Utvikling av forvaltningen og lederutfordringene

Foredrag av statssekretær Wenche Lyngholm på Riksrevisjonens sjefskonferanse 29. november 2006.

• Statssekretær Wenche Lyngholms lysark (pdf-dokument)

Kjære forsamling

Med tanke på at riksrevisoren nylig har vært ute påpekt tallrike regelbrudd over hele fjøla, er følgende påstand kanskje litt lite ydmyk. Jeg tør likevel slå fast:

Norsk forvaltning fungerer bra!

Men skal vi møte morgendagens utfordringer, er det tvingende nødvendig med kontinuerlig fornying og forbedring. Ikke minst gjelder dette innenfor områdene ledelse og styring, effektivitet og brukerretting. Et viktig element i denne sammenheng er en revurdering av den markedstenkning som i stor grad har fått prege utviklingen av offentlig forvaltning de siste årene.

Viktige utviklingstrekk i forvaltningen

Jeg vil rette søkelys mot fem viktige utviklingstrekk i forvaltningen de siste femten til tyve årene:

• det har skjedd betydelige endringer og endringstakten er høy,
• statlige virksomheter har blitt mindre detaljstyrt,
• samtidig har det blitt lagt økt vekt på revisjon, kontroll og tilsyn,
• markedstenkningen har fått en dominerende rolle, med økende bruk av konkurranse og markedsliknende instrumenter,
• brukeren har kommet i sentrum, samtidig som det har skjedd en rettsliggjøring.

Endringens evangelium?

Mange har et bilde av staten som en tung, uforanderlig organisasjon hvor det skjer lite endring. Det er en myte.

I Forvaltningsutsyn 2005 dokumenterer FAD at hver enhet i departementene endres mellom hvert tredje og hvert fjerde år. Denne endringstakten har vært relativt stabil de siste ti årene. For departementenes underliggende virksomheter er endringstakten klart stigende.

På denne bakgrunn kan man kanskje si at endring er blitt rutine. Men samtidig har Riksrevisjonen dokumentert at endring ikke nødvendigvis fører til måloppnåelse. I dokument 3:11 (2004-2005) ble det påvist mangler og svakheter ved grunnlaget for avgjørelser og gjennomføringer av statlige omorganiseringsprosesser.

Riksrevisjonen viste til svakheter ved FADs oppfølging av departementets ansvar for rådgivning i forbindelse med omstillingsprosesser. Dette tar vi nå tak i, blant annet gjennom å utvikle metodikk for beregning av kostnader ved omstilling.

I sin bok ”Markedets makt over sinnene” hevder Bent Sofus Tranøy ved Universitetet i Oslo at vi utsettes for endringens evangelium: Han minner oss om hvor ofte vi hører ledere, konsulenter, politikere og forskere messe om at vi lever i en ny tid, at verden eller omverdenen har forandret seg, og vi står overfor helt nye utfordringer som krever nye måter å løse problemer på. Samtidig hevder han at det kan være en for svak sammenheng mellom behovene for endring og de endringer som foreslås og gjennomføres.

Kanskje er et underliggende problem at målene som settes for endring er for ambisiøse. Kanskje er det nødvendig med mer realisme og nøkternhet. Kanskje er det nødvendig med en mer kunnskapsbasert holdning til fornying og endring.

Hvordan endring gjøres er ikke bare viktig i forhold til å oppnå målene, men også i forhold til hvilke kostnader endringene har for ansatte og ledelse. Endring stiller ledelse og ansatte overfor store utfordringer. Når budsjetter, systemer og investeringer får mye oppmerksomhet må vi ikke glemme det viktigste: menneskene, de ansatte som gjør jobben. Mennesket er vår viktigste ressurs!

Men vi må konstatere at omstillingen de siste årene har hatt betydelige menneskelige kostnader. FAFO dokumenterer at samlet antall personer på ventelønn er åtte ganger høyere i 2005 enn i 1995. Dette henger sammen med store omstillinger i staten, blant annet fristilling av statsselskaper som Posten og Telenor.

Hva er så de viktige trekkene ved endringene?

Ett viktig trekk siden begynnelsen av 80-tallet har vært en utvikling i retning av å slå sammen ordinære forvaltningsorganer til større enheter. Etter en vedvarende økning i antall forvaltningsorgan fram til midten på 1980-tallet, avløses denne veksten av omstilling og færre enheter utover på 1990-tallet. I 1990 var det i overkant av 170 ordinære forvaltningsorganer, mens en ved inngangen til 2006 er nede i 82 . Reduksjonen kan både forklares ved sammenslåinger, men også i stor grad ved bruk av andre organiseringsformer.

