Det Europeiske Råd: Udramatisk toppmøte

RAPPORT FRÅ EU-DELEGASJONEN. BRUSSEL 15.12.06

Hovedsaker:

• Uvanlig udramatisk toppmøte uten de helt store stridsspørsmål på agendaen. Likevel fruktbare diskusjoner med konkrete resultater. 
• Utvidelsesprosessen forårsaket den heteste debatten. Gryende konsensus om videre utvidelsesprosess tuftet på de tre K-er (konsolidering, kondisjonalitet, kommunikasjon). 
• Immigrasjon og grensekontroll dominerte justisagendaen. 
• Energispørsmål fikk som ventet relativt lav profil, men spørsmålet tas opp i full bredde på neste toppmøte. Sammenhengen med klimaspørsmål stadig sterkere betont. 
• Afghanistan i fokus på tysk-britisk initiativ. ESDP-innsats i landet ventes tross sannsynlig EU-bistandskutt. Midtøsten grundig drøftet.

Fra v. Javier Solana, den finske utenriksministeren Erkki Tuomioja, statsminister Matti Vanhanen og Kommisjonens president José Manuel Barroso. Foto: Rådssekretariatet.

Udramatisk toppmøte
Toppmøtet, eller Det europeiske råd (DER), ble i år et toppmøte på det helt jevne. Ingen oversensitive eller splittende spørsmål fikk ta overhånd i ledernes drøftelser. Stats- og regjeringssjefene drøftet ikke teksten om Tyrkia fra utenriksministermøtet (GAERC) under middagen.

Utvidelsesprosessen. Nærområdene.
Etter at utenriksministrenes GAERC-møte mandag 11.desember ryddet Tyrkia-spørsmålet av veien, ble det på toppmøtemiddagen torsdag 14. anledning til å drøfte utvidelsesprosessen i et bredere og mindre landspesifikt perspektiv. Ingen forsøkte å gjenåpne diskusjonen om frysing av åtte forhandlingskapitler for Tyrkias vedkommende.

De tre såkalte K-ene ligger heretter til grunn for den videre utvidelsesprosessen; (1) konsolidering av EU27 interne institusjonelle funksjonsformer, (2) kondisjonalitet for å hindre standardreduksjon ved nye utvidelser og (3) kommunikasjon med EU-borgerne for å sikre folkelig støtte for ytterligere utvidelser innen disse kan komme på tale.

Det konkrete resultatet av toppledernes diskusjon om utvidelsen er:
(1) kandidatland må nøyere enn sine forgjengere oppfylle absolutt samtlige krav før medlemskap kan innvilges
(2) kandidatland må vente til EU har ryddet av veien interne institusjonelle spørsmål (i forfatningstraktatens etterfølger) før de kan tiltre EU. President Barroso gikk langt i å hevde at han ser ”a renewed consensus emerging on enlargement”.

Det legges i konklusjonene ikke opp til noen bestemt leveringsdato for det videre arbeidet med den europeiske naboskapspolitikken, ENP. Flere medlemsland ønsker at status skal gjøres opp igjen på toppmøtet i juni 2007, men man gir tyskerne frihet til å avgjøre dette fordi man føler seg trygg på de tyske ambisjoner om å styrke EUs innsats i nærområdene.

Forfatningstraktaten
Statsminister Vanhanen orienterte under middagen sine EU-kolleger om de diskrete bilaterale konsultasjonene som formannskapet har gjennomført med samtlige i EU27-kretsen i løpet av siste halvår. For finnene sto det klart at ingen medlemsland mente at man bør begynne helt på nytt. Mest mulig av traktatteksten bør beholdes. En barbert, kortere versjon som gis et nytt navn, vil kunne bli løsningen. De bilaterale konsultasjonene har også avdekket enighet om at prosessen må avsluttes før valget til nytt europaparlament i 2009. En tidsbegrenset, kortere Intergovernmental Conference (IGC) er ifølge Vanhanen dermed påkrevet.

