Statlig bygg- og eiendomspolitikk - Et mangehodet troll

Universell utforming og miljø står høyest på min eiendomspolitiske dagsorden, sa fornyingsminister Rigmor Aasrud i sitt foredrag på Statsbygg-konferansen 23. april 2010.

Statsrådens lysark (pdf)

Med forbehold om endringer under fremføring:

 
Kjære alle sammen!
Først vil jeg få lov å takke for invitasjonen til denne konferansen. Jeg tror det er av stor betydning at statlige etater inviterer til denne type sammenkomster. Av og til må vi ta oss tid til å heve blikket fra skrivebordet og møtes i andre omgivelser enn de daglige telefonsamtalene og den endeløse rekken av møter og notater.

Egnede lokaler er viktig for de fleste virksomheter, enten de er offentlige eller private. Lokaler er en svært viktig innsatsfaktor i all produksjon. Det gjelder også statens "produksjon" av tjenester. Lokalbruk er en innsatsfaktor som krever mye ressurser. Måten staten håndterer dette på har derfor store økonomiske konsekvenser.

Vi kan si at Statsbygg er statens redskap – riktignok ett av flere – for å anskaffe og forvalte statens egne lokaler. Statsbygg leverer med andre ord sine tjenester inn i statsapparatet. Men tjenestene produseres med utstrakt bistand fra private aktører i markedet. Det skal jeg komme litt tilbake til. Denne omfattende samhandlingen mellom staten og private leverandører underbygger betydningen av at også staten og næringen møtes og drøfter utfordringer på dette feltet. Konferanser som denne er viktige også i det perspektivet. Desto mer vi vet om hverandres roller og ståsteder, jo bedre vil samhandlingen bli. Det kan igjen ha betydning for hvorvidt et statlig byggeprosjekt blir en suksess eller mindre bra, om ikke fiasko.

Jeg har blitt bedt om å si noe om ”Statlig bygg- og eiendomspolitikk”. Det er kanskje ikke en tittel som får folk til å strømme til lokalet. For å pirre nysgjerrigheten litt har vi derfor hengt på ”Et mangehodet troll” – etter tankestreken.

Mitt innlegg kan deles i to hovedbolker. Først vil jeg heve blikket og se på den virkelig store staten. Hvilke statlige aktører opererer innenfor feltet statlig bygg og eiendom? Hvilke roller har staten innenfor bygge- og eiendomspolitikken. Jeg skal ikke påta meg å presentere en uttømmende liste, men håper å få fram at den lista er ganske omfattende.

Dernest vil jeg konsentrere med om Statsbygg. Statsbygg er ”min” etat i dette mangehodete trollet. I bolk nummer to vil jeg derfor si litt om hva Regjeringen vil med Statsbygg.

Mange synes å tro at statlig bygging og eiendomsforvaltning er synonymt med Statsbygg. Det er en myte. Og det er feil. Staten har flere byggherrer. Staten har flere eiendomsforvaltere. Statsbygg er ikke engang statens største eiendomsforvalter. Det er det Forsvarsbygg som er.

Her ser dere eksempler på aktører som alle er knyttet til staten, om enn på ulikt vis. Vi skiller ofte mellom virksomheter som er del av rettssubjektet staten, slik som Statsbygg og universitetene. Vi kan også trekke et skille mellom de som har eiendomsforvaltning som sitt primære formål, slik som Statsbygg, og de som ikke har det, slik som universitetene. De færreste tenker på universitetene som eiendomsforvaltere, men det er de altså. Landets universiteter har ansvar for å forvalte i størrelsesorden 1,5 millioner kvadratmeter bygningsmasse. Det er så vidt jeg vet mer enn hva Entra Eiendom forvalter.

