Nasjonale utfordringer og satsinger innen kvalitet og risiko, rammer, programmer, initiativ

1. INNLEDNING
Mine damer og herrer!

Jeg er glad for å kunne komme hit til Kongsberg for å holde innledningsforedraget på ”Kvalitetsdagene 2008” i regi av Norsk Forening for Kvalitet og Risikostyring. Å bli invitert hit til en forsamling av eksperter innefor dette temaet tar jeg som et uttrykk for at forsvarssektoren anses å ha kommet langt i implementeringen av reformer på dette feltet.

Hva er så grensesnittet mellom forsvars- og sikkerhetspolitikk som er mitt felt og kvalitet og risikostyring som opptar de fleste av dere?

Gode styringssystemer og styringsverktøy er en klar forutsetning for å kunne realisere regjeringens forsvars- og sikkerhetspolitiske ambisjoner. Både med hensyn til å innrette forsvarsektorens samlede ressurser mot vedtatte mål, men ikke minst i forhold til å kunne endre kurs ved behov i en omskiftelig verden. Vi er også alle opptatt av å forbedre og effektivisere privat og offentlig virksomhet for å skape og foredle verdier for kunder, brukere, medarbeidere, eiere, samfunnet og miljøet.

God styring er kanskje viktigere og mer krevende i Forsvaret enn i de fleste andre offentlige og private sektorer. Viktigere bl.a. fordi forsvaret i ytterste konsekvens på vegne av staten utøver dødelig makt til vern om norsk suverenitet og for å opprettholde norske sikkerhetspolitiske interesser. Krevende fordi forsvarssektoren er en meget kompleks og ulikartet virksomhet, som må forholde seg til en raskt omskiftelig verden. Så og si alle virksomhetsområder som er representert her i dag, er også en del av den daglige aktiviteten i forsvarsektoren. Foruten den rene militære virksomheten har vi eksempelvis tung vedlikeholdsindustri knyttet til både luftfartøy, skip, og ulike kjøretøy. Forsvarets sanitet har ansvar for helse, sykehus og omsorg. Vi er også blant landet største eiendomsbesittere. Omsetningen innenfor Forpleiningsvirksomheten overgås av få. Vi er tungt engasjert innenfor teknologiutvikling, forskning og skolevirksomhet. Forsvarets kommunikasjonsinfrastruktur representerer et omfattende telenett uavhengig av de sivile nettene. Og listen kunne vært gjort mye lengre.

Når jeg snakker om forsvarssektoren omtaler jeg i realiteten fire ulike etater underlagt Forsvarsdepartementet. Først har vi etaten ”Forsvaret”, ledet av Forsvarssjefen og tidligere kalt Forsvarets militære organisasjon. Dette er den største og mest omfattende etaten i sektoren med nesten 90 % av forsvarsbudsjettet og ca 16.000 årsverk, herunder Forsvarets logistikkorganisasjon med nærmere 5800 årsverk.

Videre har vi etaten Forsvarsbygg som forvalter eiendommer og bygninger som leies ut til de andre etatene. Forsvarsbygg ble skilt ut fra forsvarets militære organisasjon 1. januar 2002 og etablert som en egen etat som et ledd i omstillingen av forsvaret. De forvalter, drifter og vedlikeholder i dag ca. 4,4 millioner kvadratmeter bygg og anlegg i hele 365 kommuner.

Den neste etaten er Forsvarets forskningsinstitutt som har til formål å drive forskning og utvikling for å imøtekomme Forsvarets spesielle behov. FFI skal være faglig rådgiver for Forsvarets politiske og militære ledelse innen instituttets arbeidsområde. I tillegg til å gjøre en innsats innen moderne høyteknologi, yter FFI et betydelig bidrag til Forsvarets langtidsplanlegging. Instituttet gjennomfører hovedsakelig analyser og utviklingsprosjekter for Forsvarets behov, men har også sivilt rettede prosjekter.

Til sist har vi Nasjonal sikkerhetsmyndighet som er faglig ansvarlig for å koordinere forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden i de virksomheter som omfattes av sikkerhetsloven. I tillegg til å utøve funksjonen som nasjonal sikkerhetsmyndighet i henhold til sikkerhetsloven, er NSM tillagt en rekke andre samfunnsviktige oppgaver,

Helt generelt, men også ikke minst ut fra de politiske ambisjonene som regjeringen har lagt for Forsvaret den neste langtidsperioden, er det helt avgjørende at denne store og komplekse organisasjon, som forvalter ekstreme maktmidler og en betydelig del av samfunnets ressurser har god evne til å styre mot de målene som er satt.

God styring hjelper imidlertid lite dersom kursen er feil. 