Det tyske påtroppende EU-formannskap er rede til å føre finnenes forberedte løp videre allerede f.o.m. 1. januar, men ba om at forventningene om suksess holdes på et nøkternt nivå. Kansleren reiser selv til Helsingfors i neste uke for å la seg orientere i detalj om det utgående finske formannskapets bestrebelser for å nå økt enighet om videreføring av deler av innholdet i traktaten. En egen tysk traktatspesialutsending vil utnevnes. Merkel vil sende et brev til sine EU-kolleger i begynnelsen av januar, der hun redegjør for timeplanen for den videre fremdriften i arbeidet med forfatningstraktaten helt frem til det franske formannskapet høsten 2008. Et omforent opplegg med tekst bør, slik Merkel se det, dermed tidsmessig foreligge mot slutten av det portugisiske formannskapet.

Den endelige tyske rapporten ved avslutningen av refleksjonsperioden vil foreligge som stipulert til junitoppmøtet i Brussel. Barroso var etter diskusjonen meget tydelig på at han er overbevist om at ”real progress” vil oppnås under neste formannskap.

Innovasjon
Innovasjon har vært det finske formannskapets hovedtema i forbindelse med oppfølgingen av Lisboa-strategien i høst. Toppmøtet bekreftet den brede enigheten om den sentrale rolle innovasjon spiller i kampen for styrket konkurranseevne i en globalisert verden. Man vil fortsette arbeidet for effektivisering og rasjonalisering i tråd med Lisboa-strategien og konklusjonene fra Lathi-toppmøtet.

Justis- og innenriksspørsmål
Det ble kun en relativt begrenset diskusjon om justisspørsmålene, selv om både formannskapet og Kommisjonen på forhånd hadde håpet på en noe bredere behandling.
Spørsmålet om styrket sivil kriseberedskap ble et omdiskutert tema.

Når det gjaldt immigrasjon, gikk drøftelsene langs kjente skillelinjer og på bakgrunn av Kommisjonens to aktuelle meddelelser ("communications") til Rådet, der nordlige medlemsland forsøkte å moderere sørlige staters ønsker om å styrke grensekontrollen mot Nord-Afrika. Enigheten fra Lahti-toppmøtet ble bekreftet. Immigrasjon må ses både som en utfordring og som en mulighet, som både et legalt og illegalt fenomen. De grunnleggende årsakene (”root causes”) må i likhet med menneskerettigheter tas nøye med i vurderingene og EUs videre politikk på dette området. Chirac sa kort og godt at dersom EU ikke forstår at kampen mot illegal immigrasjon handler om kampen mot fattigdom, kommer man ikke til å kunne gjøre noen fremskritt. Statsminister Zapatero nevnte at man måtte bygge videre på resultatene fra Rabat- og Tripolis-møtene.

Samarbeidet med emigrasjonslandene i sør vil fortsatt intensiveres, og EU legger som et ledd i dette opp til et toppmøte med afrikanske land under det portugisiske formannskapet. Frontex’ kapasitet vil bli ytterligere styrket, og Rådet og Europaparlamentet ble oppfordret til å enes raskt om etableringen av ”Rapid Border Intervention Teams”. Schengen-utvidelsen ved utgangen av neste år ble knesatt i konklusjonene, jfr. paragraf 26.

Energi & kilma
Toppmøtet ble, til tross for flere relevante momenter i konklusjonene, på mange måter et hvileskjær hva angår energispørsmålene. Energi var intet hovedtema denne gangen, men det finnes likevel omfattende konklusjoner om energi. Det nye elementet er at sammenhengen mellom energi og klima tillegges mer avgjørende vekt av DER. Det neste EU-toppmøtet i mars forventes derimot å få energisikkerhet, også i utenrikspolitisk lys, som et hovedtema og resultere i vedtak om en felles energisikkerhetsstrategi. Inntil videre vedtok dette toppmøtet bl.a. å etablere et EU-forum bestående av energikorrespondenter som skal varsle om potensielle risiki knyttet til energiforsyningssikkerheten. Også klimaspørsmål vil stå mer sentralt på mars-møtet.

