Konkurransepolitiske utfordringer - myndighetenes prioriteringer

- Det kan være nødvendig å gå gjennom enkelte elementer i konkurranseloven på nytt, men  vi har ikke bestemt oss for om det blir endringer  eller hvordan endringene eventuelt vil se ut, sa statssekretær Inger-Anne Ravlum på det årlige konkurranserettskurset 23. september 2010.

Med forbehold om endrenger under fremføring:

 

Konkurransepolitikk er ikke bare konkurransepolitikk og håndheving av konkurranseloven. Konkurransepolitikken er grunnleggende også for andre politikkområder. Som regjeringspolitikere liker vi å trekke fram at Norge er et av verdens beste land å bo i. Vi har: 

• Høy levestandard
• Omstillingsdyktig og konkurransedyktig næringsliv
• Gode velferdsordninger
• God balanse mellom privat og offentlig sektor.

Disse kjennetegnene ved den norske modellen henger tett sammen.

Under dette ligger det også en erkjennelse av at offentlig politikk er helt avhengig av et velfungerende marked. Den politiske debatten dreier seg ofte om spørsmålet: Stat eller marked. I mange spørsmål vil også dette være ei viktig skillelinje mellom politiske partier. Det er et politisk spørsmål hvor stor staten skal være, hvor langt politikkens skal strekke seg.

Likevel vil det for de fleste politikkområder ikke være et spørsmål om stat eller marked. Men om stat og marked. Det dreier seg om hvordan politikken innvirker på markedet og hvordan markedet innvirker på politikken. I bunn og grunn blir det derfor et spørsmål om hvordan politikken og markedet kan understøtte hverandre – hvordan kan vi hente det beste ut av politikk og marked, enten hver for seg eller i samspill med hverandre?

I det norske politiske systemet bruker vi jo markedet aktivt for å oppnå andre politiske mål. Det burde være nok å minne om private leverandører av helse- og omsorgssektoren. Barnehageutbyggingen hadde ikke vært mulig uten bruk av private krefter. Fastlegen – et flaggskip i den norske helsepolitikken – er stort sett private næringsdrivende.

Den interessante diskusjonen er derfor heller om forutsetingene for å bruke markedet er tilstede eller ikke. For at markedet skal være en god leverandør av fellesgoder, er det en forutsetning at det faktisk er, eller kan skapes, et velfungerende marked. Private monopoler eller oligopoler som lever av offentlige tilskudd er ikke god konkurransepolitikk og vil ikke være god forvaltning av fellesskapets ressurser. For det er dét som er politikkens viktigste oppgave – å forvalte fellesskapets ressurser slik at vi kan realisere verdier og skape gode levevilkår for folk.

Så kan vi ha politiske diskusjoner om hvor stor del av samfunnets verdiskaping som skal kanaliseres gjennom det offentlige, og vi kan ha diskusjoner om hvor stor vekt vi skal legge på felles og likeverdige goder for alle, uavhengig av inntekt og bosted. Men uansett hvor vi trekker denne grensen, må ha privat næringsliv som er konkurransedyktig og der markedet skal fungere, må vi ha velfungerende markeder.

Jeg har fått beskjed av embetsverket om å si at konkurransepolitikk er et politikkområde på lik linje med andre politikkområder. Det innebærer at området er under politisk styring og at konkurransepolitikken må veies opp mot andre hensyn. Det er jeg selvsagt enig i. Jeg vil likevel si at konkurransepolitikk også er noe mer fordi den understøtter andre politiske mål ut over de konkurransepolitiske. I og med at Gro lærte oss at alt henger sammen med alt, er dette kanskje noe alle politikkområder kan påberope seg. Jeg tar likevel sjansen.

Norge har kommet seg godt gjennom finanskrisa. Det skyldes selvsagt at vi har hatt oljepengene å trekke på og at regjeringa raskt satte inn tiltak for å avbøte krisesymptomene. Men det er ikke hele sannheten. Det skyldes også at vi har en velfungerende økonomi, og en og atskillig mer velfungerende enn andre oljeøkonomier vi kjenner til. Hellas sin situasjon i dag skyldes ikke først og fremst fravær av oljeinntekter!

Håndteringa av finanskrisa er et stjerneeksempel på hvordan politikken bruker markedet for å sikre politiske målsettinger, som arbeid til alle. Store deler av krisepakka – og ikke minst ”gullkortet” til Kristin Halvorsen – var direkte retta inn mot først å holde oppe og deretter øke aktivitetsnivået i norsk næringsliv. Krisepakka for verftsindustrien som kom etterpå, dreide seg om akkurat det samme. Uten aktiv konkurransepolitikk og velfungerende markeder, hadde ikke dette vært mulig. Det hadde i beste fall vært bortkastede penger, i verste fall direkte skadelig for norsk økonomi og norsk næringsliv.

