Regjeringens nye stortingsmelding om forvaltningspolitikken

Vi trenger nå en forvaltningspolitikk der vi utvikler den nordiske velferdsmodellen videre, sa statssekretær Wenche Lyngholm på et møte med lederne i statsetatene i Vestfold, 24. april 2009. 

Med forbehold om endringer under fremførelse.

 

Kjære alle sammen!
Tusen takk for at jeg fikk komme hit og snakke om regjeringens ferske stortingsmelding om forvaltningspolitikk. Et av de viktigste poengene i stortingsmeldingen er at regjeringen ønsker mer helhetstenkning og samordning, og da er dere, som sjefer for de regionale statsetatene, kjempeviktige aktører.

Jeg vil i foredraget snakke om:

- Hvorfor laget vi meldingen?
- Hva er hovedbudskapet i meldingen?

Hvorfor laget vi meldingen?

Det er faktisk 16 år siden det sist ble laget en slik melding. De årene som er gått siden den gang, har kanskje vært noen av de mest turbulente og endringsintensive i norsk forvaltning på mange år.

Som eksempel kan jeg nevne at antallet ordinære forvaltningsorganer er redusert, fra nesten 200 på slutten av 1980-tallet til 70 i 2006. Antallet fristilte virksomheter har økt, og i dag er det flere personer ansatt i virksomheter som er medlemmer av arbeidsgiverorganisasjonen Spekter enn det er ansatte i statsforvaltningen.

De største omstillingene de senere år har vært i samferdselsetatene (tidligere NSB, Televerket og Postverket), men også innefor andre deler av staten har det vært store omstillinger som f. eks. NAV, BUFetat (overføringer til staten fra kommunesektoren) og Mattilsynet.

Jeg har tatt med noen faktaark som dere kan ta med dere – de ligger her framme.

Vi ville ha en melding som satte viktige spørsmål og veivalg på dagsordenen:
- mer fellesskap
- på lag med de ansatte
- markedet trenger styring
- debatt om verdier

Vi trenger nå en forvaltningspolitikk der vi utvikler den nordiske velferdsmodellen videre:

• Fellesskapsløsningene gir trygghet, fleksibilitet og vekst
• Arbeidstakerne og deres organisasjoner er medspillere – ikke motspillere – i fornyingen av offentlig sektor
• Markedet trenger styring og regulering. Finanskrisen har vist at fornying ikke er å bygge ned de offentlige institusjonene, men å sette dem i stand til på møte skiftende utfordringer
• En sterk offentlig sektor er en forutsetning for et velferdssamfunn.
• Forvaltninga spiller en nøkkelrolle.

Forvaltning for mer fellesskap
Vi trenger et oppgjør med New Public Management (NPM) og den forvaltningspolitiske tenkingen som preget forrige stortingsperiode (en byråkrat ville selvsagt formulert seg noe mer forsiktig her):

Denne rgjeringa vil ha:
- samordning og politisk styring
- aktiv bruk av IKT. Samordning av IKT-satsingen i staten
- organisering ut fra hensynet til politisk styring
- brukerretting, demokrati, åpenhet og deling av kunnskap
- etikk, rettssikkerhet og likebehandling – blankpusse de forvaltningspolitiske dydene
- ansatte som medspillere – ikke motspillere i fornyinga.