Jeg vil derfor innledningsvis belyse de sikkerhetspolitiske utfordringene som ligger til grunn for den kursen eller satsingsområdene regjeringen har vedtatt for Forsvaret.  Deretter vil jeg vise hvordan vi gjennom et helhetlig og integrert styringssystem innretter og følger opp virksomheten slik at virksomheten samlet underbygger satsingsområdene. Jeg vil også belyse vår tilnærming til en rekke utfordringer for å opprettholde kvaliteten i investeringsvirksomheten i Forsvaret generelt, og til kampflyinvesteringen spesielt.

2. SIKKERHETSPOLITISKE UTFORDRINGER
Sikkerhetspolitikken er utgangspunktet for forsvarspolitikken, og de forsvarspolitiske valgene vi gjør er i stor grad basert på sikkerhetspolitiske vurderinger. Nordområdene, Afghanistan, FN og nordisk samarbeid er alle tema som har ligget høyt på den sikkerhetspolitiske dagsorden det siste året. La meg kort skissere de viktigste sikkerhetspolitiske trekkene og utfordringene vi står overfor i dag.

2.1 Den internasjonale situasjonen
Før jeg kommer inn på de sikkerhetspolitiske utfordringene i våre nærområder, kan det være klokt å løfte blikket og se på den verden som omgir oss. Denne er i endring, og den innvirker også i høyeste grad på situasjonen i våre nærområder.
Det første 10-året etter den kalde krigen var kjennetegnet av at demokratiske stater og institusjoner var i rask fremvekst. Samtidig så vi at en rekke områder – fra Balkan til Afrika – opplevde omfattende konflikter nettopp knyttet til de internasjonale endringer den kalde krigens opphør skapte. Vi fikk en kraftig vekst i internasjonale fredsbevarende operasjoner, og en opphetet debatt om rettmessigheten av såkalt ”humanitær intervensjon”.

Etter terrorangrepene i USA den 11. september 2001 ble oppmerksomheten vendt mot et nytt sett av trusler mot vår egen og alliertes sikkerhet, ikke minst fra internasjonale terrornettverk.

Felles for de militære utfordringene som følger av denne hovedtrenden er at de er asymmetriske, dvs. at våre motstandere forsøker å ramme Vesten på andre områder enn der hvor vi har suveren militær overlegenhet. Disse utfordringene er samtidig mer diffuse, og overgangen mellom fred, krise og krig tilsvarende vag. Geografisk avstand og landegrenser gir ikke lenger beskyttelse, og nasjonal og internasjonal sikkerhet er mer sammenvevd enn noen gang.  

Ved inngangen til det 21. århundre står vi overfor nok en viktig endring. Hele det geopolitiske mønster slik vi kjenner det ser ut til å være i gradvis endring. I de første 15 årene etter den kalde krigen kunne vi basere oss på Vesten – anført av USA - som dominerende i det globale bilde.

I dag gjør fremveksten av Kina, Russland og India at vi står overfor nye geopolitiske utviklingstrekk som trolig vil forrykke forestillingen om Vesten som globalt gravitasjonssentrum.

Dette kan få konsekvenser, ikke bare for globale aktører som USA, men på sikt også for det vestlige sikkerhetssamarbeid.

Disse samlede utfordringene er en viktig påminnelse om at vi som et lite land er tjent med at internasjonale sikkerhetsutfordringer løses med basis i FN-pakten og folkeretten og multilaterale sikkerhetssystemer. De nye utfordringer knyttet til alvorlige brudd på menneskerettigheter, global terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen har alle ført til øket erkjennelse av behovet for inngripen fra det internasjonale samfunn. Vi trenger derfor mer enn noen gang regler både for når, og hvordan, makt kan brukes. Og vi trenger effektive, multilaterale institusjoner som kan bidra til å løse menneskehetens felles utfordringer.

2.2 Nordområdene og Russland
Nordområdene er regjeringens viktigste satsningsområde.  Utfordringene i nord er i stor grad sivile, og knytter seg særlig til forvaltning av marine ressurser, energiutvinning, transport og miljø.

Hovedutfordringene for Norge i nord vil være knyttet til havområdene, sett på bakgrunn av norsk jurisdiksjonsansvar i store områder hvor det i enkelte tilfeller er uavklarte forhold knyttet til grensedragning. Det blir spesielt viktig å prioritere tilstedeværelse i områder hvor det norske forvaltningsregimet kan forventes å bli utfordret. Derfor ønsker regjeringen økt maritimt nærvær i nord, gjennom modernisering av Kystvakten, tilførsel av nye helikoptre, og ikke minst innfasingen av en ny generasjon fregatter. Vår evne til krisehåndtering og nasjonal handlefrihet er i stor grad også knyttet til vår evne til å håndheve suverenitet over luftterritoriet. Derfor går vi inn for opprettholdelse av et kampflyvåpen, og derfor stiller vi krav om fortsatt permanent jagerflyberedskap i nord.