Afghanistan
Drøftelsene om Afghanistan fikk en noe mer markant behandling enn forventet og resulterte i en egen erklæring i form av anneks 4 til toppmøtekonklusjonene. Oppmerksomheten om utviklingen i Afghanistan er i tråd med hva man opplevde under NATO-toppmøtet i Riga. DER ble enige om at EU gir politisk støtte til en slik operasjon selv om ikke alle medlemsland vil delta på bakken.

HR Solana lovet ministrene å ha en anbefaling til videre EU-innsats i Afghanistan klar i begynnelsen av neste uke. Solana nevnte på den etterfølgende pressekonferansen særskilt Norge og Canada som tredjeland man samarbeidet nært med med tanke på bidrag til en kommende ESDP-operasjon i landet.

Midtøsten
Hendelsene i Rafah ved Gaza 14. ds. rakk ikke å influere diskusjonen om Midtøsten på utenriksministrenes middag torsdag kveld. Det ble i stedet en mer generell diskusjon. Hovedpoenget var at man ønsket å sende et signal om at Abbas regjeringsdannelse måtte respektere EUs legitimitetskrav mht. etablering av en regjering (”a legitimate Palestianian government”).

Konklusjonene inneholder en separat erklæring om Midtøsten i anneks 1 og om Libanon i anneks 2. I anneks 3 behandles Iran, uten at noe nytt fremkommer mht. EUs posisjoner.

Vest-Balkan
De fortsatt ca. 20 000 europeiske soldatene på Balkan gjør at EU alltid er opptatt av regionens fortsatte europeiske intergrasjon. Topplederne bekreftet Vest-Balkan-landenes europeiske perspektiv mht. EU-medlemskap på sikt. Særlig Serbia og Kosovo ble viet oppmerksomhet. I tillegg styrket toppmøtet denne gangen utsiktene til visumfrihet, uten å skape noen form for automatikk i dette spørsmålet.

Russland/Polsk veto
I margen av toppmøtet hadde både Vanhanen og Barroso bilaterale møter med Kaczynski. Intet nytt fremkom. Polen fastholder sitt veto i spørsmålet om Kommisjonens mandat for forhandlinger om en ny samarbeidsavtale med Russland.

Øvrige saker
En rekke andre spørsmål enn de ovennevnte, bl.a. vedrørende en kommende Sentral-Asia-strategi og EU-Afrika-forbindelsene i anneks 5, var grundig forberedt til toppmøtet og ble også behørig nedfelt i møtekonklusjonene, men avstedkom ingen særskilte meningsutvekslinger mellom topplederne.

Skrevet av John Mikal Kvistad
Godkjent av Helge Skaara

arroso410pxl1.jpg" border="0" />
Fra v. Javier Solana, den finske utenriksministeren Erkki Tuomioja, statsminister Matti Vanhanen og Kommisjonens president José Manuel Barroso. Foto: Rådssekretariatet.

Udramatisk toppmøte
Toppmøtet, eller Det europeiske råd (DER), ble i år et toppmøte på det helt jevne. Ingen oversensitive eller splittende spørsmål fikk ta overhånd i ledernes drøftelser. Stats- og regjeringssjefene drøftet ikke teksten om Tyrkia fra utenriksministermøtet (GAERC) under middagen.

Utvidelsesprosessen. Nærområdene.
Etter at utenriksministrenes GAERC-møte mandag 11.desember ryddet Tyrkia-spørsmålet av veien, ble det på toppmøtemiddagen torsdag 14. anledning til å drøfte utvidelsesprosessen i et bredere og mindre landspesifikt perspektiv. Ingen forsøkte å gjenåpne diskusjonen om frysing av åtte forhandlingskapitler for Tyrkias vedkommende.

De tre såkalte K-ene ligger heretter til grunn for den videre utvidelsesprosessen; (1) konsolidering av EU27 interne institusjonelle funksjonsformer, (2) kondisjonalitet for å hindre standardreduksjon ved nye utvidelser og (3) kommunikasjon med EU-borgerne for å sikre folkelig støtte for ytterligere utvidelser innen disse kan komme på tale.