Mønsteret bærer preg av at statlige virksomheter har fått en friere stilling. Dette har skjedd gjennom tre typer endringer.

• Større fullmakter og økt vekt på revisjon, kontroll og tilsyn
• Samtidig som virksomheter innenfor staten har fått en friere stilling gjennom større fullmakter, har det skjedd en betydelig vekst i rapportering, etterkontroll, tilsyn og revisjon. Kravene om rapportering av resultater er vokst frem parallelt med etablering av mål- og resultatstyring i staten.
• Økt vekt på kontroll er en naturlig utvikling: For å opprettholde folkestyret og sikre forvaltningens legitimitet er det nødvendig å styrke kontrollen i etterkant for å kunne justere mål og virkemidler, og for å sikre at virksomhetene følger opp de krav som settes av Stortinget. Her leverer Riksrevisjonen viktige bidrag.

En viktig drivkraft i endringene vi har sett de siste tiårene er gjennomslaget for markedstenkning. Dette har resultert i økt bruk av konkurranse og markedsløsninger når statlige og offentlige oppgaver skal løses.

De siste tyve årene har skiftende regjeringer vært opptatt av hvordan brukernes behov kan tilfredstilles bedre, og byrder for næringslivet reduseres. Eksempler på virkemidler som i økende grad har vært tatt i bruk er brukervalg, servicekontorer, serviceerklæringer og brukerundersøkelser.

Men det er fremdeles et langt stykke å gå, ikke minst som følge av den fragmentering som har skjedd de siste årene. Her kan mye gjøres. NAV er et godt eksempel på organisatoriske grep for å gjøre det enklere for brukerne.

Bruk av IKT i det offentlige tjenestetilbudet

Men det kanskje viktigste redskapet for å gjøre hverdagen enklere for innbyggerne er bruk av IKT i det offentlige tjenestetilbudet. Dette legger den rød-grønne regjeringen vekt på å forsterke, og vi legger i desember frem en melding om tiltak på dette området.

Vi ser da også at bruk av IKT har positive effekter.

Hvilke utfordringer stiller så disse utviklingstrekkene oss overfor?

Vi ser seks viktige utfordringer fremover:

• For det første er det behov for samordning og vektlegging av helhet i en fragmentert stat. I dag er oppmerksomheten og incitamenter i stor grad rettet mot hvilke resultater den enkelte virksomhet og leder oppnår. Det er mindre forståelse for verktøy og prosesser som skal sikre samordning og helhet.
• For det andre er det behov for mer kunnskap om, og økt bruk av styringsvirkemidler. Vi må anvende lover og regler der det er funksjonelt, men kanskje redusere bruken der de bidrar til unødvendig detaljstyring i offentlig sektor.
• For det tredje er det behov for å forenkle i forhold til brukerne: Hvordan kan man gjøre det enklere for næringsliv, enkeltmennesker og kommuner å forholde seg til staten
• For det fjerde er det behov for å ta ut gevinster både når vi endrer organisasjoner og når vi innfører ny teknologi.
• For det femte er det behov for åpenhet og medvirkning i utrednings-, beslutnings- og implementeringsprosesser, og bevissthet på hva det betyr for ledelse i staten
• For det sjette er det behov for bedre rammebetingelser for god ledelse i spenningsfeltet mellom politikk og fag. Det er nødvendig for å legge forholdene bedre til rette for samordning.

Fornying av offentlig sektor betyr for denne regjeringen å imøtekomme disse behovene nettopp for å ta vare på og utvikle det velferdssamfunnet vi har i dag – og som vi all grunn til å være stolte av. Internasjonale sammenligninger viser at vår samfunnsmodell har gitt svært gode resultater. Men denne modellen er ikke en oppskrift som er gitt en gang for alle. Vi må hele tiden tilpasse oss ny behov. Derfor har vi fokus på og setter ressurser inn på å fornye offentlig sektor.

Vi må akseptere at dagens brukere er langt mer kravstore enn før, at de har mer kunnskap og er fullt i stand til å vurdere hva som er best for seg og sine. Derfor må vi sørge for at offentlig sektor er i stand til å lytte til brukernes behov, til å imøtekomme ulikheter, og å levere kvalitet på høyde med folk forventer.