Hvorfor oppgjør med NPM?
Regjeringen har et helt annet tankesett enn NPM-tenkingen, som:
- henter inspirasjon fra privat sektor. Forvaltningen skal i denne tenkningen ta modell etter forholdet mellom styret og ledelsen i private konsern
- er for oppsplitting og utskilling: Statlige organisasjoner skal helst bare ha ett mål
- er for styring på armlengdes avstand
- konkurranseutsetting
- offentlig sektor har mer sammensatte mål enn noen privat virksomhet
- statsforvaltningen er et virkemiddel i den demokratiske styringskjeden. Organisering og styringsvirkemiddel må derfor alltid ha som utgangspunkt at legitimiteten er hentet fra folket.
- Styringssystemene og oppbyggingen av forvaltningen skal sørge for politisk styring med viktige samfunnsområder. Organisering og styring er ikke teknokrati, men politikk!
- Vi trenger samordning og politisk styring, ikke oppsplitting og fristilling av statlige virksomheter.
- Forvaltningen skal være åpen og inkluderende. Folk skal ta del i utformingen av velferdssamfunnet.
- Forvaltningen skal ta vare på rettighetene til folk. Forvaltningen skal treffe beslutninger basert på rettssikkerhet og likebehandling. Rettssikkerhet, likebehandling og rettferdighet skal være honnørord i den forvaltningspolitiske diskusjonen.
- Forvaltningen er til for fellesskapet. Forvaltningen handler på vegne av demokratiet og folket og er derfor forpliktet til å finne frem til en god og effektiv oppgaveløsing. Fellesskapets ressurser skal brukes på den beste måten og slik at vi når de politiske målene – det skal være utgangspunktet for arbeidet med organisering og styring i forvaltningen.

Vi føler også at vi internasjonalt er på linje med mange andre land som etter hvert har begynt å se seg om etter andre løsninger og tenkesett enn det som har ligget i NPM. Vi kan nevne Storbritannia og New Zealand. Sistenevnte gikk langt i å konkurranseutsette helsevesenet, men har nå reversert. Vi ser også nå at man internasjonalt ikke lenger snakker om New Public Management, men om Public Governance (Offentlig styring)

Forvaltningen er mangslungen. Det har i seg flere kryssende verdier. Disse verdiene må sees i sammenheng. Dyrker vi bare en eller et par av disse verdiene kritikkløst, så vil ikke resultatet ikke bli bra.

La meg ta som eksempel verdiene om åpenhet og personvern. Forfølger vi den ene til ”the bitter end”, f eks åpenhet, kan vi komme i skade for å krenke enkeltpersoners integritet. Forfølger vi den andre, kan resultatet bli en forvaltning som blir så lukket at vi kanskje kan bli sammenlignet med styresett vi ikke liker å bli sammenlignet med. Regjeringens utgangspunkt er at forvaltningen er mye mer enn en tjenesteprodusent, og ikke minst: innbyggerne er innbyggere, ikke kunder.

Forvaltningsverdiene
Meldingen tar også opp verdispørsmål:
Forvaltningen har makt, og tar avgjørelser om folks rettigheter og plikter. I forvaltningen er det ikke bare viktig å gjøre det riktige, men å gjøre det på den riktige måten.
Vedtak skal ha hjemmel i lov. Dette er viktig, fordi staten har legitim rett til å bruke maktmidler – men det er innbyggerne (gjennom Stortinget) som skal sette rammene for maktbruken.
Folks rett til å bli hørt og ikke minst delta.
Forvaltningen er altså en del av rettsstatens institusjoner. Vi er som sagt ikke kunder av forvaltningen! Disse grunnleggende verdiene får visse konsekvenser for hvordan vi vil innrette staten. Både arbeidsformer, styringsformer og organisering må utformes med dette for øye!

Forvaltningen er politisk styrt, men partipolitisk nøytral.

Forvaltningen skal:

• få fram den beste kunnskapen som grunnlag for politiske valg (faglig uavhengighet og integritet).
• gi statsråden faglig begrunnede råd – også når hun ikke ber om det (initiativplikt).
• følge opp politiske vedtak og være lojal mot statsråden (iverksette politikken) når beslutningene er tatt,
• men den skal følge lover og bestemmelser og også være lojal mot Stortinget / offentligheten / folket – selv om statsråden er uenig.
• si fra når det er nødvendig.

En viktig del av meldingen handler om organisering og styring. Organisering og styring må ta hensyn til at forvaltningen har sammensatte mål, og etter vår mening er det ikke mulig å organisere seg bort fra at ”alt henger sammen med alt” (Gro). Derfor legges det i meldingen sterk vekt på samordning, politisk styring og helhetstenking.