Vi klarer ikke målet om arbeid til alle uten en fungerende konkurransepolitikk.

Håndteringa av finanskrisa, og det som nå er gått over til å bli ei arbeidsmarkedskrise i nesten alle andre land enn Norge, er et godt eksempel på samspill mellom politikk og marked. Men dette gjelder også for andre og mindre dramatiske tider i norsk økonomisk historie. Den sosialdemokratiske motkonjunkturpolitikken forutsetter at markedet fungerer. Å bruke finanspolitikken til å stimulere økonomien hvis konkurransepolitikken ikke er på plass, kan være ødeleggende for økonomien. I neste omgang går arbeidsplasser tapt og vi er tilbake der vi startet – bare en god del oljepenger fattigere og enda dårligere stilt til å takle situasjonen.

Bare å opprettholde dagens standard innen pleie- og omsorg, vil kreve om lag 125 000 flere årsverk innen 2050. Om tre hele ungdomskull alle hadde gått til pleie- og omsorg,
vil det bare så vidt holde. Og noen av oss kan jo tenke oss en liten standardheving i tillegg. Jeg tror ikke at konkurransepolitikken skal løse dette – så langt går jeg ikke. Det blir heller ikke flere syke- og hjelpepleiere av at de skifter fra å være kommunalt til å være privat ansatte. Men dette er en illustrasjon på hvilke enorme utfordringer det norske velferdssamfunnet står overfor i åra som kommer. Og den største utfordringa vår er effektiv ressursbruk, og det dreier seg om penger, men ikke minst folk! Det betyr at vi ikke har råd til ressurssløsing verken i offentlig eller privat sektor.

Jeg inviterer ikke til en diskusjon om privat er mer effektiv enn offentlig, eller om offentlig er mer rettferdig enn privat. Poenget er at uansett hvordan vi velger å organisere tjenestene, har vi ikke råd til ressurssløsing i noen samfunnssektorer, om vi skal makte å løse det som statsministeren gjerne kaller de ”store oppgavene”.

Vi må kritisk vurdere hva vi bruker offentlige midler til og hvordan vi bruker dem. Men vi kan heller ikke overlate markedet til seg selv. Markedet tar ikke fordelingshensyn eller miljøhensyn. Og markedet egner seg svært dårlig til å produsere det vi gjerne kaller kollektive goder. Dette gjør at politikken griper inn i måten markedet fungerer på – for eksempel gjennom avgifter og subsidier. Dette gjør at det offentlige må ta ansvar enten for selv å produsere goder eller for at godene blir produsert. I tillegg må konkurransepolitikken ta markedet på alvor. Markedet trenger reguleringer for å bli et godt fungerende marked. Derfor dreier konkurransepolitikken seg om regulering. Derfor dreier den seg om konkurranseloven.

Vi har sett at det kan være nødvendig å gå gjennom enkelte elementer i konkurranseloven på nytt. Jeg må med en gang understreke at vi ikke har bestemt oss for om det blir endringer og ikke minst hvordan endringene eventuelt vil se ut. Likevel ser vi at vi har visse utfordringer. Flere av disse har utspring i at norsk lovgivning ikke er harmonisert med EUs. På enkelte områder kan vi leve med det. På andre områder kan det være uheldig for norsk næringsliv å fortsette med nasjonale særordninger. Med EU-retten som en ”dynamisk” rett kan det også være at vi blir nødt til å gjøre endringer. Uansett er det vår oppgave at verktøykassa for en effektiv konkurransepolitikk er oppdatert og i god stand.

Forbudet mot konkurranseregulerende samarbeid og forbudet mot misbruk av dominerende stilling er harmonisert med EUs tilsvarende regler. Som EØS-land deltar vi i denne regleverksutviklingen. Og vi har et nært samarbeid mellom Kommisjonen og medlemslandene i slike spørsmål. Når det gjelder prosessregler har det skjedd endringer i EU som ikke speiles i norsk rett. Det gjelder blant annet at tilsynet kan avslutte saken om parten tilbyr seg å gjøre noe som vil fjerne den konkurransemessige bekymringa som var utgangspunktet for at tilsynet startet saken, altså avhjelpende tiltak. En slik endring kan være til fordel for begge parter.

For det andre er det muligheten for å inngå forlik. Det innebærer at parten innrømmer skyld og får redusert bot uten at tilsynet må bevise forholdet. Dette ligner på det vi kjenner som tilståelsesdom i strafferetten. Det gir enklere prosedyrer, begge parter sparer altså prosessuelle kostnader.

