokeino, Bardufoss, Fauske, Snåsa og Røros. Tamreinlagene sorterer under forvaltningskontoret på Røros. For hvert reinbeiteområde er det etablert et områdestyre som oppnevnes av de respektive fylkesting og Sametinget. Områdestyrene skal være faglig rådgiver og premissgiver overfor offentlig forvaltning og andre i saker som angår reindriften i vedkommende reinbeiteområde. Videre skal også områdestyrene utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i reindriftsloven. I tillegg er områdestyrene gjennom instruks gitt av Landbruks- og matdepartementet tildelt oppgaver som statlig sektormyndighet etter plan- og bygningsloven. Med bakgrunn i nevnte instruks er Områdestyrene tildelt innsigelsesrett på vegne av reindriften overfor kommunens forslag til arealplaner og reguleringsplaner, samt tildelt kompetanse til å uttale seg til arealplaner. De lokale forvaltningskontorene ved reindriftsagronomene er sekretariat for områdestyrene.

Sametinget har i dag ikke forvaltningsansvar i forhold til reindriften. Imidlertid kan Sametinget påvirke gjennom konsultasjoner med statlige myndigheter og gjennom innspill til reindriftsavtaleforhandlingene mellom Staten ved Landbruks- og matdepartementet og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). Videre oppnevner Sametinget medlemmer til reindriftens styringsorganer og de regionale rovviltnemndene.

2.4 Reindriftens naturgrunnlag

Reindriften foregår i et arktisk produksjonssystem der man utnytter reinens tilpasning til den nordlige taigaen og tundraen. Reinen er fysiologisk og atferdsmessig tilpasset sitt naturmiljø, både gjennom rask vekst gjennom en kort og intens sommersesong, og ved redusert aktivitetsnivå og energitap gjennom vinteren. Utøverne nytter også reinens tilpasninger gjennom sesongvise flyttinger av reinflokkene mellom ulike beiteområder. Reinens naturlige forflytting og den nomadiske driftsformen er selve bærebjelken for en optimal produksjon i disse områdene, og grunnlaget for reindriftskulturen slik vi kjenner den i dag.

Reindriftens driftsform gjør næringen svært arealavhengig. Dette har sin bakgrunn i marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flytteveier mellom dem. Menneskelig virksomhet i reinbeiteland kommer i tillegg til den naturlige forstyrrelsen fra blant annet rovvilt som reinen alltid har måttet leve med.

Felles for alle reinbeiteområdene er at de har lav reintetthet (antall rein per km2) på forholdsvis store arealer. Selv om reintettheten på distriktsnivå er lav, kan eventuelle inngrep i reinbeiteområdene likevel ha stor betydning for reindriften. Reindriften foregår på åtte ulike årstidsbeiter. I hver årstid er det begrensede arealer som kan nyttes til beite, og det kan oppstå situasjoner der hele reinflokken må samles på et lite område. Dette gjelder særlig på vårvinteren da det meste av beitet vil være utilgjengelig under snø og is. Tettheten av rein på beite på de tilgjengelige arealene vil da være svært høy, og kapasiteten her vil være bestemmende for hvor mange rein distriktet kan ha på beite gjennom året.

2.5 Reindriftens rettsgrunnlag

Reindriften er regulert gjennom reindriftsloven av 15. juni 2007 nr. 40. Ved ikrafttredelse av denne loven ble reindriftsloven av 9. juni 1978 nr. 49 opphevet. Reindriftsloven konstituerer ikke reindriftsretten, men gir en nærmere definisjon av innholdet i disse rettighetene, samt en regulering og styring av utøvelsen. Dette innebærer at reindriftens rettstilling ikke er uttømmende regulert gjennom loven. Loven må suppleres med rettigheter ervervet gjennom sedvane, alders tids bruk m.v.

Formålet med den nye reindriftsloven (§ 1) er å legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig. For å nå disse mål skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften. Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv i samsvar med Grunnloven § 110 a og folkerettens regler om urbefolkning og minoriteter. Loven skal videre bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag. Ansvaret for sikring av arealene påhviler både innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere og myndighetene. Utenfor det samiske reinbeiteområdet skal loven legge forholdene til rette for en økologisk og økonomisk bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene i de områder der reindrift foregår. Det er en rekke juridiske styringsverktøy ved siden av reindriftsloven som har betydning for reindriften. En av de mest sentrale er plan- og bygningsloven. Andre lover av sentral betydning er; naturvernloven, energiloven, fjelloven, finnmarksloven og naturmangfoldloven.

Historisk har man omtalt reindriftsretten som en kollektiv rett. Dette innbærer at det er samene som sådan som har ervervet en rett til å drive reindrift på de arealer hvor det fra gammelt av har vært utøvet slik bruk. Det er reindriftssamene som etnisk gruppe som er bærere av denne rettigheten, og ikke enkeltpersoner eller mindre grupperinger innenfor dette kollektivet. Den enkelte har en andel i den kollektive rett, og ikke eksklusive rettigheter som nyter særskilt vern internt.

I den senere tid har det innenfor reindriftsretten skjedd en betydelig rettsutvikling knyttet til rettigheter. Rettspraksis viser klart at siidaer kan ha etablert særskilte rettigheter over den grunn de disponerer. Den nye reindriftsloven har en rekke bestemmelser som fremhever at det skal tas hensyn til rettigheter etablert på særskilt rettsgrunnlag.

3. Krav til deltagelse og medvirkning

3.1 Særlige hensyn og oppgaver i planleggingen

Plan- og bygningsloven § 3-1 angir en del viktige oppgaver og hensyn som skal ivaretas i planlegging etter loven. Paragrafen utfyller formålsparagrafen for så vidt gjelder lovens plansystem spesielt. Bestemmelsen gir veiledning for myndighetene, private aktører og allmennheten om viktige formål med og grunntankene bak plansystemet. Bestemmelsen skal ha betydning ved tolkingen av lovens bestemmelser, og angir de viktigste hensynene som skal ivaretas med planlegging etter loven. Videre tydeliggjør bestemmelsen hva loven skal være et virkemiddel for å oppnå, og hva som er de viktigste samfunnsoppgavene loven skal bidra til å løse.

Paragraf 3-1 første ledd bokstav c viser til at det er en særlig oppgave for planleggingen å ivareta naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Ved at reindriften er den sentrale samiske næringen, og har sentral betydning for ivaretakelse og videreutvikling av samisk kultur og samfunnsliv, vil bestemmelsen ha særlig betydning for planlegging innenfor reindriftsområdene. Reindriftens driftsform medfører behov for store sammenhengende arealer. Ved at reindriften er sterkt knyttet til naturen, til dels sårbar natur, er den avhengig av god ressursforvaltning. Dette innebærer at ved planlegging og saksforberedelser som berører reindriften er det viktig å ta hensyn til tidligere inngrep som har funnet sted innenfor det enkelte distrikt sine grenser. Det påpekes at det er de samlede effektene av planer og tiltak innenfor distriktsgrensene som skal vurderes. Utover at bestemmelsen har betydning i forbindelse med utarbeidelse av planer, vil den også ha betydning i vurderingen om det skal gis dispensasjon fra vedtatte planer, jfr § 19-2.