To eksempler:

a) IKT-investeringer
Regjeringen har stilt opp krav til IKT-investeringene:

Sju arkitekturprinsipper, slik at det:
- blir flere fellesløsninger der det egner seg
- legges til rette for viderebruk av informasjon
- blir mer delingskultur

Når etater ber om bevilgninger til IKT, må vise at de har tatt hensyn til disse kjørereglene.

b) organisering:
Organiseringen i staten skal være ryddig – den skal være mulig å kjenne igjen, og det skal være lett å ta seg fram, også for innbyggerne og næringsliv. Det skal ikke være tvil om det er statsråden som er ansvarlig eller ikke. Og skal ikke være tvil om hvilken statsråd som er ansvarlig. Dette er grunnleggende i vårt parlamentariske system.
Hovedprinsippet er at statsråden står ansvarlig for det underliggende virksomheter gjør og at statsråden har full styringsrett, med mindre annet er bestemt i lov. (Ministerstyre). Organisasjonsprinsippene i meldingen tar utgangspunkt i det politiske styringsansvaret og balanserer dette mot sentrale rettsstatsprinsipper:
Vi vil ha politisk styring der politikk skal gjøre en forskjell: Ikke løfte politikken ut av det som faktisk er politiske avveiinger
Vi vil ha regelstyring (i positiv forstand) og rettsstatsprinsipper der politisk skjønn ikke skal spille inn.
Organisasjonsprinsippene i meldingen balanserer dette.

I noen tilfeller bør avgjørelsene tas av uavhengige organ. Det gjelder særlig i tilfeller der staten kan ha ulike interesser,
f. eks. både som eier og regulator i næringer der staten er i konkurranse med private. I noen tilfeller vil også faglig uavhengighet være hovedregelen –
f. eks. knyttet til enkelte ombudsfunksjoner.

Vi advarer mot statlig bruk av stiftelser i tilfeller hvor vi ønsker styring. Grunnen er at stiftelser er den organisasjonsformen vi har minst styring med, rett og stett fordi de ikke har eiere (de er selveiende).

Vi vil heller ikke ha styre eller råd for ordinære forvaltningsorganer der statsråden fullt ut ansvarlig – fordi dette forkludrer styringslinja. Det blir lett uklare ansvarsforhold – og motstridende styringssignaler.

Meldingen tar altså til orde for en bevisst bruk av organisering som virkemiddel.

Vi må i slike saker stille oss disse spørsmålene:
- Hvilke roller og funksjoner skal ses i sammenheng?
- Vil den organisatoriske løsningen utilsiktet virke inn på hvordan folk kan ivareta rettighetene sine?
- Hvor stor frihet trenger virksomheten, økonomisk, administrativt og faglig? Hvordan veie dette opp mot statsrådsansvaret?
- Tar den organisatoriske løsninga hensyn til samhandling med andre – eks når det gjelder regional inndeling?
 Dersom disse føringene hadde kommet tidligere ville nok regional stat vært mer oversiktelig enn i dag.

Meldingen legger sterk vekt på brukerretting og demokrati.

Demokrati og deltakelse
Vi utvider brukerrettingsbegrepet.

Det omfatter:
- Den individuelle bruker
- Brukergrupper / interessegrupper/næringslivet
- Innbyggere

Å tilpasse tjenestene til det brukerne trenger er vanskeligere i offentlig forvaltning enn i privat virksomhet der kundene betaler eller kan gå andre steder om de ikke er fornøyde. Og det er antakelig mindre bevissthet om brukerretting i kjerne-forvaltningen enn i de tjenesteproduserende delene.
Men det er like viktig begge steder! Folk vil stiller krav til forvaltningen, og det blir ikke bedre når sekstiåtterne blir pensjonister.  Regjeringens syn er at folk skal ha innsyn og kunne kontrollere det forvaltningen til enhver tid gjør.