Entra Eiendom AS ble som dere vet etablert for cirka 10 år siden, ved at de mest markedsorienterte eiendommen som Statsbygg forvaltet ble skilt ut i et eget aksjeselskap. Selskapet er fremdeles 100 % statlig eid. Entra har naturligvis eiendomsvirksomhet som sitt primærformål. Det har ikke Nationaltheatret, selv om også de er et 100 % statlig eid aksjeselskap. Selskapet eier den flotte bygningen mellom Stortinget og Slottet. En bygning som dessverre ikke er like flott hvis du analyserer den nærmere. Nationaltheatret AS driver utstrakt kunstnerisk produksjon, og er nok mer kjent for sine teateroppsetninger enn som eiendomsforvalter og FDV-ansvarlig for Nationaltheatrets bygning. Men det er de også.

Vi har statlige virksomheter som forvalter mye bygg og lite ubebygd tomteareal. Og vi har eksempler på det motsatte; virksomheter som forvalter lite bygningsmasse og store grunneiendommer.

I sistnevnte kategori kan vi trygt plassere Direktoratet for naturforvaltning under miljøvernministeren og statsforetaket Statskog SF, som sorterer under landbruksministeren. Gjennom dette foretaket har landbruksministeren ansvaret for utleie av noen titalls hytter, i tillegg til å forvalte 20 % av hele nasjonens landareal. Jeg må kanskje gjenta det: 20 % av Norge. Ingen eiendomsselskaper eller foretak er i nærheten når det gjelder å eie arealer.  

Noen av dere stusser kanskje over at Statoil er tatt med som eksempel? Vel, staten er soleklart største aksjeeier. Selv om Statoil først og fremst driver med utvinning av olje og gass, så eier de også betydelige eiendomsverdier. Statoil får derfor gleden av å være mitt mest perifere eksempel. Et selskap der staten ikke er eneeier, og der primærformålet ikke er bygg- og eiendom, men likevel et selskap som også er i besittelse av betydelige eiendomsverdier, og som staten har vesentlig eierskap i.

Øverst i høyre hjørne står det OVF, altså Opplysningsvesenets Fond. Etter at jeg ble kirkeminister, har jeg fått et nært forhold til dem også. At fondet har en tilknytning til staten er de fleste enige om, men hvordan og hvor nært, ja der strides de lærde - helt opp i Høyesterett. Det legger man heller ikke skjul på under temaet ”Eierskap” på fondets hjemmeside. Der står det: ”Spørsmålet om hvem som eier fondet har vært diskutert siden 1814”.

Etter snart 200 år med diskusjon kan vi konstatere at uansett hvem som eier fondet, så er fondet eier av 1 million dekar med eiendom, drøye 400 preste- og bispeboliger og jordbrukseiendommer som inkluderer 1 000 påstående bygninger.

Den observante deltaker vil se at det går en pil fra en logo som er Kriminalomsorgens, i retning Statsbygg. Det er for å markere den nylig gjennomførte reformen som innebærer at Statsbygg nå forvalter landets fengsler. Det er en reform jeg forstår dere får høre mer om senere i dag. Jeg skal nøye meg med å si at arbeidet med dette ser ut til å ha gått som planlagt. Og etter min mening er det en meget fornuftig reform.

For noen år tilbake ble landets sykehus statliggjort. De er også statsforetak, men etablert med hjemmel i egen lov, helseforetaksloven. Jeg har vært statssekretær i helsedepartementet og derfor vært sterkt delaktig i styringen av helseforetakene. Om dere synes statlig bygg og eiendom allerede nå begynner å bli en komplisert materie, så skal jeg love dere at saken ikke blir så mye enklere når vi inkluderer helseforetakene i denne gjennomgangen. 

At det er krevende å styre helse-Norge blir vi stadig minnet om. Det er regionale helseforetak, under dem en mengde helseforetak, som igjen kan bestå av flere sykehus, lokale fødestuer m.m. De fleste av disse enhetene disponerer en ikke helt ubetydelig eiendomsmasse. I foretakene er det medisinske utfordringer og pasienter som står i fokus. Og slik må det være.