I tillegg til § 3-1 første ledd bokstav c vil bestemmelsens fjerde ledd ha særlig betydning i forhold til reindriften. Fjerde ledd angir at planer skal bidra til norsk gjennomføring av internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor sitt virkeområde. Norge har internasjonale forpliktelser i forhold til den samiske befolkningen. Enkelte av disse forpliktelsene omfattes av plan- og bygningsloven, og må ivaretas helt eller delvis gjennom praktiseringen av denne loven. De internasjonale reglene kan ha betydning i forhold til hva som gyldig kan vedtas med hjemmel i plan- og bygningsloven, og for tolking av bestemmelsene i loven. I forhold til arealplanlegging og ressursforvaltningen innenfor reinbeiteområdene har FN-konvensjonen av 1966 art 27 om sivile og politiske rettigheter særlig betydning. Omfattende arealinngrep i reindriftsområdene kan være i strid med artikkel 27. Videre har konvensjonen om biologisk mangfold av 1992, samt ILO konvensjonen nr 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, betydning i forhold til arealplanlegging innenfor reinbeiteområdene. ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 7 krever at konsekvenser av inngrep i samiske områder, herunder områder hvor det utøves reindrift, må være tilstrekkelig utredet før et eventuelt naturinngrep kan iverksettes. Vedtak av arealplaner må være basert på forsvarlige utredninger av virkningene for reindriften og ta tilstrekkelig hensyn til næringens behov for arealer.

3.2 Deltagelse og medvirkning

I forbindelse med planprosesser som berører reindriften skal planmyndigheten gjennom hele planarbeidet sørge for åpen, bred og tilgjengelig medvirkning fra reindriften og styrings- og forvaltningsorganene. Paragraf 5-1 innebærer en plikt for planmyndighetene til å iverksette tiltak for å få til den ønskede medvirkning. Planmyndigheten skal ved oppstart kontakte den lokale reindriftsforvaltningen for å avklare hvem som blir berørt av den aktuelle plan, og hvordan det skal legges opp til en aktiv medvirkning. For de plantyper hvor det skal utarbeides planprogram, jfr § 4-2, skal opplegget for medvirkning så vidt mulig fastsettes i planprogrammet.

I henhold til § 5-1 andre ledd har kommunene et særskilt ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Det dreier seg her om den særlige utfordringen som ligger i å oppnå medvirkning fra interesser og hensyn som ikke har klare talspersoner gjennom etablert organisasjoner, og andre grupper som krever spesiell tilrettelegging. Dette kan gjelde grupper av samiske reindriftsutøvere som ikke bestandig har samme tilgang til aviskunngjøringer og annen planinformasjon som den øvrige befolkningen i kommunen. Årsaken til manglende tilgang kan bl.a. være at reindriften oppholder seg med reinen i et annet område enn i den kommunen som har startet planarbeidet. For å sikre medvirkning fra de reindriftsutøverne som blir berørt av planen, skal kommunene kontakte den lokale reindriftsforvaltningen for å klarlegge om planprosessen krever en spesiell tilrettelegging overfor reindriften. Det særlige ansvaret for å sikre en aktiv medvirkning for de samiske reindriftsutøverne følger også av ILO-konvensjon nr 169.

3.3 Innsigelseskompetanse og rettslig klageinteresse

For reindriftsfaglige spørsmål er det områdestyret i det enkelte reinbeiteområdet som i henhold til instruks fra Landbruks- og matdepartementet er gitt innsigelseskompetanse i saker etter plan- og bygningsloven. Dette innebærer at verken det berørte reinbeitedistriktet eller den enkelte reineier har kompetanse til å fremme en innsigelse. Disse aktørene har i likhet med reindriftsforvaltningen mulighet til å påklage de enkeltvedtak som blir fattet med hjemmel i plan- og bygningsloven dersom vedtaket berører reindriften. Det påpekes at denne klageretten gjelder uavhengig av om områdestyret har fremmet innsigelse. Selv om områdestyret er gitt innsigelseskompetanse, har også dette styringsorganet klagerett. En slik rett gjelder likevel ikke i plansaker der områdestyret er gitt anledning til å fremme innsigelse.

3.4 Høringsfrister

Høringsfristen til de ulike planforslagene er fastsatt til minst 6 uker. Videre er fristen for å påklage enkeltvedtak etter loven 3 uker fra det tidspunkt vedtaket er kommet fram til vedkommende part. For å sikre en forsvarlig medvirkning fra reindriften og dens styrings- og forvaltningsorganer, kan det i enkelte tilfeller være behov for å forlenge de nevnte frister. Behovet for å forlenge en frist kan ha sammenheng med at de berørte reindriftsutøverne er inne i en arbeidsintensiv periode og er forhindret fra å behandle den aktuelle saken. Tilsvarende kan være i de tilfeller hvor utøverne oppholder seg med sine rein i et området lokalisert i en annen kommune enn den som blir berørt av saken. Her vises det til at en siidas bruksarealer kan strekke seg over flere kommuner og fylker. I tillegg har enkelte siidaer sine vinterbeiter i Sverige. Ved at reindriftsutøverne er representert i områdestyret, kan de nevnte tilfeller være årsaker til at man ikke får avholdt og styrebehandlet saken. For å sikre at reindriften og styrings- og forvaltningsorganene gis anledning til en forsvarlig behandling av den enkelte sak, skal planmyndigheten kontakte den lokale reindriftsforvaltningen for å klarlegge behovet for en forlenget frist. (I de tilfeller reindriftsforvaltningen anmoder om forlenget frist, bør planmyndigheten imøtekomme anmodningen.)

3.5 Konsultasjoner

Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som angår dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, artikkel 6. I avtalen om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget, er det fastsatt nærmere prosedyrer for hvordan konsultasjonene med Sametinget skal foregå. (Inngått mellom kommunal- og regionalministeren og sametingspresidenten 11. mai 2005.) Ved kongelig resolusjon 1. juli 2005 ble det stadfestet at de avtalte prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen. Statlige myndigheter kan også ha en plikt til å konsultere med andre samiske interesser i tillegg til Sametinget. Dette gjelder særlig i saker som direkte berører samiske næringer, slik som reindriften.

Konsultasjonsplikten gjelder for regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter f.eks. fylkesmenn. Konsultasjonsplikten gjelder ikke for kommunene. Det vil si at det ikke er krav om konsultasjoner med f.eks berørte reinbeitedistrikt i forbindelse med kommuneplaner eller reguleringsplaner. I saker der kommunene har fått delegert statlig myndighet, f.eks. fra fylkesmannen eller Direktoratet for naturforvaltning, vil konsultasjonsprosedyrene også kunne gjelde for kommunene, dersom vilkårene for øvrig er til stede. Prosedyrene gjelder også for statsforetak, slik som Statskog, og for statlige selskaper, i den grad disse utøver forvaltningsmyndighet etter delegasjon fra overordnet statlig myndighet.

