Hvor står fylkesmannen i forvaltningspolitikken?

- Jeg mener fylkesmennenes plass i forvaltningen er styrket. Ikke gjennom nye oppgaver, men ved en konsolidering og et klart budskap om at vi ønsker å ha et statlig forvaltningsorgan regionalt med en bred oppgaveportefølje der helhet og samordning er viktige verdier, sa fornyings- og kirkeminister Rigmor Aasrud på Fylkesmannsmøtet 2. desember 2009.

Med forbehold om endringer under fremføring:

En medarbeider i departementet sa til meg at tida som ny statsråd må du utnytte, men også nyte. I alle forsamlinger du kommer, vil de tenke: ”Vi må jo gi henne litt tid”. Samtidig vil forsamlinga være særdeles lydhør for nye politiske signaler.
Jeg veit ikke hvilke av disse effektene som avtar først, men det er i alle fall ikke mulig å nyte godt av begge to særlig lenge.

Å se ut over denne forsamlinga, gir meg likevel et visst håp. Her skal det mye til for ikke å være ny! I tillegg veit jeg at er det noe fylkesmennene er gode til – uansett bakgrunn – så er det å lytte til politiske signaler.

Men samtidig må jeg jo medgi: Det er heller ikke så mange forsamlinger der en statsråd – ny eller gammel – bør føles større prestasjonspress.
 
Fylkesmannsseksjonen har ikke gjort jobben enklere for meg:
Her skal jeg etter seks uker i stolen, foredra for dere om hvor fylkesmannen står i forvaltningspolitikken!

Det burde jo vært omvendt!

Som dere sikker allerede har skjønt kommer jeg nå til å gjøre en heller fri tolkning av tittelen på innlegget mitt.
Jeg kommer til å svare på utfordringa – så langt jeg mener det er mulig for meg nå. Men jeg vil i tillegg dele med dere mer generelle tanker om hvor vi står i den økonomiske politikken og hvilke utfordringer det vil gi oss i forvaltningspolitikken og fornyingspolitikken.

I Norge ønsker vi en sterk og effektiv offentlig sektor.
Og offentlig sektor er stor i Norge sammenlignet med andre land. Inntektene til det offentlige var i 2008 på 1435 milliarder kroner.
Regnet per innbygger har Norge de høyeste offentlige utgiftene i OECD, nesten 200 000 kroner på hver av oss i 2008. En stor offentlig sektor er resultat av bevisste politiske valg.

I den nye regjeringserklæringen slås det fast at vi vil forsterke, forbedre og fornye denne samfunnsmodellen. Vi vil satse på fellesskapsløsninger og en sterk offentlig sektor også i framtiden.

Dette forplikter. 
Men det kommer til å bli krevende å opprettholde og videreutvikle den norske velferdsmodellen. Vi står ikke foran en eldrebølge – det er en dårlig metafor i denne sammenhengen – men en langvarig økning i andelen eldre i befolkninga. Det er en bølge som ikke forsvinner.
Ifølge SSB vil de eldre sin andel av befolkninga stige fra 13 prosent i 2010 til 22 prosent i 2060. Andelen sysselsatte i befolkninga vil synke betraktelig i samme tidsrom. Vi vil altså bli stadig flere som trenger støtte og stadig færre som kan produsere og finansiere velferdstjenestene.

Mens andre nordiske og europeiske land har måttet stramme inn, har inntektene fra oljen gjort av vi ikke har stått under samme press.

I den siste tida har vi i tillegg brukt mer av oljepengene enn det handlingsregelen tilsier.  Det har vært helt nødvendig og riktig i den turbulente økonomiske situasjonen vi står oppe i.

Men bruken av oljepenger skal altså ned mot handlingsregelen igjen. Da kan vi ikke ha den samme veksten i bevilgninger som vi har vært vant til.

Bare å bringe bruken av oljepengene ned mot handlingsregelen, vil bli krevende.  Å samtidig videreutvikle velferdssamfunnet og ta høyde for de demografiske endringene, vil bli mer enn krevende. 
På toppen av det kommer økte forventninger fra innbyggerne om både omfang og kvalitet på tjenestene.

For å skaffe rom for prioriteringer vil vi altså på noen områder måtte stramme inn. Dette kommer til å utfordre vår evne til samordning og til å trekke i lag – særlig i regjeringsapparatet, men også nedover i systemet.
Vi må leite etter bedre måter å nå målene på og vi må sammen arbeide fram forslag til hva vi skal bruke mindre penger på. Jeg er helt sikker på at dette ikke kommer til å bli smertefritt.