Men helseforetakene er samlet sett også en av landets største eiendomsforvaltere. Hele Norges befolkning kunne i teorien trukket innendørs i deres bygninger – på samme tid. Det ville blitt litt trangt, men like fullt innpå én kvadratmeter til hver av oss.

At helseforetakene nesten er en dobbelt så stor eiendomsforvalter som Statsbygg, er det ikke så mange som vet. Og de som vet det tenker kanskje litt for lite på det? Det er en utfordring for staten som eier av helseforetakene å holde oversikt over forvaltning, drift og vedlikehold av sykehuseiendommene. Det er store verdier vi snakker om. Klarer man å drive eiendommene på en god måte og ikke minst bruke kvadratmeterne effektivt kan det gi betydelige økonomiske gevinster. Her mener jeg det kan være en god del å hente.

Etter at jeg nå muligens har skapt et uoversiktlig bilde, noe som for så vidt var intensjonen, så skal jeg forsøke å gi dere en noe mer strukturert versjon. Tallene i den neste foilen er ikke nødvendigvis helt eksakte, men de er gode nok til å gi noenlunde størrelser. 

Alle tallene i denne foilen representerer millioner kvadratmeter, også de i parentesene. Denne plansjen viser at statlige virksomheter benytter cirka 11 millioner kvadratmeter bygningsmasse. Dersom vi holder Forsvaret utenom, og konsentrerer oss om det vi kaller statlig sivil sektor, kommer vi ned i 6,5 millioner kvadratmeter. Disse kan vi dele i tre nesten like store deler. Staten leier cirka 2 millioner kvadratmeter i markedet. Statsbygg forvalter 2,5 millioner, og brukere forvalter selv 2 millioner.

I tillegg til dette kommer altså statlige selskaper og foretak, som ligger i boksen under den stiplete linjen. Her finner man mer enn 6 mill. kvadratmeter. Helseforetakene utgjør mesteparten av dette.

Da har det blitt mye om statens mange aktører.

Jeg startet med dette utgangspunktet, men jeg er enda ikke ferdig med Riksløven og ”staten i stort”. Jeg har til nå konsentrert meg om statens mange aktører på dette feltet. Nå skal jeg si noen ord om noen av de rollene staten har innenfor bygg- og eiendom. Lista er ikke ment å være uttømmende. Meningen er å få fram at det er flere innfallsvinkler til beskrivelsen av staten som aktør i bygge- og eiendomspolitikken.

Statens rolle som lovgiver spiller inn på de fleste samfunnsområder. Bygg- og eiendom er definitivt intet unntak. Staten har vedtatt flere lover og forskrifter som har direkte innvirkning på bygg- og eiendomsvirksomheten. Den mest opplagte er plan- og bygningsloven. Men også kulturminneloven, arbeidsmiljøloven, den nye antidiskrimineringsloven og forurensingsloven er eksempler på at staten som lovgiver har sterk innvirkning på feltet.

Et hakk ned i lovhierarkiet finner vi forskriftene. Her er det en rekke detaljerte bestemmelser som regulerer bygg- og eiendomssektoren. Her finner vi byggeforskrifter, HMS-forskrifter, avfallsforskrift osv. Staten har sågar en egen bygningsteknisk etat som jobber med disse spørsmålene. 

Statlige tilsynsmyndigheter fører tilsyn med forhold som berører bygg og eiendom. Arbeidstilsynet er blant annet en ganske hyppig gjest på norske byggeplasser. Men det finnes også andre tilsyn, for eksempel el-tilsyn som skjer i regi av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Selv om alt det som nevnes her bidrar til rammebetingelsene på bygg- og eiendomsområdet, så tar jeg også med et punkt som går på de mer næringsmessige rammebetingelsene. Her står skatte- og avgiftsbestemmelser sentralt. Skatt og avgift for selskaper og aktører i næringen. I tillegg kan det være mer spesifikke avgifter på produkter og lignende som næringen benytter.