4. Reindrift i plan

Den samiske reindriften kan ivaretas og fremmes gjennom en aktiv og bevisst planlegging i kommuner og fylker. Plan- og bygningslovens regler, og hvordan loven blir praktisert, har derfor stor betydning for hvordan den samiske reindriften blir ivaretatt. Kapittelet behandler enkelte av de virkemidlene som ligger i ny lov i forhold til å ivareta og samordne reindriftsinteressene med øvrige interesser innenfor lovens system.

4.1 Regional planlegging

4.1.1 Regional planstrategi

Ivaretakelse av reindriftens arealer er ett av flere områder som har regionale særtrekk, og som kan forsøkes løst i et regionalt perspektiv. Ved at reinen har behov for ulike typer beiter gjennom året, og reineierne forflytter flokkene sine over store områder, har reindriften behov for større sammenhengende arealer. Ofte flytter reindriftsutøveren med sine rein på tvers av kommune- og fylkesgrenser.

Den regionale planstrategien skal avklare behovet for regionale planer knyttet til reindriftsinteressene. I samarbeid med den lokale reindriftsforvaltningen skal den regionale planmyndighet vurdere behovet for en særskilt behandling av reindriftens interesser ved utarbeidelsen av en regional planstrategi. Sentralt i vurderingen om det foreligger et slikt behov, er i hvilken grad det foreligger konflikter mellom reindriften og øvrige utmarksinteresser, hvordan arealsituasjonen er for det enkelte reinbeitedistrikt innenfor regionen, og om det foreligger behov for særskilte tiltak for å sikre reindriften nødvendige sammenhengende arealer. Dersom det foreligger et behov for å prioritere reindriften i den regionale planstrategien, skal planmyndigheten angi hvordan planoppgavene skal følges opp. Planstrategien skal beskrive hvordan reindriften og dens styrings- og forvaltningsorganer skal medvirke i planarbeidet.

I enkelte situasjoner kan det være mer hensiktmessig at det legges til rette for interkommunalt samarbeid for å sikre reindriften den nødvendige sammenhengen i arealene. Dette kan bl.a. være behov for å sikre særverdiområder som strekker seg over kommunegrenser, sikre reindriftens minimumsbeiter eller samordne reindriftsinteressene med andre utmarksinteresser, herunder ved utbygging av større hyttefelt. Med særverdiområder menes flytteveier, brunstland, kalvingsland, sentrale luftingsområder, samt områder i og ved anlegg til merking, skilling og slakting. Minimumsbeite er det årstidsbeitet som begrenser distriktets reintall, og er et viktig grunnlag for fastsettelsen av distriktets øvre reintall.

Dersom det foreligger slike planleggingsbehov, skal dette påpekes i den regionale planstrategien.
Det forutsettes at statelige og regionale organer og kommuner legger den regionale planstrategien til grunn for det videre planarbeidet i regionen.

4.1.2 Regional plan

Det er den regionale planstrategien som fastlegger hvilke regionale planer som skal utarbeides. Utover at det kan være aktuelt å utarbeide regionale planer for å sikre reindriftsinteressene i regionen, skal reindriften behandles når det utarbeides regionale planer som kan få virkning for reindriftsutøvelsen i regionen. Dette kan være utarbeiding av regionale planer for bl.a. ulike typer kraftutbygginger, samferdselstiltak, aktivitet knyttet til fritidsutøvelse, herunder hyttebygging, og andre beitebruksinteresser i regionen.

Ved unntakstilfeller kan Regjeringen pålegge at det skal utarbeides regional plan for å sikre reindriftsinteressene i regionen. Det antas at dette sjelden vil være nødvendig, da det forutsettes at reindriftsinteressene som en nasjonal interesse blir fremmet og fulgt opp i forbindelse med utarbeidelsen av den regionale planstrategien.

Den regionale planen skal legges til grunn for regionale organers virksomhet, og for kommunale og statlig planlegging og virksomhet i regionen. Forpliktelsen til å følge den vedtatte planen gjelder for kommuner, statlige organer og regional myndighet. Den regionale planen har ikke direkte rettsvirkning overfor den enkelte innbygger, med mindre det er knyttet regionale planbestemmelser etter § 8-5 til planen.

4.1.3 Regional planbestemmelse

Til en regional plan som gir retningslinjer for arealbruken, er det mulig å vedta en regional planbestemmelse som skal sikre at det ikke foretas arealbruksendringer som er i strid med planens retningslinjer. En regional planbestemmelse har som virkning at det ikke kan iverksettes særskilte angitte bygge- eller anleggstiltak innenfor nærmere avgrensede geografiske områder som etter bestemmelsen vil være i strid med planen uten samtykke. Dette kan f.eks være innenfor reindriftens særverdiområder. Regional planbestemmelse kan også gjelde for å sikre infrastrukturen i reindriften knyttet til flytteveier og slakte- og skilleanlegg med omkringliggende bruksområder.

Det er regional planmyndighet som kan gi samtykke til utbyggings- eller anleggstiltak som omfattes av planbestemmelsen. Før eventuelt samtykke gis, skal regional planmyndighet samrå seg med kommunene og fylkesmannen. For å sikre seg en så fullgod oversikt over konsekvensene for reindriften som mulig, skal regional planmyndighet også kontakte den lokale reindriftsforvaltningen. Det skal ikke gis samtykke dersom fylkesmannen kan vise til at et samtykke åpenbart er i strid med nasjonale interesser. 

4.2 Interkommunalt samarbeid

Gjennom ny plandel av PBL er det lagt til rette for mer interkommunalt plansamarbeid, samt plansamarbeid mellom regioner. Dette er positivt for reindriften sett ut i fra behovet for å samordne planleggingen over kommune- og fylkesgrensene. Behovet for og anbefalingen om interkommunalt plansamarbeid kan komme fram gjennom arbeidet med regional planstrategi, og motivene til denne, eller som en oppfølging av en regional plan. Uavhengig av dette vil det være positivt om kommunene også selv tar initiativ til samarbeid for å sikre reindriftens interesser og samordne reindriftsinteressene med øvrige brukere av utmarken.

Regional planmyndighet og statlig myndighet, slik som reindriftsforvaltningen og fylkesmannen, kan anmode kommunene om å innlede interkommunalt plansamarbeid når det anses nødvendig for å sikre reindriftsinteressene på tvers av kommunegrensene. Videre foreligger det en mulighet for Miljøverndepartementet til å pålegge kommunene å inngå et plansamarbeid for bl.a. å løse reindriftens utfordringer i forhold til en sikring av sammenhengende bruksarealer. Denne muligheten gjelder også i forhold til å pålegge plansamarbeid mellom regioner.

I en del tilfeller vil det være aktuelt med interkommunalt samarbeid om utarbeidelse av konsekvensutredninger av reindriftsforhold. Et slikt samarbeid kan være aktuelt selv om det ikke inngås et formelt plansamarbeid mellom kommunene.

Erfaringsmessig vil kommunene vektlegge hensynet til reindriften forskjellig. Når reindriftens særverdiområder krysser kommunegrenser, vil interkommunalt samarbeid kunne samordne utbyggingsinteressene og minske konfliktene mot reindrift. En mer helhetlig planlegging kan også resultere til at det åpnes for mer hyttebygging, ved at reindriften ikke må ta stilling til den enkelte utbyggingsplan. Interkommunale planer kan virke konfliktdempende ved at man gjennom planprosesser samordner ulike brukerinteresser i f.eks større fjellområder, ved at det legges til rette for å sikre reindriftens bruksarealer, samtidig som hensyn til andre interesser kan ivaretas.

