Fornying av offentleg forvaltning – forvaltningsreform mv

Fornyings- og administrasjonsminister Heidi Grande Røys

Innleiing på fylkesmannsmøte i Oslo 6. desember 2005

Statsråden i samtale med fylkesmann Ann-Kristin Olsen

Kjære fylkesmenn, kjære forsamling, velkomen til fylkesmannsmøte!

Det har no gått to månader sidan eg vart tiltrudd ansvaret for å leie regjeringa sitt arbeid med fornying av offentleg sektor som statsråd for Moderniseringsdepartementet, eller Fornyings- og administrasjonsdepartementet som det kjem til å heite frå årsskiftet. Med på lasset fylgde òg det sentrale systemansvar for vår regionale statsforvaltning og det administrative ansvar for styring og vidareutvikling av fylkesmannsembeta. Eg har allereie hatt glede og nytte av å møte nokre av dykk. Eg set stor pris på at eg no i dag får høve til å treffe dykk alle samla, og målbere og drøfte med dykk dei tankar og vurderingar eg førebels har omkring utviklinga av den nasjonale og regionale forvaltninga i landet vårt.

Eg takkar for dei invitasjonane eg allereie har fått frå nokre fylkesmenn til å vitje dykk på heimebane. Desse har eg takka ja til. Det er viktig for meg å møte dykk og medarbeidarane dykkar ute i felten og slik få eit direkte inntrykk av dei utfordringane de har. Eg tek sikte på etterkvart å vitje alle fylkesmannsembeta, i løpet av 2006 og 2007. Mine folk i Statsforvaltningsavdelinga vil ta kontakt med dykk om dette.

Den norske velferdsstaten er ikkje ein sjølvsagd ting. Utfordringa er å ta vare på det beste i den. Men utfordringane er òg å analysere og utnytte forbetringspotensiala, og dei mange moglegheitene vårt samfunn og vår stat har. Det er regjeringa sitt mål at det norske velferdssamfunnet skal verte enda meir robust, enda meir trygt og enda meir velfungerande og framtidsretta. I Soria Moria-erklæringa har vi løfta fram som visjon for vårt arbeid at vi kan overlate til neste generasjon noko som er meir verdifullt enn det vi sjølve overtok.

Ein politikk for å realisere denne visjonen gjer det naudsynt med både store og små grep. Det handlar om reformer som vil prega utviklinga av offentleg sektor i fleire tiår framover, slik som gjennomføringa av NAV-reforma og skipinga av ei ny regionalforvaltning som er hovudtema for desse dagane. Samstundes må vi evne å takle forvaltninga sine ulike oppgåver godt i det daglige.

For litt sidan stilte eg opp på ein sokalla nettprat i Aftenposten. Ein innsendar ville vite kva som er skilnaden mellom ein fornyingsminister og ein moderniseringsminister? Er ikkje namneskiftet uttrykk for eit ressurskrevjande ordkløyveri utan reelt innhald? For meg og regjeringa er dette langt meir enn semantikk. Om ein gir ein moderniseringsminister ansvaret for offentleg sektor, impliserer det at vår offentlege sektor er gammaldags. Det er ikkje eg samd i. Den offentlege sektor i Noreg i dag fungerer betre enn i dei aller fleste andre land. Den nordiske og norske velferdsmodellen kombinerer effektivitet og vekst – med ein stor grad av omfordeling. Det handlar kort sagt om å skape – og å dele. Modernisering i den førre regjeringa sin munn, var å privatisere og konkurranseutsetje offentleg sektor, medan vi har ambisjonar om å fornye og utvikle offentleg sektor som offentleg sektor.

Det inneber ikkje at alt skal vere ved det gamle. Eit samfunn som er under stadig endring, med auka kunnskap, betre kommunikasjonar, fleire moglegheiter, stiller auka krav til at det offentlege tenestetilbodet endrar seg i takt med den generelle samfunnsutviklinga. Om offentleg sektor ikkje maktar det, vil tilliten til offentlege løysingar fort verte svekka og resultatet kan verte mindre velferd og meir ulikskap.

Vi har høge ambisjonar for fornyingsarbeidet framover. Vi vil at det offentlege framleis skal spele ei nøkkelrolle for velferd, sosial tryggleik og verdiskaping:

• For det fyrste må vi innrette tilbodet til brukarane sine ynske. Vi vil organisere det offentlege tilbodet slik at det møter folk sine behov der dei er - uavhengig av lommebok og sosial status. Det skal vere enkelt å ta kontakt med det offentlege - og du skal få rettvis handsaming.
• For det andre må vi alltid ha som mål å løyse fellesskapsoppgåvene så effektivt som råd - for å frigjere pengar til høgt prioriterte oppgåver. Men det skal ikkje gå ut over kvaliteten på tenestene.
• Offentleg sektor skal òg vere ein spanande og utviklande stad å jobbe og vi vil legge vekt på å inkludere dei tilsette i arbeidet med fornying.