Energisektoren er et annet område der vi vil oppleve stor dynamikk i årene fremover. Energisikkerhet er på kort tid blitt en del av den sikkerhetspolitiske agenda, og Norges rolle som energileverandør både i forhold til Europa og oversjøiske markeder gjør leveransesikkerhet til et vesentlig anliggende for oss. Forsvaret har ingen direkte rolle i forhold til utfordringene på energiområdet, som i hovedsak må ivaretas på det kommersielle, utenriks- og næringspolitiske plan. Utviklingen innen utvinning og transport av olje og gass gjør samtidig at utfordringene på miljøområdet – som allerede er betydelig - vil øke i årene fremover, og i en gitt situasjon kan Forsvaret få en viktig rolle i å bistå ved hendelser relatert til utvinning og transport av olje og gass.

Russland spiller en hovedrolle på alle disse områdene. Vårt forhold til Russland er i dag godt, og regjeringen legger stor vekt på å videreføre et konstruktivt samarbeid med Russland. Blant annet gjennom BARENTS 2020 har Norge gått inn for en intensivering av samarbeidet med Russland og andre land innenfor sektorer som energi, miljø og fiskeri.

Dagens Russland fremstår på en helt annen måte enn landet gjorde på 90-tallet. De betydelige valutainntektene har gitt Russland økonomisk handlefrihet og fornyet selvtillit. Dette kombineres med en merkbar øket skepsis mot omverdenen, og en ujevn intern utvikling. Vi ser også en fornyet vekt på forsvaret, og modernisering av en rekke våpensystemer, inkludert strategiske. Disse systemene anses ikke å representere noen direkte trussel mot Norge, men lokaliseringen gjør at Nordområdet fortsatt vil være av stor strategisk betydning. Området har også øket betydning som øvelses- og testområde, noe vi har fått flere påminnelser om. Russland vil fortsatt være vår nærmeste og helt dominerende nabo i nord – og slik det nå ser ut – også en til tider krevende nabo.

2.3 Internasjonale utfordringer og konsekvenser for forsvarspolitikken
Det internasjonale bakteppet jeg beskrev innledningsvis understreker at Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer og interesser ikke er begrenset til våre nærområder. Dette er dels et spørsmål om at Norge som en rik nasjon plassert i et relativt rolig hjørne av verden viser solidaritet med de som er dårligere stilt enn oss selv.

Norsk sikkerhet er i økende grad knyttet til internasjonal sikkerhet, og i mange tilfelle ivaretas norsk sikkerhet best ved å delta der hvor utfordringene og truslene har sin opprinnelse. Forsvaret har en sentral rolle i å bidra til norske utenriks- og sikkerhetspolitiske målsettinger på disse områder, gjennom militær deltagelse i internasjonale operasjoner i regi av i første rekke FN og NATO. Slik deltakelse er – og vil i årene fremover fortsatt være - en integrert del av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk.

NATO er fortsatt hjørnesteinen i norsk sikkerhetspolitikk, både som garantist for kollektivt forsvar og som det sentrale forum for transatlantisk dialog og sikkerhetssamarbeid.

Deltakelse i internasjonale operasjoner er på ingen måte risikofritt. Nettopp derfor er regjeringen så opptatt av rammene for vår deltakelse, nettopp for å sikre at det er et forhold mellom risiko og personellets evne til å møte denne. Deltagelse med norske styrker internasjonalt skal skje på basis av en klart folkerettslig grunnlag. Videre stiller vi krav om klare operasjonsplaner og engasjementsregler, med sikte på at vårt personell ute om nødvendig kan ta i bruk tilpassede maktmidler. Samtidig skal all norsk bruk av militærmakt være basert på proporsjonalitet, og med sikte på å unngå skade på sivile.

Forutsatt at hensynet til sikkerheten er ivaretatt må imidlertid Forsvaret i dag kunne delta i hele spekteret av fredsoperasjoner. Norge vil aldri kunne konkurrere med større land på volum. Nettopp derfor er det så viktig at våre styrkebidrag er av høy kvalitet, i henhold til NATOs kvalitetskrav, og interoperable med allierte styrker.

Afghanistan er og blir vårt hovedengasjement ute. Dette er samtidig NATOs viktigste operasjon. Mye er oppnådd, men veien frem mot et stabilt Afghanistan er krevende. Økt afghansk eierskap og en sterkere samordning av den internasjonale innsatsen i Afghanistan er absolutte forutsetninger for at vi skal lykkes. Verdenssamfunnet må innstille seg på et langvarig engasjement, og det må også vi. Norge har i samarbeid med afghanske myndigheter valgt å ta et særlig ansvar i nord. Samtidig vil jeg understreke at ISAF er én operasjon som har hele Afghanistan som operasjonsområde, og også vi kan derfor i prinsippet bidra med styrker innenfor hele landet.