Dette gjør forvaltnings- og fornyingspolitikken enda viktigere. Vi må bli flinkere til å løse de offentlige oppgavene på en mer effektiv måte.
Skal vi få bedre tjenester, må det skje gjennom å arbeide annerledes. Vi kan ikke møte alle utfordringer ved å bruke mer penger.

Vi må nå få snudd den forvaltningspolitiske trenden der de politiske diskusjonene går på hvilke endringer man skal være mot.
Enhver som kan forvaltningspolitikk, som er opptatt av at offentlig sektor skal fungere best mulig, må nå bidra til å snu denne debatten til:
Hva er man for?
Hva er de gode løsningene?
Kom gjerne med motforestillinger, men helst i form av alternative forslag.

Det er der vi nå står i arbeidet med sjukefraværet. Både statsministeren og jeg som arbeidsminister, har invitert partene, det politiske miljøet og fagmiljøene til en diskusjon om hvor de gode løsningene er. Partene er med – de ser at det er helt avgjørende for samfunnet og virksomhetene at vi får sjukefraværet ned.

I tillegg er det jo en utgift på statsbudsjettet som spiser opp store deler av det økonomiske handlingsrommet. Det hadde i og for seg ikke vært et problem om sjukefravær var en prioritert velferdsoppgave. Ingen vil mene at sjukefravær er et gode.
Jeg mener på ingen måte å sammenligne forvaltningspolitikken med sjukefravær. Poenget er at dere kjenner systemet, dere har vært ute en vinterdag før og jeg ønsker dere med på laget i leitinga etter gode forslag og løsninger til hvordan vi kan fornye og forbedre forvaltninga.

Utgangspunktet mitt er at de økonomiske og demografiske realitetene kommer til å utfordre vår evne til å fornye og effektivisere offentlig sektor i årene som kommer. Men det kommer også til å utfordre evnen vår til samordning. Vi kan ikke bare møte de umiddelbare utfordringene vi har med å løse oppgaver og nå målene for min sektor eller min etat. Vi må se på tvers.

Her har fylkesmennene en fordel og ei trening som ingen andre har!

Fylkesmannsembetene har endret seg mye og sammenhengende gjennom de siste 30 - 40 årene. Noen endringer har vært store og embetene har fått utvidet sektorporteføljen sin.

De fleste har likevel vært mindre i omfang, og har hatt som mål å understøtte sektoroppgavene og tydeliggjøre rettssikkerhetsfunksjon til embetet.

Vi står foran store og sammensatte utfordringer, som for eksempel klima, sårbarhet, beredskap og realisering av velferdsstatens forpliktelser. Dette blir møtt av en oppdelt offentlig sektor og et tildels fragmentert beslutnings- og forvaltningssystem. Fylkesmannen, som samordner av regional statlig virksomhet, vil spille en viktig rolle for å medvirke til en offentlig sektor som er bedre i stand til å møte disse oppgavene.

Vi har nå bak oss ei tid med intens diskusjon om oppgavefordelingen på regionalt nivå. Sammen med andre utviklingsoppgaver og nytt regime for regional planlegging, skal fylkeskommunene bli enda bedre i stand til å diskutere og legge fram helhetlige løsninger for innbyggerne.

Jeg mener også fylkesmennenes plass i forvaltningen er styrket gjennom denne prosessen. Ikke gjennom nye oppgaver, men ved en konsolidering og et klart budskap om at vi ønsker å ha et statlig forvaltningsorgan regionalt med en bred oppgaveportefølje der helhet og samordning er viktige verdier.

Dette synet har Regjeringen ført videre i stortingsmeldinga ”Ei forvaltning for demokrati og fellesskap”. Her slår vi fast at det er viktig å utvikle den sentrale rollen Fylkesmannen har som knutepunkt mellom stat og kommune. Dette gjelder ikke minst å samordne og formidle statlig politikk til kommunene på område der nasjonale hensyn veier tungt.

Gjennom klagebehandling og tilsynsfunksjonene har i tillegg fylkesmennene ha en viktig oppgave i å ta vare på rettssikkerheten for den enkelte. 

NIBR ga i sommer ut rapporten ”Fylkesmannen mellom lokalt folkestyre og statlig styring”. De konkluderte med at Fylkesmennene ivaretar en unik posisjon i vårt nasjonale styringssystem og demokrati. De peker på at embetene har sitt utspring i sentralmaktens styrings- og kontrollbehov overfor regioner og lokalsamfunn. 