Vi har vore kritiske til korleis fleire tidlegare reformer har vorte satt i verk. Likevel er det ikkje tvil om at det har vore behov for fornying på mange område. Og det vil vere ei stadig trong for omstilling og fornying. Tenk på Skatteetaten. Å fylle ut sjølvmeldinga er ei heilt anna oppleving i dag, enn for berre få år sidan. Sjølvmeldinga på nettet er kåra til den beste offentlege nettstaden i 2005.

Allereie no veit vi noko om dei reformene vi skal ha på teiknebrettet dei neste åra. Forvaltningsreforma vil vere ei av dei viktigaste. Få - om nokon - kjenner betre til problemstillingane lokal- og regionalforvaltninga står overfor enn dykk. Sidan Oppgåvefordelingsutvalet la fram si utgreiing for fem år sidan har det vore eit intenst ordskifte – særskilt om organiseringa av det regionale nivået, men òg om inndeling og oppgåver på lokalt nivå. Når regjeringa no set arbeidet med ein forvaltningsreform høgt på agendaen, er det med overtyding om at ei reform er naudsynt for å sikra politisk styring på viktige samfunnsområde og eit levande lokaldemokrati - både på regionalt og lokalt nivå. Kommunal- og regionalminister Åslaug Haga vil seinare gjere greie for prosessen og viktige mål og prinsipp for det vidare arbeidet.

Som alle tilstades her har merka seg, har regjeringa som ein del av reforma òg forplikta seg til å sjå nærare på kva oppgåver som kan desentraliserast og korleis ein samstundes kan omorganisere fylkesmannsembeta. Eg har forståing for at trongen for informasjon om innhaldet og retninga for denne omorganiseringa er stor. Samstundes må eg be dykk ha tålmod. Førebels kan eg ikkje seia kva konkret dette vil innebere korkje for oppgåvene eller inndelinga til embeta. Eg vil likevel nytte høvet til å peike på eit par av dei viktigaste verdiane som fylkesmennene målber i si verksemd. Dette er verdiar som òg i ei ny regional forvaltning må ivaretakast på ein grunnleggjande og god måte.

Det fyrste eg vil framheva er omsynet til rettstryggleik. Ei hovudoppgåve for forvaltninga er å garantera for rettsstatsomsyn. Når regjeringa no har satt i gang eit naudsynt og viktig arbeid med å fornye offentleg forvaltning, er det turvande at omstillingstiltaka også medverkar til å styrkje og underbyggje rettstryggleiken, ikkje minst for svake grupper. Ein skal ikkje stikka under ein stol at det kan kome opp motsetningar mellom trongen for å rasjonalisera og effektivisera forvaltninga på den eine sida, og på den andre sida rettsstaten sine krav til grunnleggjande rettar. Oppgåva med å sikre rettetryggleiken i samfunnet er eit av hovudkjenneteikna ved fylkesmannsembetet, både i historisk samanheng og i høve til dagens oppgåver. For dykk er dette kanskje eit sjølvsagt utgangspunkt, men eg trur likevel det er grunn til understreka at det truleg er nett denne sida av verksemda som den einskilde innbyggjar sterkast assosierer fylkesmannen med. Fylkesmannen er ein instans å venda seg til på det regionale plan, om ein meiner seg utsett for uriktig og urimeleg handsaming i konkrete saker, særleg i kommuneforvaltninga. Slik sett er fylkesmannen borgaren og næringslivet sin garantist for at det lokale folkestyret fungerer på rettsstaten sine premissar.

Den andre verdien, eller omsynet, eg vil slå eit slag for er embetas rolle for å sikre heilskap og samordning i forvaltninga. All sektorforvaltning har trong for kontakt og samhandling med andre samfunnsaktørar. I utgangspunktet er det sektorane sjølve som har dette ansvaret. At det skjer ei slik samordning, er i mange høve ein viktig føresetnad for utvikling av gode lokalsamfunn og for rasjonelle samfunnsmessige heilskapsløysingar. På vegner av regjeringa har fylkesmannen eit viktig ansvar for å samordne statleg forvaltning på det regionale plan der dette er teneleg eller naudsynt. Særleg gjeld dette i forhold til kommunane, der fylkesmannen sine oppgåver omfattar dei fleste av kommunane sine ansvarsområde, anten i form av tilsyn, kontroll og rettleiing på ulike sektorpolitikkområde, eller som klageinstans for kommunale vedtak. I samordningsrolla ligg òg eit viktig element av konfliktløysing mellom kommunale og nasjonale interesser i mange konkrete og viktige saker. Fylkesmannen kan i høve til samordningsrolla seiast å utgjere tilsvaret til tesen om den fragmenterte staten.