Utfordringene i Afghanistan, Libanon og Sudan illustrerer at uten sikkerhet er ikke økonomisk utvikling mulig. Like klart er at uten økonomisk utvikling ingen varig fred. Regjeringen støtter derfor aktivt opp under FNs arbeid for utvikling av såkalte multidimensjonale og integrerte operasjoner. Siktemålet er å styrke samordningen mellom politisk, militær, utviklingsmessig og humanitær innsats. Dette gjøres gjennom en mer helhetlig tilnærming hvor gjennomføringen av de ulike programmer på økonomisk, politisk og militær i større grad med utgangspunkt i et felles strategisk visjon, men der man samtidig respekt for hverandres egenart. Norge har under den sittende regjering tatt en lederrolle i dette arbeidet internasjonalt. Arbeidet har også båret frukter i forholdt til samordningen her hjemme. Bl.a. blir norsk Afghanistanpolitikk nå samordnet av et eget Afghanistanforum på Statssekretærnivå som bringer sammen Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justisdepartementet og Statsministerens kontor.

De nye utfordringer fra i første rekke terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og utfordringer på miljøsiden er også den direkte bakgrunn for den økte vekt her hjemme på samfunnssikkerhet og god balanse mellom militær og sivil beredskap. Det moderniserte totalforsvarskonseptet innebærer styrket gjensidig støtte og samarbeid mellom sivile og militære myndigheter i hele krisespekteret. Justisdepartementet har det overordnede ansvar for ivaretakelse av samfunnssikkerhet, men Forsvarets bistand til det sivile samfunn er en viktig del av totalforsvaret.

2.4 Nordisk forsvarssamarbeid
Dynamikken på forsvarsområdet kommer få steder klarere til uttrykk enn på det nordiske plan. Tross ulike sikkerhetspolitiske tilknytninger utviklet det seg allerede på 90-tallet et praktisk forsvarssamarbeid, som nå intensiveres ytterligere. Det dreier seg blant annet om samordning av innsats i FN-operasjoner, svensk-finsk deltakelse i NATO-operasjoner både i Afghanistan og på Balkan, og norsk deltakelse i den svensk -ledede nordiske innsatsgruppen til EU. I dagens situasjon vil en rekke prosjekter som ligger utenfor rekkevidden av nasjonale forsvarsbudsjetter, likevel kunne realiseres i fellesskap. Samtidig er motargumentene mot samarbeidet svekket. Øket forsvarssamarbeid mellom for eksempel Norge og Sverige dreier seg ikke om å gå på akkord med våre allianseforpliktelser. Det er fortsatt tale om nasjonale separerbare forsvar, men som kan trekke gjensidige fordeler av integrasjon på utvalgte områder av strukturen.

Før jeg går over til å snakke om våre forsvarspolitiske satsningsområder vil jeg understreke at for å kunne håndtere de utfordringene vi står over for er Forsvaret avhengig av at vi beholder fleksibilitet nok til både å møte såvel asymmetriske som symmetriske utfordringer. Hadde vi for eksempel bare valgt å orientere oss inn mot nye, asymmetriske trusler, ville vi neppe ha valgt å fortsette med våpensystemer som fregatter, undervannsbåter og kampfly. Det er derfor viktig å huske på at hvis verden kan endre seg én gang, så kan den også endre seg igjen.

3. FORSVARSPOLITISKE SATSINGSOMRÅDER
Med bakgrunn i det sikkerhetspolitiske bakteppe jeg når har redegjort for, har regjeringen derfor allerede siden tiltredelsen hatt tre Forsvarpolitiske satsingsområder. Disse har vært og er nettopp nordområdene, internasjonale operasjoner gjennom FN og NATO, og fortsatt omstilling av Forsvaret.

4. MÅL OG RESULTATSTYRING
For å oppfylle disse Forsvarspolitiske satsingsområdene må arven vi har med oss endre innretning og utnyttes effektiv. I tillegg må vi investere slik at arven og nye kapasiteter samlet underbygger de Forsvarspolitiske satsingsområdene. Dette krever en sterk og klar styring som fordrer gode styringssystemer.

I den nye langtidsplanen for forsvaret videreføres omstillingen rettet inn mot ”Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier”. Regjeringen vil i perioden 2009 til 2012 gi Forsvaret et betydelig økonomisk løft. Samtidig fortsetter Regjeringen sitt strategiske fokus på nordområdene og viderefører et forsvar som er bredt forankret i folket.

For styringen i sektoren, og de underliggende etater, bruker Forsvarsdepartementet et helhetlig og integrert styringssystem som er i stadig utvikling.

Mål- og resultatstyring er det overordende styringsprinsipp i staten. De forsvarpolitiske satsingsområdene konkretiseres gjennom mål, styringsparametere og tiltak. Videre identifiseres hendelser som kan hindre måloppnåelsen og hvilke tiltak som iverksettes for å fjerne eller redusere risikoen for disse hendelsene.