Spørsmål knyttet til reindriften skal behandles ved utarbeidelsen av alle interkommunale planer, der det er rimelig å anta at planen kan få virkning i forhold til utøvelsen av reindriften i området.

4.3 Kommunal planlegging

4.3.1 Kommunal planstrategi

Retningslinjer for langsiktig arealbruk skal inngå som en del av den kommunale planstrategien og danne basis for det mer konkrete arbeidet med kommuneplanens arealdel. Den langsiktige arealstrategien skal vise sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk, og angi langsiktige utviklingsretninger i kommunen og områder for særlig utvikling og vern for å vareta de arealhensynene som fremgår av § 3-1, herunder sikre naturgrunnlaget for reindriften, samt bidra til å gjennomføre internasjonale konvensjoner og avtaler knyttet til reindriften innenfor lovens virkeområde.

Når kommuner innenfor et reinbeiteområde skal starte arbeidet med å utarbeide en kommunal planstrategi, skal den lokale reindriftsforvaltningen kontaktes, og forvaltningen skal gis anledning til å fremme sine synspunkter. Områdestyret har ikke anledning til å fremme innsigelse mot forslag til kommunal planstrategi. Imidlertid bør man søke å oppnå tilslutning til planstrategien fra styrings- og forvaltningsorganene, fordi det ellers lett kan oppstå problemer senere i planleggingen.

Utarbeidelsen av planstrategien kan virke som et verktøy for konflikthåndtering mellom reindriften og øvrige brukerinteresser til utmarken. Gjennom en drøfting av hovedtrekkene i en langsiktig arealstrategi kan bl.a. reindriftsinteressene og landbruksinteressene samordnes og gis den nødvendige forutsigbarhet. Der det foreligger konflikter mellom reindriften og f.eks jordbruket i forhold til bruk og utnyttelse av utmarken, vil kommunene stå ovenfor vanskelige strategiske valg. For å få frem synspunktene fra de ulike brukerinteressene bør kommunene legge til rette for bred medvirkning og allmenn debatt. Dette vil også være i samsvar med gitte krav til deltagelse og medvirkning i forhold til den samiske reindriften. Selv om slike prosesser kan være utfordrende, vil de kunne legge til rette for en større grad av forutsigbarhet og en smidigere oppfølging og gjennomføring av de planer som initieres gjennom planstrategien.

4.3.2 Kommuneplan

Det er et viktig prinsipp at kommunen i sin planlegging skal ivareta kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver. Videre skal all kommunal planlegging legge statlige og regionale pålegg og retningslinjer til grunn. Disse kan i forhold til reindriftsinteressene fremkomme bl.a. gjennom nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, gjennom utarbeidede statlige planretningslinjer og planbestemmelser, samt gjennom regional planstrategi, regional plan og regionalt handlingsprogram. Videre kan det også være pålegg og retningslinjer fra reindriftsforvaltningen med hjemmel i annen lovgivning enn plan- og bygningsloven. Her vises det til formålsparagrafen i reindriftsloven § 1 andre ledd, som påpeker at reindriftsloven skal bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag.

For at kommunene skal kunne ivareta reindriftsinteressene og derigjennom følge opp gitte nasjonale mål, er det en forutsetning at kommunene er godt kjent med den reindriften som utøves innenfor kommunens grenser. I tillegg vil kjennskap til utøvelsen i nabokommunene også kunne være nyttig for å legge til rette for en helhetlig planlegging. Slik kunnskap kan erverves ved å kontakte den lokale reindriftsforvaltningen. Utover en kunnskap om bruken av områdene, er det sentralt at planmyndigheten har forståelse for reindriftens arealbehov og de konsekvenser ulike tiltak kan få i forhold til reindriften. (Bedre forståelse skapes gjennom kommunikasjon med berørte parter, det være seg både offentlige og private parter.) Gjennom tidlig deltagelse og medvirkning fra reindriftsinteressene vil kunnskapen om reindriften være kjent ved oppstart av planprosessen. Tidlig kjennskap vil gi et bedre kunnskapsgrunnlag for å samordne og avveie de ulike interessene, samt bidra til en mer forutsigbar planprosess.

4.3.3 Kommuneplanens samfunnsdel

Kommuner innenfor det samiske reinbeiteområdet skal behandle reindriften i kommuneplanens samfunnsdel. Dette for å sikre, utvikle og styrke reindriftsnæringen og derigjennom følge opp nasjonale føringer og målsetninger. Hvor omfattende behandlingen skal være vil variere. Et minimum vil være å foreta de prioriteringer og legge de strategier som er nødvendige for å sikre arealgrunnlaget for reindriften i et langsiktig perspektiv.

I sin behandling skal kommunen vurdere Reindriftens mulige innvirkning på kommunens samfunnsutviking. Ved denne behandlingen er det viktig å være bevisst at utover den aktiviteten som direkte knyttes til reindriften, bidrar reindriften til et næringsmessig mangfold ved at en rekke aktiviteter knyttes opp mot driften. Dette kan bl.a. være aktiviteter knyttet til slakte- og videreforedling av reinkjøtt, husflidproduksjon basert på produkter fra rein og turistvirksomhet.

4.3.4 Kommuneplanens arealdel

Ved ny lov har arealformålet LNF blitt tilført en R for reindrift, jfr § 11-7 nr 5. Tilføyelsen av reindrift har i seg selv ingen rettslig virkning, men gir et riktigere bilde av arealbruken i de områder hvor det utøves reindrift. I områder hvor det utøves samisk reindrift skal kommunene synliggjøre reindriften og benytte arealformålet LNFR. Det påpekes at om en kommune ikke synliggjør reindriftsinteressene, men isteden benytter den tidligere kategorien LNF, kan dette gi grunnlag for innsigelse.

LNFR-områdene kan inndeles i to underformål. Det første underformålet omfatter areal for landbruk, natur, friluftsliv, samt reindrift der det bare er tillatt å oppføre bygninger eller iverksette anlegg eller andre tiltak som er nødvendige for drift av næringsmessig landbruk, dvs jordbruk, skogbruk eller reindrift, herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet. Tiltak innenfor reindriften kan være samle, skille- og merkeanlegg, gjeterhytter og feltslakteanlegg.

