Lansering av Sentraladministrasjonens historie etter 1945

Fornyings- og kirkeminister Rigmor Aasrud takket forfatterne og forlaget for en strålende jobb under lanseringen av "Sentraladministrasjonens historie etter 1945"  på Gamle Logen 15. desember 2009.

Med forbehold om endringer under framføring.

Kjære alle sammen.
Det er hyggelig å få presentere dette verket. Og det er hyggelig å lansere det i en historisk ramme. I dette bygget feiret Stortinget 50 års jubileet for unionen med Sverige og kong Haakon den sjuendes 25 års jubileum som Norges konge.

Som administrasjonsminister er jeg er svært fornøyd med at sentraladministrasjonens historie etter 1945 nå foreligger.

Allerede i 1958 tok Departementenes Juristforening initiativ til å få skrevet sentraladministrasjonens historie. I årene 1979 til 1980 ble det utgitt fire bind for ulike epoker fra 1814 til 1945. Et verk for tiden etter 1945 ble aldri realisert.

Det er all grunn til å feire at vi nå har fått de siste 60 årenes historie skrevet om sentraladministrasjonens utvikling

Jeg vil takke forfattere og forlag for en strålende jobb. For forfatternes del har arbeidet gått over mange år. Tore Grønlie har forsket på dette i lang tid. Først i program for ledelse, organisering og styring (LOS). Deretter i programmet ”offentlig sektor i endring”. Begge er finansiert av Norges forskningsråd. De siste åra har arbeidet med bokverket i hovedsak vært finansiert av Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Norges Forskningsråd.

Mange andre har også bidratt til å gjøre dette til et spennende produkt. Forfatterne har gjort hovedjobben. Men den hadde ikke vært mulig uten god hjelp av informanter, kilder, studenter og bokkomité. Forlaget med redaktør og billedredaktør har også vært viktige bidragsytere. Uten deres bidrag hadde ikke dette praktverket blitt en realitet.

Det er mye god innsikt i forholdet mellom politikk og forvaltning i serien ”Javel, Herr statsråd”. Men skal vi ha god innsikt i sentrale problemstillinger og viktige trekk i utviklingen av norsk sentralforvaltning gir dette verket et mer riktig bilde.

Endringene i forvaltninga har vært store. Fafo-rapporten ”Den nye staten” fra 2006 viste at 45 prosent av de statstilsatte hadde vært gjennom store omstillingsprosesser bare i løpet av de to foregående åra, mot 30 prosent av ansatte i privat sektor. Myten om den uforanderlige stat og et dynamisk næringsliv er nettopp det: En myte.

Men om mye er forandret, er det også en del som er uforandret. Går vi tilbake til 1880 hadde vi allerede da også et vegdirektorat. Vi hadde et jernbanedirektorat, et riksarkiv og et Statistisk sentralbyrå, som vi kjenner igjen i dag. Og selv om det har vært en del endringer i departementsstrukturen, med nye departementer, for eksempel for miljøvern og barn og likestilling, er det mye som ligger fast.

Kunnskap er viktig for å sikre en god forvaltningsutvikling. Slik vil det være for alle regjeringer.  I stortingsmeldinga om forvaltningspolitikk understreker regjeringa nettopp hvor viktig det er å bygge på kunnskap og fakta. Det er viktig å arbeide systematisk med å utvikle kunnskap, gjøre kunnskap tilgjengelig og å bruke den kunnskapen som finnes.

Et eksempel på at vi tar dette på alvor er oppbyggingen av Statres. Statres viser statlig ressursbruk og resultater på viktige områder, på samme måte som Kostra gjør for kommunesektoren. Et annet eksempel er resultatene fra innbyggerundersøkelsen som blir klare på nyåret. Den vil gi verdifull kunnskap om hvordan innbyggerne opplever offentlig forvaltning. Disse kildene skal vi bruke til nødvendig fornying av offentlig sektor.

I dette bildet føyer historieskriving og Sentraladministrasjonens historie seg inn som viktige bidrag til økt forståelse av forvaltningsutvikling.

For noen få år siden ble makt- og demokratiutredningen presentert i denne salen. I utredningen ble det sagt at fragmentering var et viktig utviklingstrekk de siste 20-30 årene. Noen har kalt dette for politikkens abdikasjon: At politikerne har gitt fra seg makt til byråkrater og virksomheter.

Forfatterne av Sentraladministrasjonens historie etter 1945 analyserer også forholdet mellom politikk og administrasjon. Men deres konklusjon er en annen enn maktutredernes.

Forfatterne peker på at forholdet mellom politikk og fag, og mellom sentral styring og desentral oppgaveløsning er sentrale og evige dilemmaer. Spørsmålet om forholdet mellom politisk styring og administrativ frihet har stått sentralt i utviklinga av sentralforvaltningen de siste ti-årene.

Nye virkemidler, som innføring av mål- og resultatstyring, har gjort det mulig å organisere arbeidet annerledes enn tidligere. Viktige oppgaver er flyttet ut av departementene til underliggende virksomheter.  Opprettelsen av Politidirektoratet, Utdanningsdirektoratet og nå sist Direktoratet for forvaltning og IKT – Difi - er eksempler på dette.  Innføringen av mål- og resultatstyring har gjort dette mulig. Utflytting av oppgaver, med mer styring i stort og mindre i smått, har blant annet gjort at statsrådene (og departementene) slipper å ta stilling til enkeltsaker og kan konsentrere seg om politikkutvikling og de store linjer. Forfatterne konkluderer med at den indre staten – departementer og direktorater – er sterkere politisert og styrt.