Målbildet for styringen av forsvarssektoren synliggjør og følger opp de prioriteringene som ligger i langtidsplanen 2009 – 2012, og beskriver de viktigste endringene som skal skje i perioden. Strategien for gjennomføring av langtidsplanen for perioden 2009-2012 kan i meget korte trekk beskrives slik som dere ser av målene, dog med utrykkelig forbehold om evt. endringer som måtte komme av Stortingets behandling:

Forsvarssektorens hovedleveranse er operativ evne. Forsvarssektorens troverdighet som sikkerhetspolitisk virkemiddel avhenger derfor av evnen til å løse pålagte oppgaver.  Det være seg nasjonale oppgaver, oppgaver som løses i samarbeid med allierte og andre samarbeidspartnere, og andre oppgaver der andre nasjonale myndigheter har primæransvaret, men hvor Forsvaret har en støttende rolle. Hovedmålsettingen for den videre utviklingen av Forsvaret er å opprettholde og videreutvikle Forsvarets operative evne, slik at Forsvarets oppgaver løses best mulig. Dette krever en forsvarsstruktur med de rette kapasitetene, som kan være på rett sted til rett tid.

Det skal i langtidsperioden oppnås balanse mellom struktur og aktiviteter på den ene siden, og økonomiske rammer på den annen. Dette gjøres ved å frigjøre ressurser internt i forsvarssektoren gjennom sterk prioritering, omfordeling og effektivisering av den interne driften, for derigjennom å sikre optimal ressursutnyttelse både i det årlige og det flerårige perspektivet. For å oppnå samsvar mellom oppgaver og rammebetingelser i forsvarssektoren, er det avgjørende at ambisjons- og aktivitetsnivået ikke legges høyere enn hva som er angitt i LTP.

Gjennomføringen av langtidsplanen vil være krevende og stiller store krav til lederskap, ledelse, planlegging og styring. Samtidig er en vellykket gjennomføring viktig for sektorens omdømme. Ledelsen skal fremstå tydeligere og mer beslutningskraftig, hvor roller og ansvar er avklart, etterfulgt og formidlet gjennom hele organisasjonen. Felles verdier og holdninger skal ligge til grunn for utvikling og gjennomføring av strategier, planer, målsetninger og beslutninger.

En forutsetning for et effektivt forsvar er at de forvaltningsmessige rutiner og oppgaver ivaretas korrekt, og er preget av ansvarlige holdninger til forvaltning samt at ressursbruken er dokumenterbart effektiv. I dette gjelder at samfunnets forventinger blir tilfredsstilt, at gjeldende lover og regler og internt fastsatte krav blir fulgt. Internrevisjon og intern kontroll skal være en integrert del av virksomheten i etatene. Dette krever god bemanning og kompetanse, slik at også prinsippene i rammeverket til Comittee of Sponsering Organisation of the Treadway Commission oppfylles.

Gjennom konsentrasjon av virksomheten og annen effektivisering skal det frigjøres ressurser for å øke styrkeproduksjon til operativ evne, prioritert virksomhet og nødvendige investeringer. Styrkeproduksjonen skal prioriteres til operasjoner. Støttevirksomheten skal balanseres og dimensjoneres i forhold til operativ virksomhet og styrkeproduksjon, og for bedre å kunne bidra til utholdenhet i trening og operasjoner. Samarbeid med sivile aktører og andre nasjoner skal etableres og videreutvikles der dette tjener Forsvaret.

I kommende periode planlegger vi betydelige investeringer for å utvikle de styrkene vi har og for å innføre nye styrkeelementer. Det vil bli fokusert på kompetanse og sertifisering i prosessene for å frembringe nye kapasiteter, jeg vil komme nærmere inn på dette etterpå i forbindelse med investeringer.

I bunnen for denne strategien ligger blant annet en strategisk kompetansestyring, herunder planlegging, gjennomføring og evaluering av kompetansetiltak. Dette skal sikre en systematisk og hensiktsmessig styring av personellet som kompetansebærere, med fundament i de operative krav og behov. Videre skal informasjonsinfrastrukturen understøtte Forsvarets evne til å løse sine oppgaver i operasjoner både hjemme og ute. Den skal understøtte nettverksbaserte operasjonsformer, og bidra til vesentlige forbedringer innenfor interoperabilitet, fleksibilitet, reaksjonsevne, mobilitet og deployerbarhet.

Hvert av disse målene blir konkretisert gjennom en eller flere styringsparametere som er indikatorer på i hvor stor grad målet er nådd eller fremdriften mot å nå målet. Til målene er det også knyttet tiltak som er aktiviteter som skal bidra til å nå ambisjonene for styringsparametrene og målene. Til sammen utgjør dette planen for måloppnåelse og måling av måloppnåelse. For hvert av målene skal det også gjennomføres en risikovurdering hvor hendelser som kan virke negativt inn på måloppnåelsen blir identifisert og vurdert i forhold til sannsynlighet og konsekvens, samt hva som kan gjøres for å redusere risikoen. I dette er da risikostyring integrert i mål- og resultatstyringen.