Det andre underformålet omfatter LNFR-areal hvor det i tillegg til nødvendig landbruksbebyggelse etter bestemmelser i planen også kan tillates spredt bolig, fritids- eller næringsbebyggelse etter § 11-11 nr 2. Det siktes her til bebyggelse som ikke anses som en del av landbruk eller reindrift. Dette kan også omfatte etablering av småkraftverk. Bebyggelsens omfang, lokalisering og formål er nærmere angitt i planen. Der slike bestemmelser er benyttet, kan slike tiltak enten gjennomføres på grunnlag av enkeltsaksbehandling, eller på grunnlag av reguleringsplan. Denne muligheten skal ikke åpne for større grad av spredt bolig- og hyttebygging, men legge til rette for et bedre styringsredskap for slik utbygging. Dette innebærer at den oversiktsmessige siden av saken er avklart i kommuneplanen, mens den detaljerte vurderingen av det konkrete tiltaket på byggetomta i forhold til bl.a. reindriftsinteressene, naturvern, kulturvern og landbruk må skje gjennom enkeltsaksbehandlingen og bruk av lokaliseringskriteriene som er gitt i planen. Et avslag på en søknad i et slikt område må være konkret begrunnet i en ulempe knyttet til f.eks, reindriftsinteressene. Dersom for eksempel reindriftsforvaltningen ikke har merknader, og planens lokaliseringskriterier er oppfylt, vil det normalt være grunnlag for å gi byggetillatelse.

4.4 Hensynssoner

Det er gitt mulighet til å etablere hensynssoner for å ivareta reindriftsinteressene. Til disse sonene kan det knyttes retningslinjer. Aktuelle hensynssoner vil være soner for reindriftens særverdiområder og minimumsbeiter.

Det kan gis retningslinjer som angir hvilke hensyn som skal tas for å fremme planens formål i forhold til reindrift. Særlig aktuelt vil være retningslinjer om utbyggingstiltak og tilrettelegging for eller begrensning av ferdsel. Det påpekes at retningslinjene ikke kan innskrenke allemannsretten etter friluftsloven. Derimot kan det gis retningslinjer om annen ferdsel, herunder motorferdsel innenfor rammen av motorferdselsloven med forskrifter. Videre kan det gis retningslinjer om regulering av vinterbrøyting. Dette kan særlig være aktuelt i forhold til skogsbilveger som ligger innenfor reindriftens vinterbeiteområder. I forhold til arealer hvor reindriften utøves med bakgrunn i avtale eller ekspropriasjon, kan avtalegrunnlaget eller ekspropriasjonsvedtaket gi grunnlaget for retningslinjer i forhold til reindriftsutøvelsen og øvrig aktivitet i disse områdene.

Retningslinjene kan ikke gå ut over rammene for formålene i § 11-7, og gir ikke grunnlag for å regulere selve reindriftsutøvelsen. Dette innebærer at det f.eks ikke kan gis retningslinjer som regulerer hvordan reindriften skal bruke områdene, eller antall rein som det kan beites med i etablerte hensynssoner. Disse forhold reguleres med hjemmel i reindriftsloven og gjennom etablerte rettigheter.

I enkelte områder er utøvelsen av reindrift basert på avtaler med grunneierne eller det er ekspropriert til fordel for reindriften. Slike områder kan også markeres som hensynssoner. Etablering av ulike typer verneområder kan initiere en større aktivitet i områdene omkring selve verneområdet. I de tilfeller hvor det antas at denne aktiviteten kan få vesentlige negative konsekvenser for reindriften, bør det vurderes om det skal etableres hensynssoner for å ivareta reindriftsinteressene. Vurderingen om det skal etableres hensynssoner i sammenheng med verneområder bør finne sted i forbindelse med verneplanprosessen.

4.4.1 Bestemmelser til arealplanen

Paragraf 11-11 lister opp hva det kan gis bestemmelser om knyttet til arealformålet LNRF. Det er de bestemmelser som det er saklig grunn for å vedta ut fra et samfunnsmessig synspunkt som kan vedtas. Dette tilsier varsomhet med å gi utfyllende bestemmelser der myndigheten er lagt til sektormyndighet gjennom sektorlovgivningen. Slike bestemmelser må avklares med sektormyndigheten. Det kan ikke fastsettes bestemmelser som griper inn i gitte tillatelser etter annen lovgivning. 

Innenfor LNRF-arealene kan det legges opp til at kommuneplanens arealdel skal gi direkte styring for byggesaker. Dette innebærer at kommunen er gitt hjemmel for å gi bestemmelser om plassering og utforming av nye bygninger og anlegg innenfor LNRF-arealet. Bestemmelsen skal ikke brukes slik at den hindrer nødvendige tiltak der det er liten valgfrihet i forhold til plassering. Ved at reindriften ikke er stasjonær men flytter med sine rein, må man sikre at bygninger og anlegg i reindriften blir lokalisert i områder hvor de kan nyttes ut fra sin hensikt.

Kommunen kan i tilknytning til arealdelen gi nærmere bestemmelser om at spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv kan tillates oppført på grunnlag av enkeltsøknader eller reguleringsplan når formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering er nærmere angitt i planen. For å kunne oppføre bygninger på grunnlag av enkeltsaksbehandling er det således et krav at omfang og lokalisering må fremgå av planen, og er avklart i forhold til bl.a. reindriftsinteressene.

Videre kan kommunen gi nærmere bestemmelser om bl.a. oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg for reindrift i 100-metersbeltet. Dette kan være anlegg i forbindelse med pramming av rein, og hytter og gammer til bruk i forbindelse med utøvelse av reindrift.

4.5 Reguleringsplaner

Kommunen skal vurdere behovet for en områderegulering knyttet til reindriftsinteressene i forbindelse med vedtak av kommunal planstrategi. Videre er det kommunens ansvar å utarbeide en områderegulering knyttet til reindriftsinteressene der dette er bestemt i kommuneplanens arealdel. Utover det som er krevd i kommuneplanens arealdel, skal den enkelte kommune løpende vurdere behovet for en områderegulering knyttet til reindriftsinteressene.

Innenfor en områderegulering kan LNFR vises samlet, hver for seg eller i grupper. Aktuelle områdereguleringer for reindrift kan være områder hvor det er sentralt å opprettholde reindriftens bruk av området, samtidig som det foreligger behov for å begrense andre interessers aktivitet i det samme området. Aktuelle områder hvor det utarbeides områderegulering knyttet til reindriftsinteressene, kan være innenfor reindriftens minimumsbeiter eller særverdiområder.

Slik som i kommuneplanens arealdel kan det utarbeides hensynssoner i reguleringsplanen. I motsetning til hensynssoner i kommuneplanens arealdel kan det gis detaljerte bestemmelser til hensynssonene i reguleringsplanen. For reindriften kan bestemmelsene ha hjemmel i plan- og bygningsloven, fremgå av vedtak eller etter bestemmelser etter reindriftsloven. Når det etableres en hensynssone for å sikre en bestemt flyttelei, kan det f.eks gis utfyllende bestemmelser i forhold til å begrense aktiviteten i og ved flytteleien når denne benyttes.

Det påpekes at det ikke er adgang til å gi bestemmelser for å regulere drift og selve utøvelsen av reindriften. Her vil planen bare stå som en ytre ramme for reindriftens arealbruk. Selve utøvelsen skal skje i tråd med det som fastsettes med hjemmel i reindriftsloven og etablerte rettigheter.

4.6 Konsekvensutredninger

ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 7 krever at konsekvenser av inngrep i samiske områder, herunder områder hvor det utøves reindrift, må være tilstrekkelig utredet før et eventuelt naturinngrep kan iverksettes. Vedtak av arealplaner må være basert på forsvarlige utredninger av virkningene for reindriften og ta tilstrekkelig hensyn til næringens behov for arealer.