Dere er de første til å vite at Fylkesmannen er statens viktigste samordningsorgan i fylkene, og bidrar til helhet og sammenheng i en ellers oppsplittet og sektorisert forvaltning.

Samordning har alltid preget embetet. Ikke minst er samordning forbundet med rollen som bindeledd mellom sentralmakt og lokalstyre. På den måten blir fylkesmannen også lyttepost og overvåkningsorgan for den største velferdsprodusenten i offentlig sektor, nemlig kommunene.

En slik rolle er avgjørende i et komplisert velferdssystem, hvor det må være sammenheng mellom sentrale føringer og rammer på den ene siden, og lokale forutsetninger og gjennomføringsevne på den andre.

Produksjon av velferdstjenester i Norge må ses på som en sammenhengende verdikjede, fra Stortingets vedtak til kommunal tjenesteyting.

Men dere har også viktige tverrsektorielle samordningsoppgaver, som jeg ikke skal utbrodere for dere. På tvers av nivåer og sektorer skal embetene understøtte statens evne til å realisere nasjonale mål. Samtidig skal dere se til at summen av sektorkrav er håndterlig slik at kommunene har reell mulighet til å gjøre lokale politiske prioriteringer.

I tillegg har alle de sektormyndigheter som embetet skal representere, hver og en sine ærender i og mot kommunene, det være seg møter, saksbehandling, tilsyn, eller faglige utviklingstiltak. Samordningsansvaret inkluderer også andre etater, ofte med ulike geografiske strukturer.

Få, om noen, statlig virksomheter har så mye erfaring og god trening i å utprøve samordningens muligheter og begrensninger som dere.

Fylkesmannsrollen bærer derfor også i seg mange av de dilemmaene og spenningene som ligger i samordningsrollen. Fylkesmannen skal blant annet:

• være faglig sterk innenfor enkeltområder og samtidig ha en  helhetlig oversikt,
• ivareta sektormål og håndtere mulige konflikter mellom dem og
• samordne sterke sektormyndigheter, som ofte har uklare og motstridende mandater.

I en forvaltning der ansvarslinjene er klare, og ministerstyret selve grunnlaget, vil en konstruksjon som fylkesmannsembetene ha sine skeptikere.

Embetene blir jevnlig utsatt for kritikk og til og med utrydningsforslag. Dette bunner gjerne i forestillinger om
at dere overstyrer kommunene,
at dere representerer et ”embetsmannsstyre” –  ekspertmakta mot lokaldemokratiet,
at dere dupliserer oppgaver andre utfører eller kunne utført, og
at dere generelt er et byråkratiserende og unødvendig ledd i forvaltningssystemet.

Man kan mene hva man vil om dette, men jeg er overbevist om at det er nødvendig å beholde – og kanskje styrke – embetenes posisjon som samordningsinnstans.

Bedre innsikt i oppgavene til embetene vil øke forståelsen for den viktige rollen dere spiller i demokratiet og forvaltningssystemet.

Vi får ikke bedre innsikt hos samfunnsdebattantene uten at dere bidrar til det.
Dere må være synlige!

Jeg er fullt klar over at fylkesmannsrollen er sammensatt og kan oppleves som motstridende:

Dere er statens fremste representant i fylket. Dere skal fremme likhet og likebehandling, uavhengig av hvor en er i landet.
Samtidig skal Fylkesmannen være fleksibel og lydhør for lokale og regionale behov og støtte opp under prinsippet om lokalt og regionalt folkestyre.

Denne rollesammensettingen gir opphav til spenninger. Fylkesmannen må veie de ulike rollene mot hverandre.

Men spenning mellom roller er heller ikke å forakte. I praksis har Fylkesmannen fleksibilitet til – i samarbeid med kommunene – å finne fram til gode lokale løsninger der det kan være konflikt mellom nasjonale og lokale interesser.

I denne spenningen mellom styringsbehov og lokal handlefrihet og behov for samordning, må fylkesmannsembetene utvikle seg. Balansepunktet er ikke gitt. Det vil også forandre seg over tid og det vil variere mellom sektorene. Dette gjør at fylkesmannsembetene må være både tydelige og lydhøre. Og det krever høy bevissthet om hvilke roller man til en hver tid har.

I forbindelse med oppgavefordelingsreformen, ga KS klart uttrykk for at fylkesmannens aktivitet bør avgrenses til kontroll og tilsyn.
Resultatet av reformen var ikke i samsvar med disse forventningene. Spørsmålet om fylkesmennene hadde hatt en finger med i spillet, ble reist. Jeg er blitt fortalt at dette nok var noe av bakteppet for den analysen av fylkesmennenes rolle, som KS fikk satt i gang i fjor.