La meg ta et eksempel: I regjeringens tiltredelseserklæring, bedre kjent som Soria Moria-erklæringen fremholder regjeringen viktigheten i satsingen på nordområdet. Dette er videreført i den nylig fremlagte proposisjonen om Forsvarets utvikling for perioden 2009-2012. For Forsvaret legger regjeringen vekt på militær tilstedeværelse i nord som en del av nordområdesatsingen. Målet for forsvaret blir i denne sammenhengen å øke tilstedeværelsen i nordområdet, konkretisert blant annet gjennom en styringsparameter som måler den militære aktiviteten. I dette ligger øvingsaktivitet, overvåking, flyvinger og seiling med både marinen og kystvakten. Det siste måles som antall døgn med seiling hvor rapporteringen deles inn i seiling nord og syd for breddegraden 65.08 som ligger omtrent på grensen mellom Nord-Trøndelag og Nordland fylker. På tiltakssiden snakker vi om endringer i seilingsprogrammer, flytting av øvelser og prioritering av virksomhet i nordområdet. Risikovurderingen er under utarbeidelse, men prisen på drivstoff kan være en.

Styringen i forsvarssektoren har et helhetlig perspektiv fra de operative leveransene, strukturen og aktiviteter gjennom økonomien og forbedringer internt i sektoren til kompetanse og teknologisk infrastruktur. Styringen har også et helhetlig perspektiv gjennom langtidsplanen for perioden 09 til 12 til de årlige planer og forsvarsbudsjettet. Videre har også styringen et helhetlig og integrerende perspektiv på etatene i forsvarsektoren hvor også risikostyringen er integrert i mål- og resultatstyringen.

5. KVALITATIV INVESTERINGSSTYRING
Jeg har nå snakket litt om hvordan Forsvaret styres mot politiske målsettinger og ønsker nå å belyse enkelte utfordringer knyttet til kvalitet i investeringsvirksomheten i Forsvaret generelt, og til kampflyinvesteringen spesielt.

Forsvaret er avhengig av å være teknologisk oppdatert og gjerne også i forkant av andre for å kunne ha overlegenhet i operasjoner. Operasjonene i Afghanistan kan være et eksempel på at vi lykkes ved å ha teknologisk overlegenhet. Dette er en av årsakene til at Forsvaret er avhengig av å kontinuerlig investere i nytt materiell. Jeg skal derfor snakke litt om hvilke utfordringer dette gir oss.

For det første er investeringsvirksomheten i Forsvaret stor. Den omsetter for ca 6-8 mrd hvert år og en stor del av Forsvarets ansatte er på en eller annen måte involvert i prosjektering, implementering av nytt materiell eller oppdatering av gammelt til nye krav. Utfordringene vi i dag står ovenfor forsterkes av at flere av våre sentrale materiellsystemer når slutten av sin tekniske og operative levealder i perioden 2010-2020. 

Forsvaret må i stadig større grad ta hensyn til økende krav om integrasjon. For prosjektene bestyr dette ofte høye teknologiske krav. Et eksempel kan være sambandssystemer som skal virke ”når som helst” og ”hvor som helst”.  Dette høres lett ut men er ofte svært vanskelig når kravet til hemmelighold, enkelhet, lang batterikapasitet og liten vekt settes i sammen. I tillegg skal utstyret kunne holde i mange år, dag og natt. Dette er krevende prosjekter både å planlegge og gjennomføre.

Men vi har også har også andre utfordringer innenfor investeringsområdet. I dag har vi ca 300 pågående anskaffelsesprosjekter og ca 200 planlagte prosjekter. Daglig møter vi utfordringer knyttet til å kunne håndtere så stort antall prosjekter. Vi vet at prosjektene krever mange mennesker med høy kompetanse som skal jobbe sammen mot felles mål. Dette forutsetter godt definerte prosessbeskrivelser, regler og styringssystemer. Forsvaret har siden begynnelsen av 1990 tallet vært en etat som har derfor jobbet målrettet med å forbedre prosjektstyringssystemet, støttesystemer og utdanningssystem.

Fra tidlig 1990 tallet etablerte man prosjektstyringssystemet PRINSIX, som er et prosjektstyringssystem basert på UNIX. Det var på den tiden troen var sterk på at datasystemer skulle kunne løse de fleste problemstillinger. Navnet henger fortsatt ved Forsvarets prosjektstyringssystem, men troen på at datateknologien alene kan løse alle utfordringer er ikke lenger så sterk.