Et tiltak eller en plan innenfor et reindriftsområde kan i dag utløse en konsekvensutredning på bakgrunn av tiltaket eller planens virkning for reindriften. Med bakgrunn i fastsatt forskrift om konsekvensutredninger skal planer og tiltak opplistet i forskriftens § 3 konsekvensutredes dersom planen eller tiltaket kan komme i konflikt med utøvelsen av samiske utmarksnæringer, eller er lokalisert i reindriftens særverdiområder eller minimumsbeiter og kan komme i konflikt med reindriftsinteresser, eller på annen måte kan komme i konflikt med reindriftens arealbehov, jfr § 4 bokstav e.

Det er vedkommende som fremmer forslag til plan etter plan- og bygningsloven eller søker om tillatelse etter annet lovverk, som i utgangspunktet selv skal vurdere om planen eller tiltaket kommer i konflikt med reindriftsinteressene. Med bakgrunn i at kunnskapen om reindriften og dens bruk av områdene kan være begrenset, samt at vurderingskriteriene knyttet til reindriftsinteressene er omfattende, bør man kontakte Reindriftsforvaltningen for å få deres vurdering i forhold til hvilke reindriftsinteresser som blir berørt, og om planen eller tiltaket kan komme i konflikt med reindriften. Ved utarbeidelse av en konsekvensutredning skal de samlede effektene av planer og tiltak innenfor det enkelte reinbeitedistriktet vurderes, jfr vedlegg III i forskriften.

For planer og tiltak som alltid skal konsekvensutredes, skal reindriften vurderes og behandles dersom det antas at planen eller tiltaket kan få virkning i forhold til utøvelsen av reindriften i området.

5. Særlig om enkelte reindriftstema i plansammenheng

5.1 Kart og distriktsplaner

I ny lov § 2-1 er det innarbeidet krav om at statlige, regionale og kommunale organer legger stedfestet informasjon som organet forvalter, til rette for bruk i plan- og byggesaksbehandlingen. Dette kravet er i hovedsak rettet mot fagmyndigheter som ivaretar arealinteresser.

Reindriftsforvaltningen sitter inne med betydelig kunnskap om reindrift og dens arealbehov. Ved utarbeiding av ulike planer som berører reindriften bør man ta utgangspunkt i denne kunnskapen. Kunnskapen fremkommer bl.a. gjennom reinbeitedistriktenes egne distriktsplaner og arealbrukskart. Både distriktsplanene og arealbrukskartene kan gjøres tilgjengelig ved enten å kontakte reindriftsforvaltningens hovedkontor eller det respektive lokalkontoret.

Arealbrukskartene var i utgangspunkttet bygd på M711 serien i målestokk 1:50000. Reindriftens bruk ble tegnet inn av representanter fra det enkelte reinbeitedistrikt etter en nærmere angitt metode. Reindriftens årstidsbeiter ble geografisk avgrenset og delt inn i 5 årstider og 2 kategorier. Flyttleier ble tegnet for seg, trekkleier som et pilsymbol, og oppsamlingsområder geografisk avgrenset. Alle anlegg ble tegnet inn og gitt ulike symbol. Kartene er senere nedkopiert i 1:100000 og distribuert til offentlige etater. Reindriftsforvaltningen har digitalisert kartene og gjort kartene tilgjengelig gjennom WEB-portalen Norge digitalt. På bakgrunn av endrede rammebetingelser, gjennomfører reindriftsforvaltningen en revisjon av kartene.

Reindriftsforvaltningen arbeider sammen med reindriftsnæringen med å utarbeide en metode for verdiklassifisering av reindriftens arealer. Hensikten med dette arbeidet er å fremstille en samlet oversikt og synliggjøring av de arealene som er viktige for å sikre en bærekraftig reindrift.

Det enkelte distrikt ved distriktsstyret skal utarbeide en distriktsplan, jfr reindriftsloven § 62. Distriktsplanen skal inneholde en angivelse av flyttemønsteret i distriktet, oversikt over årstidsbeitene, kalvingsland og lignende, oversikt over nødvendige fremkomst- og transportmidler, herunder hvilke terrenggående kjøretøy som anvendes i distriktet, samt eventuell tidsbegrenset bruk av helikopter eller annet luftfartøy. Bruksregler for bruk av terrenggående barmarkskjøretøy skal også fremgå av planen. Videre skal distriktsplanen inneholde en oversikt over alle gjerder og anlegg av permanent art, og så vidt mulig også gjerder av midlertidig art. I tillegg kan distriktsplanen inneholde en inndeling av distriktet i beitesoner.

Formålet med distriktsplanen er, overfor offentlige myndigheter, å synliggjøre reindriften og de særlige hensyn som gjør seg gjeldende. Ved at vedtatte distriktsplaner skal sendes arealplanmyndighetene, vil disse få en mulighet til å erverve seg generell basiskunnskap om reindriften i området. For at formålet med distriktsplanene skal ivaretas over tid skal de fortrinnsvis rulleres hvert fjerde år.

Berørte kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn skal gis anledning til å uttale seg om planen før den vedtas. Etter det foreliggende utkast skal nevnte myndigheter gjøres kjent med planarbeidet og hovedinnholdet i planen før den vedtas av distriktsstyret. På den måten får nevnte myndigheter en mulighet til å frembringe sine synspunkter uten at dette skjer gjennom en formell høring.

5.2 Innsigelser

For reindriftsfaglige spørsmål er det områdestyret i det enkelte reinbeiteområdet som i henhold til instruks fra Landbruks- og matdepartementet er gitt innsigelseskompetanse i saker etter plan- og bygningsloven. Dette innebærer at verken det berørte reinbeitedistriktet eller den enkelte reineier har kompetanse til å fremme en innsigelse. I enkelte tilfeller kan planmyndighet og eller tiltakshaver komme til enighet med de reindriftsutøverne som blir berørt av planen/tiltaket. Tross denne enigheten forekommer det at områdestyret fremmer en innsigelse. Dette kan ha sin bakgrunn i at områdestyret skal vurdere sin innsigelse på bakgrunn av hvorvidt konsekvensene ved endret arealbruk er så alvorlige i forhold til utøvelse av reindriften, at man anser arealdisponeringen for å være i strid med nasjonale eller viktige regionale mål, rammer eller retningslinjer. Det vil være tiltakets virkninger for reindriften som skal begrunne innsigelsen.

Områdestyrets kompetanse til å fremme innsigelse gjelder uavhengig av grunnlaget for utøvelsen av reindriften. Dette innebærer at områdestyret har kompetanse til å fremme innsigelse også på områder hvor utøvelsen er forankret i avtale med private grunneiere eller hvor det er ekspropriert rett til reinbeite, slik tilfellet er f.eks i Trollheimen. Etter omstendighetene kan tiltak utenfor det området hvor reindriften foregår også ha negative konsekvenser for reindriften. Dette innebærer at områdestyret etter tiltakets forventede virkning for reindriften kan fremme innsigelse i forhold til tiltak også utenfor distriktsgrensen. Et slikt tiltak kan f.eks være et større hyttefelt som planlegges etablert utenfor distriktsgrensen, men hvor ferdselen fra hyttefeltet forutsettes kanalisert i hovedsak innenfor distriktsgrensen.