Et forslag som vi ikke går videre med, er forslaget om lemping i personstraff i tilfeller der noen på eget initiativ kommer med en sak. Som flere av dere sikkert vet, var dette et av forslagene i det vi kaller ”håndhevingspakka”. Riksadvokaten har hatt sterke og vektige innvendinger mot dette forslaget. Det har ikke sitt motstykke i strafferetten og kan få overslag mot andre rettsområder. Disse argumentene vil vi bøye oss for. De andre forslagene i håndhevingspakka kan bli aktuelt å gå videre med. Det gjelder beskyttelse av lempingssøknaden mot innsyn og beskyttelse av tipsere mot innsyn, altså konkurranselovens ”varslerparagraf”

Så er det ett område som jeg skjønner at flere av dere er opptatt av: Fusjonskonroll. Inngrepshjemmelen vår har vært mer eller mindre uendra siden 1988 og den er noe annerledes enn det som gjelder i EU. Vi har nå de laveste grensene for meldeplikt i Europa. De prosessuelle kravene er omfattende. Det kreves for eksempel forholdsvis mye informasjon ved første melding. I tillegg er det et generelt forbud mot å gjennomføre en meldt fusjon.

Jeg skjønner at dette i sum kan være byrdefullt. Det kan altså være gode grunner for å se om saksbehandlingsreglene for tilsynet kan effektiviseres.  Likevel er vi ikke klare til å si nå hva vi skal gjøre. Vi må antakelig se de ulike elementene i sammenheng. En løsning kan være å heve terskelen, men beholde gjennomføringsforbudet. Å beholde terskelen, men oppheve gjennomføringsforbudet er antakelig mindre aktuelt. Jeg understreker igjen at vi ikke har konkludert, men vi er altså oppmerksomme på situasjonen.

Vi steller også med to andre saksområder som er viktig for den ”store” konkurransepolitikken: Offentlig støtte og offentlige anskaffelser. Jeg skal ikke bruke mye tid på dette, men har likevel lyst til å knytte noen kommentarer til offentlige anskaffelser.

I de offentlige rom vies det mest plass til brudd på anskaffelsesregelverket. Stadige oppslag om at en kommune eller statlig virksomhet har brutt regelverket. Det skal vi ikke ha noe av, selvfølgelig. For oss som beveger oss på steder der beslutningstakere ferdes, hører enda oftere om hvor vanskelig dette regelverket er. Det er uansett et problem at det oppfattes slik.  Det er nok flere enn oss i departementet som burde tatt den pedagogiske utfordringa det er å forklare og forsvare at også her må regelverket være skikkelig.

Vi som er her, vil raskt bli enige om at reglene for offentlige anskaffelser er viktige for å fremme en sunn konkurranse. Men jeg tror at etterlevinga av anskaffelsesregelverket med fordel kunne vært kombinert med en noe mer sunn konkurransetenking. Sette fra et konkurranseperspektiv bør det ikke være tilstrekkelig forutsetning at reglene følges – selv om det er en nødvendig forutsetning. I tillegg må man vurdere om det markedet man skal kjøpe fra, har kjennetegn som burde påvirke hvordan vi etterlever reglene.

I mange tilfeller når det offentlige – stat eller kommune – kjøper tjenester i markedet, står vi i en situasjon der det kan være få tilbydere, eller få og kanskje bare én etterspørrer. I mange tilfeller er begge kjennetegnene til stede.

Dette er en klar utfordring for oss som ikke bare skal predike etterlevelse av regler, men også ivareta hensynet til en god konkurransepolitikk i stort. Jeg oppfordrer på ingen måte til å strekke reglene, men til å bruke mulighetene i regelverket slik at de konkurransepolitiske målene blir ivaretatt på en best mulig måte. Det kan bety å bidra til å redusere etableringshindringene, for eksempel ved å strekke kontraktstida og slik redusere risikoen ved investeringene, eller å motvirke konsekvensene av at det bare er én kjøper, for eksempel ved å stykke opp anbudet slik at flere tilbydere får kontrakt – altså gi flere tilgang. I ytterste konsekvens kan en slik situasjon likevel best møtes ved egenregi. Da har det offentlige kontroll med kostnadene. Det finnes altså konkurransepolitiske argumenter for ikke å ha konkurranse.

Oppsummert:

• Konkurransepolitikken bidrar til å realisere andre politiske mål
• Men også konkurransepolitikken må veies mot andre hensyn
• Vi må utstyre oss med gode virkemidler til å føre en god konkurransepolitikk: Der det er konkurranse, skal det også være konkurranse
• Den må håndheves effektivt og med minst mulig unødige byrder for alle parter
• Og konkurransepolitikkens ulike elementer henger sammen.