Hva er lederutfordringene fremover?

Jeg har pekt på noen sentrale utviklingstrekk i forvaltningen som også medfører store utfordringer til ledelse i staten.

Men våre utfordringer er flere enn som så – vi ønsker å skape verdens beste offentlige sektor! Lederskap er et av våre viktigste virkemidler for å få til dette.

For det første trenger vi en klar og tydelig arbeidsgiverpolitikk. En av de store utfordringene for den norske velferdsstaten i årene framover vil være mangelen på arbeidskraft. Yrkesaktiviteten i Norge er allerede høy i internasjonal målestokk, og arbeidskraftreservene er små. Statlige arbeidsgivere må være forberedt på en helt ny konkurranse på arbeidsmarkedet for å kunne rekruttere og beholde de medarbeiderne staten trenger. Så sent som denne uka ble vi fortalt at turnover i en av FADs underliggende etater er på hele 16 %, hittil i år. Heldigvis, må vi vel si, melder statlige arbeidsgivere om foreløpig god tilgang på arbeidskraft.

For det andre er ledelse utvilsom blitt et viktigere instrument for å oppnå ønskede resultater. Mindre regelstyring og utvidede fullmakter – og dermed handlingsrom, gir lederne større ansvar. I tillegg må de forholde seg til at høyere utdanningsnivå hos ansatte og ny teknologi har utfordret de tradisjonelle hierarkiske ledelsesmodellene og lederes autoritet.

Derfor blir det viktig å spørre om det gjøres nok for å legge forholdene til rette for god ledelse og arbeidsgiverpolitikk. Har statens ledere de rammer og den støtte som trengs for å kunne manøvrere fornuftig i feltet mellom politikk og administrasjon? Får de tilstrekkelig påfylling av kompetanse? Er det lagt til rette for arenaer som kan ivareta behov for læring og samarbeid på tvers?

Hvor ligger ansvaret for ledelsespolitikken?

Ansvaret for ledelsespolitikken har både fagdepartementene og de underliggende etater.

Departementene skal gi underliggende virksomheter økonomisk rom for å løse sine oppgaver, i tillegg skal de kontrollere at ledere og etater løser sine oppgaver på en god måte.

FAD har en overordnet rolle som regjeringens stabsdepartement på arbeidsgiver- og personalområdet. Vi har ansvar for lov- og avtaleverk og administrative bestemmelser. Dette innebærer blant annet at vi skal: overvåke utviklingen – både i storsamfunnet og internt i staten

• forvalte og utvikle lov-, avtale og annet regelverk
• vurdere hvordan behov best kan dekkes og ressurser best utnyttes
• ta de nødvendige initiativer, være pådriver og eventuelt iverksette felles strategiske og mer operative tiltak.

En av FADs store utfordringer blir derfor å utforme gode rammer for en fremtidsrettet forvaltning. Noe som også må omfatte de verktøy lederne trenger for å fremme helhetlig styring og kvalitet i alle ledd. Dette er en del av arbeidet med å fornye politikken for styring, organisering og ledelse som vi i FAD allerede er i gang med.

En fornyet statlig politikk for lederskap

La meg så si noe om ulike viktige dimensjoner ved en fornyet statlig politikk for lederskap:

En ny lederskapspolitikk er nødvendig dersom vi skal oppnå Soria Moria- erklæringens mål om ”en sterk og effektiv offentlig sektor som gir innbyggerne gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse” - mer velferd og mindre administrasjon, mer lokal frihet og mindre detaljstyring.

Regjeringen vil løse de store oppgavene gjennom fellesskapsløsninger. Vi vil styrke det offentlige ansvaret for sentrale velferdsoppgaver som helse, omsorg og utdanning. Og vi vil ha en sterkere politisk styring med viktige prosesser og beslutninger. Disse målene gjør det helt nødvendig å satse sterkt på å rekruttere, motivere, støtte og utvikle lederne og forbedre ledelsesfunksjonene rundt dem.

For å sikre dette er FAD i gang med et prosjekt som skal bedre Styring, Organisering og Ledelse i staten. Når det gjelder ledelsesbiten av dette, har vi en dialog med statens toppledere som vi vil fortsette på topplederkonferansen i januar. Vi vil nedsette et faglig råd som kan være et ideforum inn mot dette arbeidet. Her vil vi invitere både ledere og fremstående representanter for akademia. I løpet av neste år tar vi sikte på å ha klar en fornyet plattform for styring, organisering og ledelse i staten.