Men kravet til medvirkning strekker seg lengre enn bare å gi innsyn.
Forvaltningen skal dele sin kunnskap (sine informasjonsressurser) og gi folk mulighet til å komme fram med synet sitt og delta i den offentlige debatten. Også på områder som ikke berører dem direkte. Med ”Demokrati og deltakelse” mener vi at folk skal ha innflytelse ut over det å delta i valg. Her er vi oppe i et av de mange dilemmaene: Individuell brukerretting krever delegering og tilpassning,
Likebehandling krever sentral styring og regler. I tillegg skal tjenestene være tilpasset den enkelte brukere.
Forvaltningen har et særlig ansvar for dem som ikke har så lett for å fremme sine interesser selv. (jf. inkludering)

Utfordringen er individuell brukerretting og samtidig ta vare på likebehandling og rettferdighet.

En god arbeidsgiver
Regjeringen vil slå et slag for begrepet ”medarbeiderskap”. Ansatte er en viktig kunnskapsbase som kan brukes til å løse forvaltningens oppgaver bedre. De ansatte har god oversikt (kanskje den beste) over hvor skoene trykker.  De har kunnskap som vi må ta vare på i arbeidsgiverpolitikken. Vi har kalt det medarbeiderskap.
Hver og en av oss – enten vi er ledere eller medarbeidere – har et ansvar for arbeidsplassen vår og for oppgaveløsningen og ikke minst resultatene. Ansatte ønsker å bidra med ideer og løsninger. Om de ikke får anledning til dette, vil høyt utdannede unge arbeidstakere finne andre steder å jobbe, steder som kan ta vare på engasjementet deres. Denne tilnærmingsmåten stiller krav til arbeidsformer, informasjon, deltakelse - og til lederskap. Ikke til erstatning for medbestemmelse  i avtaleverket. Dette ligger i bunn. Statens ledere skal spille på lag med de ansatte og deres organisasjoner.

Lederplattform – som dere skal høre mer om når Difi kommer senere i dag ble lansert i 2008. I den slår regjeringen fast at ledere i staten:

• forvalter og utvikler fellesskapets ressurser
• er redskap for folkevalgte myndigheter
• sørger for åpenthet og involvering
• samarbeider på tvers av etater og sektorer
• skaper attraktive arbeidsplasser

Med det samme må jeg få lov til å si at vi er stolte av å ha etablert Difi.  Dette direktoratet er et konkret eksempel på at regjeringen har et aktivt og bevisst forhold til forvaltningens utvikling – og Difi er vårt fremste redskap for hele staten. Ikke at Difi skal gjøre jobben, det er det de enkelte departementer og etater (les: dere) som skal.  Men Difi skal være et kompetansesenter som kan bistå oss og dere.

Jeg vil avslutte med å sitere Statsministeren sin tale til Aps landsstyre i februar:

Markedet har mange kvaliteter, men også veldig mange svakheter.
Markedet fremmer effektivitet og økonomisk vekst, og dermed velferd.
Markedskreftene har bidratt til å løfte millioner av mennesker over hele kloden ut av fattigdom.
Men markedet håndterer ikke den avgjørende verdien rettferdighet.
Markedet gjenskaper og forsterker ulikheter.
Markedet leverer ikke kollektive goder som alle etterspør, men som ingen vil betale for.
Markedet tar ikke nok miljøhensyn.
Og, som vi har fått understreket sterkest det siste året:
Markedet har også problemer med å håndtere markedet.
Markedet kan ikke overlates til seg selv.
Markedet kan ikke styre, det må styres.
Derfor må vi bruke våre sterkeste virkemidler og mobilisere de beste egenskapene i samfunnet vårt:
- En sterk offentlig sektor gjør oss mindre sårbare for svingninger i markedet. 
- En ansvarlig fagbevegelse.

Godt sagt, og det er dette meldinga handler om i stort!