Områdestyret må i den enkelte sak vurdere hvorvidt saken er av en slik viktighet for reindriften at det bør fremmes innsigelse. Innsigelser i seg selv er ofte konfliktskapende. For å redusere bruken av innsigelse er det viktig at reindriftens styrings- og forvaltningsorganer blir delaktige på et tidlig stadium i planprosessen. Lovens bestemmelser om planprogram, krav til medvirkning og etablering av regionale planforum skal bidra til å sikre slik tidlig deltakelse, samt synliggjøre bla. a reindriftsinteressene tidlig i planprosessen.

Ny plandel av PBL gir Sametinget rett til å fremme innsigelse til kommunale planer som kan få negative konsekvenser for samisk kultur eller næringsutøvelse. Sametinget som et samisk folkevalgt organ vil kunne ha andre helhetlige samiske hensyn og avveininger å ta enn områdestyret for reindriften. Ved avveiningen av ulike hensyn skal det når forholdet til reindriften er begrunnelse for innsigelse, legges til grunn at det er områdestyret som gir uttrykk for næringsmessige vurderinger, mens Sametinget gir utrykk for mer generelle politiske vurderinger. Dersom Sametinget og områdestyret vurderer spørsmålet om innsigelse ulikt, vil ikke dette ha noen betydning for om innsigelse kan fremmes. Meklingsinstituttet med fylkesmannen som mekler vil også gjelde i disse sakene. I forhold til de sakene som oversendes til departementet for endelig avgjørelse vil den uenighet som fremkommer mellom Sametinget og områdestyret inngå som en del av den avveiningen departementet må gjøre i saken.

5.3 Dispensasjon

Før dispensasjon gis skal regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt ha mulighet til å uttales seg, jfr plan- og bygningsloven § 19-1. Dersom dette ikke gjennomføres i praksis, kan vedtaket om dispensasjon bli ugyldig. Kommunene og fylkeskommunene skal ta kontakt med det lokale reindriftskontoret for å finne fram til praktiske rutiner for å avklare hvilke saker som skal forelegges reindriftsforvaltningen.

Dersom reindriftens forvaltnings- og styringsorganer går imot at det skal gis dispensasjon, bør kommunen normalt ikke gi dispensasjon. Dette har sammenheng med at reindriften er en arealavhengig næring, både på grunn av marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flytteveier mellom dem. Summen av mange dispensasjoner kan få utilsiktede følger for reindriften ved at mange små inngrep og forstyrrelser vanskelig lar seg forene med reinens behov for sammenhengende friområder og flytt- og trekkveier.

5.4 Stegning av trekk- og flyttleier

Reindriftsloven § 22 andre ledd fastslår at reindriftens flyttleier ikke må stenges, men at Landbruks- og matdepartementet kan samtykke i omlegging av flyttlei og i åpning av nye flyttleier når berettigede interesser gir grunn til det. I en situasjon hvor reindriften ikke fritt og uhindret kan forflytte med sin rein etter en tradisjonell flyttlei, anses flytteleien for å være stengt. Dette innebærer at ikke bare en fullstendig blokkering av leien omfattes, men også innsnevringer av og bygging like ved leien, samt forstyrrelser som bygging av tiltaket medfører, kan omfattes av bestemmelsen. Dette må vurderes i det konkrete tilfellet.

Forbudet mot stengning av flyttlei i reindriftsloven §§ 22 andre ledd, gir reindriftens flyttleier et særlig vern, og er det eneste arealdisponeringsforbudet i reindriftsloven. Bakgrunnen for dette er at flyttleiene utgjør kretsløpet i årssyklusen og vanligvis er av helt avgjørende betydning for reindriften i området.

Retten til flytting er en del av reindriftsretten. Det er anerkjent i norsk rett at reindriften har sitt selvstendige rettsgrunnlag uavhengig av loven basert på alders tids bruk. Foreligger det en tradisjonell flyttlei brukt gjennom generasjoner, vil situasjonen normalt være den at det er etablert en rett som nyter et vern på linje med andre rettigheter av privatrettslig karakter. Den vil ha et vern som går utover det som i og for seg følger av reindriftslovens regler. En stengning vil dermed som utgangspunkt forutsette at vilkårene for ekspropriasjon foreligger.

Reindriftsmyndighetene har på den bakgrunn ikke hjemmel til uten videre å gi tillatelse til stengning av en flyttlei, idet dette vil innebære inngrep i private rettigheter. Videre har Reindriftsmyndighetene heller ikke kompetanse til, med rettslig virkning, å fatte vedtak om et byggetiltak skal tillates eller ikke.

Reindriftsmyndighetene ved områdestyret forutsettes imidlertid i slike saker å avgi uttalelse om hvorvidt det eksisterer en flyttlei, og i så fall om tiltaket kan føre til at flyttleien blir stengt. En slik uttalelse vil inngå i bygningsmyndighetenes beslutningsgrunnlag med hensyn til om byggetillatelse skal gis eller ikke.

Landbruks- og matdepartementet har etter bestemmelsen i § 22 annet ledd adgang til å samtykke i omlegging av flyttlei og i åpning av ny flyttlei. Foranledningen vil ofte være at planlagte tiltak kommer i konflikt med eksisterende flyttlei. Det må her skje en avveining mellom grunneiernes og allmennhetens interesser på den ene side og reindriftens interesser på den annen. Eventuell skade ved omlegging/åpning av ny flyttlei skal erstattes etter skjønn ved jordskifteretten, dersom enighet ikke oppnås. Både grunneierne og reindriften vil ut fra omstendighetene være berettiget til erstatning for økonomiske tap.

Vedlegg

Adresse-, telefon- og e-postliste til Reindriftsforvaltningen Reindriftsforvaltningen sentralt i Alta Postadresse: Reindriftsforvaltningen i Alta Postboks 1104 9504 Alta Besøksadresse: Markveien 14, 9510 Alta Telefon: 78 45 70 20 Telefaks: 78 45 70 49 E-post: alta@reindrift.no Reindriftsforvaltningen Øst-Finnmark Postadresse: Reindriftsforvaltningen Øst-Finnmark Postboks 174 9735 Karasjok Besøksadresse: Fitnodatgeaidnu, Sentrumsbygget, Karasjok Telefon:          78 46 87 00 Telefaks:        78 46 87 01 E-post: karasjok@reindrift.no Reindriftsforvaltningen Vest-Finnmark Postadresse: Reindriftsforvaltningen Vest Finnmark Avžžiluodda 9520 Kautokeino Besøksadresse: Avžžiluodda, Kautokeino Telefon:   78 48 46 00 Telefaks:  78 48 46 10 E-post: kautokeino@reindrift.no Reindriftsforvaltningen Troms Postadresse: Reindriftsforvaltningen Troms Postboks 1183 9326 BARDUFOSS Besøksadresse: Skogbrukets Hus, Andselv. Telefon:        77 85 09 40 Telefaks:       77 85 09 49 E-post:  troms@reindrift.no