Det er kompetanseintensivt å være prosjektleder. Man skal være en god leder, man bør kjenne organisasjonen, man bør mestre faget prosjektledelse samt ha inngående kjennskap til og anvende en rekke administrative rutiner, verktøy og regelverk. Det som er en utfordring for oss i forsvaret er at de militære prosjektlederne normalt ikke skal være lenge i jobben før de skal til neste stilling som en del av det militære karrieresystemet. Dette kan kalles kompetanserotasjon. Faste og etablerte styringssystemer blir derfor avgjørende for virksomheten. Av denne grunn må også all prosjektaktivitet bygge på rutiner for kvalitet og risikostyring.

Kompetanserotasjon medfører også at utdanningssystemet må kunne takle et stort volum når det er behov for dette. Tidligere eksisterte det tre separate forvaltningsskoler med hvert sitt apparat som håndterte de såkalte Prinsixkursene. Etter at disse ble nedlagt ble man nødt til å finne andre løsninger for å kunne sikre at prosjektene kunne tilføres riktig kompetanse.

To hovedgrep ble gjennomført da forvaltningsskolene ble lagt ned. Det ene var å overføre hele kursporteføljen til e-læring. Det andre var å legge kursporteføljen innenfor et anerkjent rammeverk for å sikre at kursene holder tilstrekkelig kvalitet. Kursene som nå dekker et titals områder, er organisert i en utdanningspyramide og danner Forsvarets prosjektutdanningssystem. Dette finnes tilgjengelig på internett (www.prinsix.no) og er modulbasert med skreddersydde moduler for Forsvaret, men det finnes også mer generelle kurs som gir studiepoeng og poeng i forhold til den internasjonale standarden Project Management Institute.

For å bli sertifisert prosjektleder i Forsvaret må en gjennom et bestemt antall av kursene. Utfordringene knyttet til kompetanserotasjon, er således forsøkt løst ved å ha et kvalitetssikret utdanningssystem som hurtig kan utdanne personell innenfor etterspurte kompetanseområder.

6. KAMPFLY ANSKAFFELSEN
Et av de mest sentrale materiellsystemene som skal erstattes i løpet av de neste årene, er kampfly. Prosjektet Fremtidig kampflykapasitet, altså prosjektet som skal anskaffe nye kampfly til Forsvaret, er i sin nåværende fase ledet av Forsvarsdepartementet, med Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og Luftforsvaret som integrerte bidragsytere. Anskaffelse av nye kampfly er en stor investering, antakelig vil bli den største offentlige anskaffelsen på fastlandsnorge noensinne. Prosjektet er omtalt i media en rekke ganger og det er hevdet at valget allerede er gjort. Dette er ikke tilfelle. Det er en konkurranse hvor vurderingene gjøres etter at tilbyderne har levert sine tilbud. Prosjektet er inne i denne fasen nå og vurderingskriteriene er de samme for alle og evalueringen skal være uavhengig av tilbyder. Prosjektet har derfor lagt ned mye arbeid i hvordan utvelgelsesprosessen skal foregå for å få en rettferdig konkurranse.

Jeg er i dialog med prosjektet som i disse dager evaluerer de mottatte tilbudene på JAS Gripen og Joint Strike Fighter (JSF).

6.1 Kampflyets rolle og oppgaver
For å ha et troverdig forsvar som løser oppgaver nasjonalt og internasjonalt må Norge ha et kampfly som gjør Luftforsvaret i stand til utføre sine pålagte oppgaver. Dvs. primært å opprettholde luftkontroll, samt sikre land- og sjøstyrker mulighet til å operere effektivt. Kampflyets egenskaper – høyde, hastighet og rekkevidde – kombinert med høyteknologiske sensorer og våpen gjør det til et kapabelt og anvendbart verktøy i alle tenkelige situasjoner. Derfor besluttet Regjeringen i desember 2006 at Norge også i fremtiden skal ha kampfly.

Beslutningen om å investere i F-16-kampfly på 70-tallet ble gjort av politikere med stor forståelse for sin samtid samt store visjoner. Resultatet ble en flytype som møtte datidens krav, og som har gjennomgått kontinuerlige oppdateringer gjennom hele sin levetid. Derfor er våre F-16 i dag fortsatt svært moderne og kapable. Samtidig er det klart at strukturen, eller la oss si flykroppen, har begrenset levetid og nærmer seg nå slutten av denne. Derfor er det viktig at vi nå bestemmer oss for en god løsning som kan tjene Norge og det norske forsvaret i fremtiden.

I dag har vi fremdeles 57 F-16 igjen av de 72 flyene vi anskaffet for nær 30 år siden. Når vi nå skal anskaffe en ny kampflykapasitet fokuserer vi på å finne tilsvarende gode løsninger som vi har hatt i F-16 prosjektet. Med gode løsninger så tenker jeg først og fremst på muligheter for internasjonalt samarbeid – både hva gjelder operative aspekter, men også i forhold til drift, vedlikehold og ikke minst videreutvikling og oppdatering. Vi trenger altså å være del av et større brukermiljø, eller partnere som kan være med å dele disse kostnadene slik at man får synergier og stordriftsfordeler. Et kampfly må være moderne og relevant gjennom hele livsløpet, altså de neste 40 år, og dette klarer vi ikke hvis vi blir eneste bruker. 