Statens rolle som markedsregulator bør også nevnes. Grunnen til at vi har et strengt anskaffelsesregelverk er todelt. Det offentlige ser seg tjent med konkurranse om oppdragene. Det er den ene siden av saken. Men næringen er også tjent med at det offentlige må utlyse anbud, slik at alle aktører kan komme i betraktning om oppdrag. Det skal ikke etableres usunne og for tette relasjoner mellom offentlige byggherrer og noen få utvalgte private selskaper. Konkurransetilsynet og KOFA – Klageorganet for offentlige anskaffelser – er viktige statlige organer på dette feltet.

Staten er en stor innkjøper av tjenester i bygg- og eiendomsmarkedet. Selv om staten til slutt står som eier av et byggeprosjekt, så er det de private konsulentene og entreprenørene som gjør mesteparten av jobben. Det er klart at staten og andre offentlige organers måte å organisere arbeidet på er av betydning for hvordan markedet ser ut og hvordan det fungerer.

Cirka 97 % av kostnadene i et byggeprosjekt som Statsbygg er byggherre for kan relateres til kjøp i markedet. Det er med andre ord bare noen få prosent som er relatert til statens eget arbeid med prosjektet.

Jeg mener at staten også har en pådriverrolle innenfor bygg og eiendom. Som dere kanskje ser står det et spørsmålstegn etter PÅDRIVER. Det vil naturligvis være ulike meninger om hvorvidt staten lykkes med denne rollen på ulike områder. Men det viktige i denne sammenheng er at staten faktisk har bestemt seg for å forsøke å være pådriver på noen områder. Mer ordnede forhold gjennom krav til skatteattester, ID-kort på byggeplasser og lignende er eksempler på tiltak der staten forsøker å gå i bresjen.

Arkitekturfeltet er et annet område der staten gjennom sin nye handlingsplan ønsker å være en pådriver. Det er ikke sikkert man alltid lykkes like godt. Men staten er på mange områder bevisst at man har et ansvar for å drive utviklingen i en forhåpentligvis ny og bedre retning.

Da har jeg sagt nok om det mangehodede trollet STATEN. Til slutt vil jeg si noen ord om Statsbygg spesielt, under overskriften ”Hva vil Regjeringen med Statsbygg?”

Statsbygg er som nevnt en av flere aktører innenfor området statlig bygg- og eiendomspolitikk. Innenfor det vi kaller statlig sivil sektor – altså rettssubjektet staten, men unntatt den militære virksomheten – så er Statsbygg den største og viktigste aktøren.

Statsbygg er statens kompetanseorgan innen bygg og eiendom. Staten handler for milliarder i bygg- og anleggsmarkedet hvert eneste år. Regjeringen vil gjerne ha trygghet for at vi får det staten betaler for. Da trenger vi kompetanse innomhus. Det er særdeles viktig. Staten kan ikke utelukkende lene seg på innleide konsulenter. Statsbygg er derfor statens ”motkompetanseorgan” i alle de transaksjoner og kjøp som gjelder statlige byggeprosjekter i sivil sektor. Gode anskaffelser krever egenkompetanse. På dette området gir Statsbygg også råd til andre statlige virksomheter som trenger det.

Statsbygg er byggherre for de fleste byggeprosjekter i statlig sivil sektor. Statsbygg skal gjennomføre prosjektene til riktig kostnad, kvalitet og tid. Ofte i den prioriterte rekkefølgen.

Enkelte hevder Statsbygg bygger for dyrt. Svært få av Statsbyggs prosjekter er ren hyllevare. Ofte er det store, kompliserte rehabiliteringsprosjekter. Disse kan vanskelig sammenliknes med så mye annet. Men det er alltid viktig at prosjekteringsgrunnlaget og anbudsdokumentene er så gode at usikkerheten og tilleggene blir små. Det gjelder både nybygg og rehabiliteringer. Dersom man ikke har sterke innsigelser til kvaliteten som er valgt, og anbudsdokumentene er godt gjennomarbeidet, så blir sluttkostnaden i all hovedsak bestemt av markedet. Da er det markedets tilbud som er viktigst for sluttkostnaden.