Reindriftsforvaltningen Nordland Postadresse: Reindriftsforvaltningen Nordland Sjøgata 78 8200 FAUSKE Besøksadresse: Sjøgata 78 i Fauske Telefon: 75 60 02 60 Telefaks:  75 60 02 61 E-post: fauske@reindrift.no Reindriftsforvaltningen Nord-Trøndelag Postadresse: Reindriftsforvaltningen i Nord-Trøndelag Saemien Sijte 7760 Snåsa Besøksadresse:  Kontorsted ved Saemien Sijte i Snåsa Telefon:  74 13 80 50 Telefaks: 74 13 80 51 E-post:  snaasa@reindrift.no Reindriftsforvaltningen Sør-Trøndelag og Hedmark Postadresse: Reindriftsforvaltningen i Sør-Trøndelag/Hedmark Postboks 121 7361 Røros Besøksadresse: Reindriftsforvaltningen i Sør-Trøndelag og Hedmark, Øra 28, 7374 Røros Telefon:   72 40 92 10 Faks:       72 40 92 11 E-post: roros@reindrift.no

Ordliste

Arealbrukskart	Arealbrukskartene er distriktsvise digitale kart, og dekker samtlige reinbeitedistrikter i Norge. Kartene inneholder ulike arealbrukstema, herunder årstidsbeiter, trekk- og flyttleier, gjerder og anlegg.
Bruksregler	Med bakgrunn i ny reindriftslov skal distriktene utarbeide bruksregler. Bruksreglene skal sikre en økologisk bærekraftig utnytting av distriktets beiteressurser.
Driftsenhet	Nå definert som siidaandel, jf. ny reindriftslov.
Driftstilskudd	Tilskudd til siidaandeler i hele landet (over Reindriftsavtalen).
Driftsår	I reindriften: 1. april – 31. mars (reindriftsåret).
Duodji	Samisk husflid.
Felles siidaandel	Siidaandel drevet av to ansvarlige ledere i fellesskap (ektefeller).
Flyttlei	En lei eller trasé i terrenget der reinen drives mellom ulike årstidsbeiter.
Hovedavtalen	Avtale som ligger til grunn for de årlige reindriftsforhandlingene (revidert i 1992/93 – St.prp. nr. 66 (1992-1993)), inngått mellom Staten ved Landbruksdepartementet og Norske reindriftsamers landsforbund (NRL).
Korrigert reintall	Reintall per 31. mars korrigert i henhold til opplysninger i siidaandelens Melding om reindrift påfølgende år.
Livdyrverdi	Verdi av levende rein (livdyr).
Låste beiter	Beiter som ikke er tilgjengelige på grunn av klimatiske forhold (is og snø).
Melding om reindrift	Melding som siidaandelene leverer inn hvert driftsår med oversikt over reintall, tap, slakteuttak, siidaandelens medlemmer, m.v.
Minimumsbeite	Minimumsbeiter er det årstidsbeitet som begrenser distriktets reintall, og er et viktig grunnlag for fastsettelsen av øvre reintall for distriktet.
NRL	Norske Reindriftsamers Landsforbund (næringsorganisasjon for norske reindriftsamer).
Områdestyret	I hvert reinbeiteområde skal det være et områdetyre. Områdestyret er forvaltningsorgan, faglig rådgiver og premissgiver overfor offentlig forvaltning og andre i saker som angår reindriften i vedkommende område. Områdestyrene rapporterer om sin virksomhet til:
Reindriftsstyret	Reindriftsforvaltningen ved reindriftsagronomen er sekretariat for Områdestyret.
Populasjon	Alle individer innenfor et visst område.
Produktivitet	Kjøttproduksjon per dyr eller per arealenhet.
Rammebetingelser	Rammebetingelser i reindriften er knyttet til grenser mellom reinbeiteområder, distrikter og siidaer, samt beitetider og reintall.
Reinbeitedistrikt	Reinbeiteområdet er delt inn i flere reinbeitedistrikter (etter reindriftsloven § 5).
Reinbeiteområde	Største forvaltningsenhet innenfor det samiske reindriftsområdet (etter reindriftsloven § 6).
Reindriftsavtalen	Ettårig økonomisk avtale mellom Staten (ved Landbruksdepartementet) og NRL.
Reindriftsforvaltningen	Reindriftsforvaltningen er et faglig forvaltningsapparat underlagt Landbruks- og matdepartementet. Reindriftsforvaltningen fungerer som sekretariat og utøvende organ for Reindriftsstyret og områdestyrene. I tillegg har forvatningen en rådgivende funksjon i forhold til næringen.
Reindriftsloven	Lov om reindrift av 15. juni 2007 nr 40.
Reindriftsfond	Offentlig fond til fremme av reindriften (etter reindriftsloven §32).
Reindriftsstyret	Reindriftstyret er forvaltningsorgan og overordnet myndighet for områdestyrene og klageinstans for vedtak truffet i områdestyrene. Reindriftsforvaltningen er sekretariat for Reindriftstyret.
Reinhjordverdi	Summen av alle livdyrverdier i en reinhjord.
Ressursregnskapet	Årlig publikasjon utgitt av reindriftsforvaltningen. Økologisk regnskap over reindriftens ressursgrunnlag og ressursutnyttelse.
RUF	Reindriftens Utviklingsfond.
Samiske reinbeiteområde	Det området hvor den samiske befolkningen har på bakgrunn av alders tids bruk rett til å utøve reindrift innenfor delene av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark hvor reindriftssamene fra gammelt av har utøvet reindrift.
Samisk reindrift	Reindrift innenfor reinbeitedistrikt, inkludert Trollheimen i Sør-Trøndelag/Hedmark.
Sideordnet rekrutteringsandel	Ordning etablert gjennom ny reindriftslov for å sikre smidig generasjonsovergang. Etableres under en siidaandel.
Siida/sijte	Geografisk og sosial betegnelse for en gruppe av reineiere som utøver deler av driften i fellesskap innenfor et bestemt areal.
Slakteuttak	Antall slaktedyr eller antall kg slakt.
St.meld. nr. 28 (1991-1992)	Stortingsmeldingen om "En bærekraftig reindrift".
Sytingsrein	Rein i eget merke som det føres tilsyn med i en annen siidaandel.
Særverdiområde	Med særverdiområder menes flyttelei, brunstland, kalvingsland, sentrale luftingsområder, samt områder i og ved anlegg til merking, skilling og slakting.
Tamreinlag	Sammenslutning av andelshavere med særskilt tillatelse for reindrift i enkelte sørnorske fjellområder utenfor det samiske reindriftsområdet (etter reindriftsloven § 8).
Totalregnskapet	Årlig publikasjon utgitt av reindriftsforvaltningen. Totalregnskapet er en publikasjon som viser det samlede økonomiske resultatet for reindriften totalt og regionalt. Ligger som grunnlag for de årlige reindriftsavtaleforhandlingene.
VSP-rein	Verdiskapingsprogram for reindriften. Ordningen administreres av Innovasjon Norge.
Øremerke	Alle tamrein tilhørende en og samme eier har et unikt øremerke. Merkene blir unike ved å kombinere ulike snittformer.