Likevel representerer analysen en viktig stemme i debatten om norsk regional forvaltning. Poenget her er ikke om oppfatningen i KS er rett eller feil. Poenget er at diskusjon om roller, åpenhet og tydelighet skal ha sin plass.

Hvordan fylkesmennene selv og embetene opplever de ulike rollene, vil sikkert variere. Det varierer sikkert også hvor mye tid man tar seg til å reflektere grundig over rolleutøvelsen. Slik er det i en hektisk hverdag.

Medarbeiderne må også være trygge på rollen sin.  Det krever rom for refleksjon om ulike sider av arbeidsoppgavene, alt fra etiske dilemmaer i hverdagen til lojalitet og ansvarsbevissthet som statens representant.

Dette er i høy grad også et ansvar dere har som toppledere. Medarbeiderskap betyr at ledere og ansatte har sine roller og tar sitt, men også et felles ansvar.  Likevel er det dere som i siste instans har ansvaret for at fylkesmannsembetene er en god arbeidsplass. En arbeidsplass som stimulerer medarbeiderne til å bruke kompetansen sin og ikke minst videreutvikle den.

Bare slik kan dere, som andre toppledere i staten, sørge for effektivitet og kvalitet.  Dere skal ha gode systemer for samhandling og samordning – både internt og overfor andre virksomheter. Fylkesmannsembetene skal ha troverdighet og et godt omdømme i befolkninga.

Jeg skal være den første til å erkjenne at som ledere i staten på regionalt nivå, har dere et stort ansvar og krevende oppgaver. FAD har store forventninger til dere, men ønsker samtidig å være til støtte. Dette er bakgrunnen for at FAD altså tok initiativ til programmet for lederskapsutvikling i alle embetene, som jo dere er mer kjent med enn det jeg er.

Plattform for ledelse i staten skal være et fundament. Vi vil likevel ikke sentralstyre innholdet i programmet – vi ønsker på ingen måte å fastsette en mal for lederskapet i det enkelte embete.

Jeg håper likevel at programmet blir tatt i mot som en gylden anledning til å arbeide med eget og felles lederskap ved embetene. Dere kan få inspirasjon og ledelsesfaglig påfyll. Dere får muligheter til å videreutvikle roller og relasjoner – innenfor de særegne rammene som jo fylkesmannsembetene er.

Bruk også denne anledningen til å få til diskusjon og refleksjon embetene imellom!

Jeg er opptatt av hvordan Fylkesmannen skal fungere i ei tid der man forventer raske beslutninger og der media ofte kjenner sakene før vi har fått dem på bordet. Dette står i skarp motstrid til en saksbehandling som grundig skal vurdere alle sakens relevante sider. Det legger press på hvilke saker som skal prioriteres og oppmerksomheten rettes mot
enkeltsaker.

I går hadde dere en egen bolk om sosiale medier. Jeg har fått tilbakemeldinger som tilsier at i alle fall på dette punktet avviker dere ikke særlig fra andre deler av forvaltninga: Noen er tilhengere. Andre er skeptiske.

Jeg er selv både på Facebook og Twitter. Men jeg må jo innrømme at det var enklere før jeg ble statsråd!
Likevel ønsker jeg å bruke denne kommunikasjonskanalen.
Men jeg må altså tenke nøyere gjennom hvordan Statsråd Aasrud skal bruke den.

Jeg har nå vært statsråd i seks uker. Som dere vet bestyrer også AID i tillegg til å være nordisk samarbeidsminister. Fra årsskiftet blir Same- og minoritetspolitisk avdeling i AID og Kirkeavdelingen i KKD formelt overført til FAD, som da skifter navn til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Departementets ansvarsområde øker med dette betydelig.  ”Nye FAD” får en spennende portefølje!

Dette har vært krevende og spennende uker. Jeg er glad fordi jeg nå for første gang som statsråd har fått anledning til å treffe dere fylkesmenn og assisterende fylkesmenn samlet på ett brett.

Men dette er ikke første gang jeg har med fylkesmenn å gjøre. I årene som statssekretær i HOD har jeg truffet de fleste av dere. Og ikke minst i mine 10 år som ordfører på Gran og som medlem av det regionale KS-styret har jeg hatt tett kontakt med Fylkesmannen i Oppland. Jeg ser fram til et godt samarbeid med dere alle.