Det er heller ikke noe mål i seg selv å bygge rimeligst mulig. Det er kostnadene over byggets levetid som er viktig. Den norske stat har heldigvis råd til å legge gode kvaliteter i bygningene, for eksempel i fasadene, dersom det bidrar til en hyggeligere FDV-kostnad de neste 30 årene.

Regjeringen vil at Statsbygg skal være vårt kompetanseorgan på prosjektstyring innen bygg. De senere årene vet jeg Statsbygg har jobbet målbevisst med å heve kvaliteten i prosjektstyringsfaget. Statsbygg følger med i timen. Jeg erfarer at Statsbygg er flinke til å ta i bruk ny teknologi og nye systemer for en enda bedre prosjektgjennomføring. Denne utviklingen gjør det også enklere å vurdere forholdet mellom investering og drift, samt miljømessige konsekvenser både i oppføringsfasen og i driftsfasen. 

Som eiendomsforvalter er Regjeringen opptatt av at Statsbygg skal bidra til at statens virksomheter har funksjonelle lokaler, som bygger opp under en effektiv drift. Det gjelder vel og merke i de tilfellene staten velger å eie selv. Staten er som tidligere nevnt også en betydelig leietaker, ikke minst når det gjelder enkle kontorlokaler.

Statsbyggs eiendomsforvaltning skal være basert på bevaring av verdier. Husleien som betales inn fra leietakerne skal sikre et jevnt og faglig godt vedlikehold.  Undersøkelser viser at de eiendommer Statsbygg forvalter er de best vedlikeholdte i offentlig sektor, og også fullt på høyde med de fleste private.

Regjeringen forventer at Statsbygg forvalter eiendommene sine rimelig effektivt. Statsbygg har valgt en organisering av arbeidet som heller ikke er ukjent i større private eiendomsselskaper. Man har nøkkelpersoner i eiendomsforvaltningen ansatt i egen organisasjon – de med ansvar for den daglige driften på eiendommene. Tanken er at disse opparbeider seg en viktig kunnskap om eiendomsmassen. I tillegg kjøper man inn det meste av vedlikeholdstjenester. Grovt sett står Statsbygg selv for 30 % av FDV-kostnadene målt i kroner. De resterende 70 % kjøpes inn. Det tror vi er en fornuftig miks.

Regjeringen har forventninger til at Statsbygg skal ligge i front på områder som kulturminnevern og arkitektur. Prosjektet Statens kulturhistoriske eiendommer har gitt oss detaljert kunnskap om hvilken formidabel kulturarv staten har ansvar for å ta vare på. Gjennom dette prosjektet får vi nå et langt bedre system for oppfølging på området. Statsbygg bistår i utformingen av landsverneplaner både for egne og andres bygg. Generelt vil jeg hevde at Statsbygg er flinke til å ta signaler, og at virksomheten jobber seriøst og planmessig med de sakene som vi politikere setter på dagsorden.

I 2009 lanserte Regjeringen sin handlingsplan for norsk arkitekturpolitikk. Staten skal være et forbilde på området. Et helt vesentlig element i handlingsplanen er at vår tids arkitektur må sette de miljøvennlige løsningene i høysetet. Tidligere har man sett eksempler på at arkitektoniske løsninger har gitt store utfordringer på energisiden. Det går ikke lenger. Det har heldigvis de fleste arkitekter forstått for lengst. Det som gjelder nå er et kreativt samspill mellom arkitekter, rådgivere og byggherren, for å skape stadig mer energieffektive og miljøvennlige bygg.

Mine to høyest prioriterte oppgaver for Statsbygg i åra som kommer er universell utforming og miljø.