I høve til kommunane er det likevel i rolla som sektormynde fylkesmannen treffer breiast. Dette er på område der staten har sett omsynet til nasjonal heilskapspolitikk som så viktig at styringa av kommunane som fyrsteline bør haldast på eit regionalt statleg nivå. I dag gjeld dette særleg område som miljøvern, landbruk, helse, utdanning, samfunnstryggleik og sårbarhet. På desse områda framstår fylkesmannen òg som ein fagleg kompetansebank for kommunane, der informasjon, rådgjeving og partnarskap pregar arbeidet. Sektorrollene gjev òg fylkesmannen viktige reiskapar som samordnar og statleg partner andsynes kommunane.

Dei seinare åra har den statlege regionalforvaltninga som kjent vore gjenstand for omfattande endringar. Frå 1997 har heile 29 etatar endra organiseringa si på regionalt nivå. Det er ein klår tendens til at fylket vert mindre viktig som inndelingseining og at det skjer ei samanslåing til færre og større einingar. Unntaket gjeld etatar som har oppgåver retta mot kommunane og kor omsynet til nærleik til kommunane er viktig. Dette er i hovudsak oppgåver for etatar som dei siste 20 åra er integrerte i fylkesmannsembetet.

I dag er det difor berre 7 av dei i alt 40 regionale verksemdene som har fylket som inndelingseining. 28 verksemder har regionar som er større enn fylket. Talet på regioneiningar varierer frå 2 til 12, men dei fleste er inndelte i 5 eller 6 regionar. Fylkesgrensene er likevel framleis ein viktig organiserande faktor, òg i dei tilfella kor regionane omfattar fleire fylker. Det er såleis berre 6 verksemder som bryt prinsippet om at inndeling i regionar skal følgje fylkesgrensene som ytterpunkt, blant desse Jernbaneverket.

Bakgrunnen for at det har vore særskilt mange inndelingsreformer dei seinare åra, må ein sjå i samanheng med dei generelle endringane i statens styrings- og organisasjonsformer i den same perioden. Den direkte politiske styringa og dermed moglegheitene for koordinering av ulike sektorpolitikkar, er vorte redusert. Auka delegering og sterkt fokus på effektivitetsmålingar inneber at den enkelte sektor får større grad av fridom til å velje den organiseringa som er mest føremålsteneleg i høve til oppgåveløysinga på eige område. Samstundes er det ei aukande erkjenning av at styringsfilosofien inneber utfordringar i høve til moglegheitene for å koordinere og samordna ulike sektorområde. Ikkje minst gjeld dette på det regionale nivået kor utfordringane i høve til samordning er særskilt store. I ei kartlegging som Statskonsult gjennomførde i 2002 peiker både kommunar, fylkeskommunar og fylkesmenn på at den ulike regioninndelinga av statleg verksemd skaper dels utfordringar og dels direkte problem. I undersøkinga ser òg næringslivet på den differensierte inndelinga som ei ulempe. Ei veikskap ved denne undersøkinga er at det er få einingar som er spurde. Eg vil derfor ta initiativ til ei meir omfattande undersøking der vi vil sjå på kva konsekvensar den fragmenterte organiseringa har for samordninga mellom ulike statlege organ på regionalt nivå, for kontakten mellom regional stat og kommunar/ fylkeskommunar og mellom regional stat og publikum/ næringslivet. Eg vil då få eit betre grunnlag for å gjere framlegg om eventuelle tiltak for å få til ei meir samordna organisering.

I arbeidet med forvaltningsreforma er eg særleg oppteken av at vi skal ha ein open og inkluderande prosess, ikkje minst i høve til dei institusjonar og tenestemenn som dette særleg gjeld. Dette er bakgrunnen for at kommunalministeren og eg saman møter dykk om desse spørsmåla allereie no, sjølv om arbeidet er i ein særs så tidleg fase. Vi tek vidare sikte - anten saman eller kvar for oss - å forfylgje dette temaet i fylkesmannsmøta frametter. Eg vil òg innby fylkesmennene sitt arbeidsutval til å drøfte sider ved reforma etter behov, og å halde hovudsamanslutningane på arbeidstakarsida godt orienterte om arbeidet etterkvart som det skrid fram.

Det er sett av halvannan time til diskusjon etter våre to innlegg. Eg ser fram til å høyre synspunkta dykkar på kva slags føresetnader og omsyn de førebels meiner vi bør ha med oss i reformarbeidet, og voner vi kan ha ein god diskusjon om dette no i føremiddag og i tida frametter.

(Innlagt 07.11.05)