Lederskap må i økende grad bestå i å bygge verdier, kultur og normer. Dette gjelder både i forhold til de ansatte, deres organisasjoner, brukere og politikere. Bred medvirkning, medbestemmelse og brukerretting er slike verdier. Statlige toppledere handler i skjæringspunktet mellom politikk og administrasjon.

Det er vanskelig å måle resultatene til topplederne i offentlig sektor. Vi har ikke en enkel bunnlinje som resultatet skal måles mot. Bruk av mekanismer og verktøy fra næringslivet har derfor sine begrensninger for offentlig sektor som ikke har økonomisk overskudd som målsetting. Det er likevel viktig å måle resultater også i staten – og vår utfordring er å finne måter å måle på som er tilpasset statens særpreg.

Informasjon og åpenhet rundt ressursbruk, aktivitet og resultater i offentlig sektor er begrenset

Et tiltak vi her har satt i verk for å bedre kunnskapen er oppbyggingen av et verktøy som skal gi oss tilgang til sammenheng mellom ressursbruk og resultater – STATRES. Poenget er å sammenstille data om ressursbruk og resultater, i likhet med det man allerede gjør for kommunesektoren gjennom KOSTRA. Statres vil være et viktig skritt for bedre å kunne styre ressursinnsatsen dit den gir mest igjen for midlene eller der resultatene er for svake. Samtidig skal det gi oss et bedre grunnlag for å kunne vurdere hva som virker mht styring, organisering og ledelse i staten.

Støtte, utvikling og kompetansebygging.

FAD arrangerer årlig en topplederkonferanse, i tillegg har vi jevnlige topplederfora. Departementet har initiert støtte til kvinnelige topplederkandidater og forsøk med styrket ledermobilitet. Ut over det departementer og etater selv arrangerer for egne ledergrupper og sektorer, er det i stor grad markedet som tilbyr tiltak.

Denne regjeringa er opptatt av helhetlig forvaltning. Da må vi ta noen grep for å sikre at ledere i staten leder etter felles noen verdier. Når den nye lederskapsplattformen er klar vil vi ta initiativet til felles tiltak for implementering, kompetanseløft og arenaer for kunnskapsdeling på flere nivåer. Felles tiltak for kompetansebygging kan spille en viktig rolle når det gjelder samordning og helhetsgrep. Det er lite hensiktsmessig at hvert enkelt departement og hver enkelt virksomhet utvikler tiltak på felles kompetanseområder.

Det er mye å hente på deling av kunnskap og erfaringer og det er ved grensen til det som allerede er dyrket at nye marker kan vinnes.

En styrking av sentrale tiltak betyr ikke at fag-, leder- og medarbeiderutvikling som skjer lokalt, skal nedprioriteres. Departementene har behov for skreddersydde tiltak innenfor sine spesifikke sektor- og saksområder, og må fortsatt ta ansvaret for dette.

En lederutfordring vil jeg nevne konkret. Utfordringen består i å innfri intensjonene i avtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). FAD ønsker å gjøre statlig forvaltning til et eksempel på hvordan godt IA-arbeid drives. I høst har særlig sykefraværet stått sentralt. Bakgrunnen er oppgangen i fraværet de to første kvartalene i år, etter en nedgang i 2004 og 2005. Virksomhetene, arbeidstakerne og også legene, må ta et større ansvar for utfordringene med å få ned sykefraværet. Vi vil ta i bruk ledelses- og styringssystemene i form av etatsstyring og lederkontrakter for å sette kraft i arbeidet med å få ned sykefraværet.

Innenfor personalområdet vil utfordringene bl.a. knyttet til rekruttering og integrering av utsatte grupper kreve at departementet inntar en pådriverrolle. Her må vi rett og slett få ledere i departementer og etater både til å tenke og handle nytt. Det er ingen enkel sak. Den krever målrettet, stabilt arbeid over tid. Men vi gir oss ikke.

I kretser som før så på offentlig sektor som en hemsko for økonomisk vekst, omstilling og ikke minst utviklingen av privat sektor, snakker en nå varmt om den nordiske modellen. Den nordiske modellen uten for store forskjeller og en godt utbygd velferdsstat har vist seg å være en styrke. Utfordringen nå er å bygge videre på dette. Vi skal utvikle offentlig sektor slik at den blir enda bedre og vi er godt i gang.