Like muligheter for alle er et grunnleggende prinsipp. Regjeringa har lansert visjonen om at Norge skal være universelt utformet innen 2025. Tilgjengelighet til offentlige bygninger er en viktig del av dette. Her går Statsbygg foran og gjør en solid innsats. Statsbygg gjennomfører bygningsmessige tiltak hvert eneste år for å bedre tilgjengeligheten i bygningene de forvalter. Statsbygg har også etablert nettstedet Bygg for alle, der man kan klikke seg inn å finne informasjon om tilgjengeligheten før man skal besøke deres bygninger. Nettstedet skal være åpent også for andre offentlige eiendomsforvaltere. Ulike statlige aktører, fylkeskommuner og kommuner kan derfor også legge inn informasjon om sine bygninger her.

Arbeidet er viktig for å nå våre målsettinger om et inkluderende arbeidsliv.
Så til vår tids største utfordring – MILJØ.

Det er ingen tvil om at temperaturen på kloden øker. Det er bare å lese tallene. Det er heller ingen tvil om at vi produserer betydelig mer klimagasser enn generasjonene før oss. Det er heller ingen tvil om at vi de siste 30-40 årene har produsert og brukt store mengder giftige stoffer til ulike formål, og at dette har bidratt til å redusere naturmangfoldet.

Skal vi leve i bærekraftige samfunn må vi snu denne utviklingen. FNs klimapanel har gitt ut mange rapporter. De er skremmende med tanke på hvilke konsekvenser vi står overfor. Andre rapporter peker på muligheter og viser vei for å redusere sannsynligheten for at de verste scenarioene skal inntreffe. Det er her en framtidsretta politikk blir viktig.

Tiltak og utslippskutt kan ikke komme i en sektor alene. Bygg- og anleggssektoren er en av flere som må bidra. Globalt mener man at potensialet for å gjennomføre kostnadseffektive utslipskutt i bygningssektoren er stort. Ved å utnytte mulighetene for energieffektivisering i nye og eksisterende bygninger, kan man unngå 30 prosent av de forventede utslippene innen 2030 og samtidig oppnå netto økonomisk gevinst. Mer energieffektive bygninger kan i tillegg også bidra til bedre utendørs og innendørs luftkvalitet, økt velferd og forbedret energisikkerhet.

Energi- og forurensingskrav må derfor være det første vi stiller krav om i nye byggeprosjekter.

Takket være energifokus over mange år, har Statsbygg energifleksible løsninger - radiatorsystemer - i 90 % av sine bygg. Statsbygg har derfor kunnet koble én million kvadratmeter bygningsmasse til fjernvarmeanlegg. Dette tilsvarer rundt 40 % av arealet. Det er et imponerende tall som få kan vise maken til. Fyring med olje har de senere årene nær sagt ikke forekommet.

Ventilasjon, kjøling og en rekke nye tekniske innretninger krever stadig mer energi i bygningene. Jeg tror derfor ikke vi løser utfordringene ved utelukkende å fokusere på energi til oppvarming. Vi er også nødt til å få ned den energibruken vi i dag bruker til øvrige tekniske installasjoner.

I tillegg spiller materialvalg, byggets fysiske plassering, solforhold og mye annet inn når energibruken skal presses til et minimum. Lavenergi og passivhus skal være mulig selv i vårt land.

På dette området må vi bli bedre og mer ambisiøse. Staten må strekke seg lenger for hvert år som går for å nå ønskede miljømål. Det er jeg sikker på at vi skal få til. Neste skritt bør være å få gjennomført noen svært ambisiøse pilotprosjekter. Det krever at alle involverte i et byggeprosjekt vil det sterkt nok selv om man bærer en viss risiko ved å være nettopp pilot.

Oppsummert:

• Staten er et mangehodet troll. Det er ikke nødvendigvis et problem dersom hodene jobber godt både hver for seg og i samarbeid.
• Statsbygg er viktig for Regjeringen og staten for øvrig i arbeidet med å løse utfordringene innen bygg- og eiendomspolitikken.
• Universell utforming og miljø står høyest på min eiendomspolitiske dagsorden.

Takk for meg.