Det konkrete resultatet av toppledernes diskusjon om utvidelsen er:
(1) kandidatland må nøyere enn sine forgjengere oppfylle absolutt samtlige krav før medlemskap kan innvilges
(2) kandidatland må vente til EU har ryddet av veien interne institusjonelle spørsmål (i forfatningstraktatens etterfølger) før de kan tiltre EU. President Barroso gikk langt i å hevde at han ser ”a renewed consensus emerging on enlargement”.

Det legges i konklusjonene ikke opp til noen bestemt leveringsdato for det videre arbeidet med den europeiske naboskapspolitikken, ENP. Flere medlemsland ønsker at status skal gjøres opp igjen på toppmøtet i juni 2007, men man gir tyskerne frihet til å avgjøre dette fordi man føler seg trygg på de tyske ambisjoner om å styrke EUs innsats i nærområdene.

Forfatningstraktaten
Statsminister Vanhanen orienterte under middagen sine EU-kolleger om de diskrete bilaterale konsultasjonene som formannskapet har gjennomført med samtlige i EU27-kretsen i løpet av siste halvår. For finnene sto det klart at ingen medlemsland mente at man bør begynne helt på nytt. Mest mulig av traktatteksten bør beholdes. En barbert, kortere versjon som gis et nytt navn, vil kunne bli løsningen. De bilaterale konsultasjonene har også avdekket enighet om at prosessen må avsluttes før valget til nytt europaparlament i 2009. En tidsbegrenset, kortere Intergovernmental Conference (IGC) er ifølge Vanhanen dermed påkrevet.

Det tyske påtroppende EU-formannskap er rede til å føre finnenes forberedte løp videre allerede f.o.m. 1. januar, men ba om at forventningene om suksess holdes på et nøkternt nivå. Kansleren reiser selv til Helsingfors i neste uke for å la seg orientere i detalj om det utgående finske formannskapets bestrebelser for å nå økt enighet om videreføring av deler av innholdet i traktaten. En egen tysk traktatspesialutsending vil utnevnes. Merkel vil sende et brev til sine EU-kolleger i begynnelsen av januar, der hun redegjør for timeplanen for den videre fremdriften i arbeidet med forfatningstraktaten helt frem til det franske formannskapet høsten 2008. Et omforent opplegg med tekst bør, slik Merkel se det, dermed tidsmessig foreligge mot slutten av det portugisiske formannskapet.

Den endelige tyske rapporten ved avslutningen av refleksjonsperioden vil foreligge som stipulert til junitoppmøtet i Brussel. Barroso var etter diskusjonen meget tydelig på at han er overbevist om at ”real progress” vil oppnås under neste formannskap.

Innovasjon
Innovasjon har vært det finske formannskapets hovedtema i forbindelse med oppfølgingen av Lisboa-strategien i høst. Toppmøtet bekreftet den brede enigheten om den sentrale rolle innovasjon spiller i kampen for styrket konkurranseevne i en globalisert verden. Man vil fortsette arbeidet for effektivisering og rasjonalisering i tråd med Lisboa-strategien og konklusjonene fra Lathi-toppmøtet.

Justis- og innenriksspørsmål
Det ble kun en relativt begrenset diskusjon om justisspørsmålene, selv om både formannskapet og Kommisjonen på forhånd hadde håpet på en noe bredere behandling.
Spørsmålet om styrket sivil kriseberedskap ble et omdiskutert tema.

Når det gjaldt immigrasjon, gikk drøftelsene langs kjente skillelinjer og på bakgrunn av Kommisjonens to aktuelle meddelelser ("communications") til Rådet, der nordlige medlemsland forsøkte å moderere sørlige staters ønsker om å styrke grensekontrollen mot Nord-Afrika. Enigheten fra Lahti-toppmøtet ble bekreftet. Immigrasjon må ses både som en utfordring og som en mulighet, som både et legalt og illegalt fenomen. De grunnleggende årsakene (”root causes”) må i likhet med menneskerettigheter tas nøye med i vurderingene og EUs videre politikk på dette området. Chirac sa kort og godt at dersom EU ikke forstår at kampen mot illegal immigrasjon handler om kampen mot fattigdom, kommer man ikke til å kunne gjøre noen fremskritt. Statsminister Zapatero nevnte at man måtte bygge videre på resultatene fra Rabat- og Tripolis-møtene.