Jeg deler forfatternes syn på at man må nyansere bildet av at fragmentering har preget forvaltningsutviklingen i Norge de siste 30 åra.

Over tid har utviklingen gått i retning av færre forvaltningsorganer, ikke flere. I 1991 var det 829 statlige forvaltningsorgan. I 2008 var det bare 246 forvaltningsorgan. Vi har etablert NAV og Mattilsynet, som er store sammenslåinger. Dette kan framstilles som at betingelsene for politisk styring og samordning i forvaltningen med det har blitt enklere, ikke vanskeligere. 

Det er blitt så mange flere statlige selskaper påpeker kritikerne.  Jeg har lyst til å minne om at antall nye selskaper i samme periode bare er økt med 21. Og staten gir ikke fra seg styringen selv om en virksomhet organiseres som et statseid selskap. Men styringen er underlagt andre krav. 

La meg si litt om framtida:

Regjeringa legger vekt på at forvaltningen fremover skal preges av demokrati, av rettssikkerhet, av faglig integritet og av effektivitet. 

Regjeringa har høye ambisjoner for offentlig sektor. Vi trenger en sterk og effektiv offentlig sektor for å sikre velferden. Folk skal kunne stole på de offentlige løsningene. Næringslivet skal ha forutsigbarhet og gode rammevilkår.

I den nye regjeringserklæringen slår regjeringen fast at vi vil forsterke, forbedre og fornye denne samfunnsmodellen. Vi vil satse på fellesskapsløsninger og en sterk offentlig sektor også i framtida.

Gjennom internasjonale sammenligninger har vi indikasjoner på at Norge på flere velferdsområder ikke har høyest kvalitet, selv om få land bruker mer penger enn oss. PISA-resultatene viste nettopp dette på skoleområdet. Våre data om høyere utdanning, forskning og helse tilsier at situasjonen er omtrent som på grunnskoleområdet – middels kvalitet til en høy pris.

Å bringe bruken av oljepengene ned mot handlingsregelen, blir krevende. Å videreutvikle velferdssamfunnet mens stadig flere trenger støtte og stadig færre kan produsere og finansiere velferdstjenestene, blir mer enn krevende.  På toppen av det kommer økte forventninger fra innbyggerne om både omfang og kvalitet på tjenestene.

Vi må rett og slett bli flinkere til å løse de offentlige oppgavene på en mer effektiv måte. Skal vi få bedre tjenester, må det skje gjennom å arbeide annerledes.

Jeg har en visjon om at innbyggere og næringsliv skal ha ”Et godt møte med det offentlige”.  Innbyggerkonferansen i 2007 viste at det var nokså enkle ting deltakerne prioriterte for offentlig sektor. Det dreier seg om å bli møtt med respekt. Det handler om at det offentlige bruker klart språk. Og det innebærer at det offentlige tilbyr digitale selvbetjeningsløsninger.

Men et godt møte med det offentlige dreier seg også om å legge forholdene bedre til rette for brukerne. Det kan dreie seg om at brukerne kan forholde seg til én dør slik NAV-reformen legger opp til, og ikke bli sendt fra kontor til kontor. Og det kan dreie seg om at brukerne tas med på råd om hvordan tjenester skal utformes.

Jeg ønsker at kommunikasjonen mellom det offentlige og innbyggere og næringsliv først og fremst skal skje elektronisk. Tjenenestene og dialogen er i dag gjerne lagt opp sånn at du ”også kan gjøre det digitalt”. I en del tilfeller er det ikke en gang mulig å ”gjøre det digitalt”.

Jeg ønsker en gjennomgripende endring der det er ”din rett å kunne gjøre det digitalt”, selv om det i mange tilfeller også må kunne ”gjøres manuelt”. Det gjør det enklere for brukerne.

Et godt eksempel er Lånekassa for utdanning. Der skal dialogen med låntakerne skje gjennom elektroniske selvbetjeningsløsninger. Mens behandlingstiden før var 16 dager, er gjennomsnittlig behandlingstid i dag ni dager. Og 65 prosent av alle kunder får svar på spørsmålet sitt etter ett døgn. Det gjør brukerne mer tilfredse.

Effektive elektroniske løsninger kan også frigjøre store ressurser. Tall fra Skatt Øst tilsier at kostnadene ved manuell behandling av merverdiavgifts-skjemaer er ni ganger så høy som for de som rapporterer elektronisk. Nå er vi også i gang med elektroniske frikort. Det gjør det også enklere for brukerne.

Målsettingene om bedre effektivitet og kvalitet, om et bedre møte med det offentlige og om digitale løsninger vil kreve endringer i forvaltninga.

• Kanskje vil digitaliseringen og brukerrettingen tvinge frem ny organisering for at vi skal nå måla?
• Kanskje vil krav om åpenhet og medvirkning tvinge fram nye arbeidsformer og rutiner? I dette arbeidet er det viktig at vi tar med oss de erfaringene som er gjort.

Vi må bygge videre på det som er bra. Vi må lære av erfaringene gjennom utviklingen av sentralforvaltningen i tiden etter 1945. Derfor er bokverket som blir lansert i dag, viktig.