Samarbeidet med emigrasjonslandene i sør vil fortsatt intensiveres, og EU legger som et ledd i dette opp til et toppmøte med afrikanske land under det portugisiske formannskapet. Frontex’ kapasitet vil bli ytterligere styrket, og Rådet og Europaparlamentet ble oppfordret til å enes raskt om etableringen av ”Rapid Border Intervention Teams”. Schengen-utvidelsen ved utgangen av neste år ble knesatt i konklusjonene, jfr. paragraf 26.

Energi & kilma
Toppmøtet ble, til tross for flere relevante momenter i konklusjonene, på mange måter et hvileskjær hva angår energispørsmålene. Energi var intet hovedtema denne gangen, men det finnes likevel omfattende konklusjoner om energi. Det nye elementet er at sammenhengen mellom energi og klima tillegges mer avgjørende vekt av DER. Det neste EU-toppmøtet i mars forventes derimot å få energisikkerhet, også i utenrikspolitisk lys, som et hovedtema og resultere i vedtak om en felles energisikkerhetsstrategi. Inntil videre vedtok dette toppmøtet bl.a. å etablere et EU-forum bestående av energikorrespondenter som skal varsle om potensielle risiki knyttet til energiforsyningssikkerheten. Også klimaspørsmål vil stå mer sentralt på mars-møtet.

Afghanistan
Drøftelsene om Afghanistan fikk en noe mer markant behandling enn forventet og resulterte i en egen erklæring i form av anneks 4 til toppmøtekonklusjonene. Oppmerksomheten om utviklingen i Afghanistan er i tråd med hva man opplevde under NATO-toppmøtet i Riga. DER ble enige om at EU gir politisk støtte til en slik operasjon selv om ikke alle medlemsland vil delta på bakken.

HR Solana lovet ministrene å ha en anbefaling til videre EU-innsats i Afghanistan klar i begynnelsen av neste uke. Solana nevnte på den etterfølgende pressekonferansen særskilt Norge og Canada som tredjeland man samarbeidet nært med med tanke på bidrag til en kommende ESDP-operasjon i landet.

Midtøsten
Hendelsene i Rafah ved Gaza 14. ds. rakk ikke å influere diskusjonen om Midtøsten på utenriksministrenes middag torsdag kveld. Det ble i stedet en mer generell diskusjon. Hovedpoenget var at man ønsket å sende et signal om at Abbas regjeringsdannelse måtte respektere EUs legitimitetskrav mht. etablering av en regjering (”a legitimate Palestianian government”).

Konklusjonene inneholder en separat erklæring om Midtøsten i anneks 1 og om Libanon i anneks 2. I anneks 3 behandles Iran, uten at noe nytt fremkommer mht. EUs posisjoner.

Vest-Balkan
De fortsatt ca. 20 000 europeiske soldatene på Balkan gjør at EU alltid er opptatt av regionens fortsatte europeiske intergrasjon. Topplederne bekreftet Vest-Balkan-landenes europeiske perspektiv mht. EU-medlemskap på sikt. Særlig Serbia og Kosovo ble viet oppmerksomhet. I tillegg styrket toppmøtet denne gangen utsiktene til visumfrihet, uten å skape noen form for automatikk i dette spørsmålet.

Russland/Polsk veto
I margen av toppmøtet hadde både Vanhanen og Barroso bilaterale møter med Kaczynski. Intet nytt fremkom. Polen fastholder sitt veto i spørsmålet om Kommisjonens mandat for forhandlinger om en ny samarbeidsavtale med Russland.

Øvrige saker
En rekke andre spørsmål enn de ovennevnte, bl.a. vedrørende en kommende Sentral-Asia-strategi og EU-Afrika-forbindelsene i anneks 5, var grundig forberedt til toppmøtet og ble også behørig nedfelt i møtekonklusjonene, men avstedkom ingen særskilte meningsutvekslinger mellom topplederne.

Skrevet av John Mikal Kvistad
Godkjent av Helge Skaara