Norge har sikkerhetsmessige forpliktelser både nasjonalt og internasjonalt. Det er først og fremst nasjonale oppgaver og behov som er dimensjonerende for hvilken type og antall kampfly Norge må ha i fremtiden. Et kampflyvåpen som er dimensjonert for nasjonale behov, vil også være godt nok for internasjonal innsats.

Kampflyet må kunne mestre alle nødvendige roller, det være seg; bekjempe mål i luften, på bakken eller havoverflaten, innhente informasjon og ikke minst virke avskrekkende. Vi etterspør derfor nå et genuint multirollefly og et system som kan tilpasses et skiftende trusselbilde.

6.2 Utvalgte utfordringer utover det rent investeringsmessig
Grunnet størrelsen og kompleksiteten på dette prosjektet, er det ikke kun utfordringer knyttet til det rent investeringsmessige som er i fokus. Det er viktig for oss å ha en troverdig prosess i det valget vi nå skal gjøre av kampfly¬kandidat, og ikke minst at dette valget skal kunne etterprøves. Forsvarsministeren har også satt et høyt fokus på etikk innen alle forsvarsanskaffelser, og dette gjenspeiler seg ikke minst i kampflyprosjektet.
Uten at disse kvalitative dimensjonene ved selve anskaffelsesprosessen er ivaretatt kan beslutningsgrunnlaget for valg av fremtidig kampfly miste verdi, noe som potensielt øker usikkerheten knyttet til hva som er riktig beslutning knyttet til valg av kampfly

6.2.1 Åpen- og gjennomsiktighet
Den store oppmerksomhet rundt dette prosjektet understreker viktigheten temaet har i samfunnet. Dette er naturlig, gitt det kostnads- og tidsperspektivet anskaffelsen har. Prosjektets arbeid vil ha innvirkninger på det norske samfunn og dets innbyggere i mange tiår fremover. Ikke minst, men kanskje viktigst – kampfly er avgjørende for å trygge nasjonen, befolkningen og våre interesser. I tillegg vil selvsagt denne anskaffelsesbeslutningen ha stor innvirkning på de kommersielle interessene i tilknytning til denne saken.

Vi tror på åpenhet, at dette vil tjene prosessen. Åpenheten er ikke alltid naturlig ettersom mye av informasjonen vi behandler enten er sikkerhetsgradert eller kommersielt fortrolig, eller begge deler. Allikevel presser vi oss selv til det ytterste for at alle relevante parter kan få innsikt i hvordan vi meisler ut fremtiden for Forsvarets kampflyflåte.

Et eksempel på dette er NRKs timeslange kampflydokumentar som ble sendt i februar innværende år. Vi ga dem tilnærmet full tilgang bak det NRK kaller ”lukkede dører”. Over 400 000 så dokumentaren første gang den ble sendt – forhåpentligvis har mange i denne salen også sett den. Vi tror sterkt på at åpenhet bygger troverdighet. Jo flere som får kjennskap til og også innsikt i prosessen og dens kompleksitet, jo bedre.  Samtidig vil det alltid være noe informasjon vi ikke kan formidle til offentligheten. Dette tror jeg allikevel de aller fleste forstår.

6.2.2 Likebehandling
Som sagt, vi legger stor vekt å likebehandle leverandørkandidatene. Dette er avgjørende for at i det hele tatt skal kunne eksistere en reell og rettferdig konkurranse. En sunn og reell konkurranse er ikke gitt, spesielt ikke når en kandidat har vært aktuell mye lengre enn den andre. Vi har i prinsippet delvis fulgt den amerikanske kandidaten fra 1997, men for fullt siden 2002. Den svenske kandidaten kom på banen i løpet av høsten 2005. Store anstrengelse fra norske myndigheter har ført til at vi i dag har en troverdig konkurranse, noe begge kandidatene også gir klart utrykk for. Det tydeligste tegnet på dette er deres vilje og engasjement til å gi oss bindende informasjon på det vi etterspør.

Vi etterstreber å følge grunnleggende prinsipper om å gi alle relevante parter korrekt, relevant, pålitelig og rettidig informasjon. Dette gjenspeiler seg naturligvis også i vår opptreden overfor de ulike partene og norsk industri. Vi har ikke råd til noen feilskjær i denne, eller for den sak skyld, andre prosesser.

6.2.3 Ekstern kvalitetssikring (EKS)
I henhold til Finansdepartementets retningslinjer må Forsvaret i alle investeringer over 500 millioner underlegges ekstern kvalitetssikring, i en tofaset prosess. Kampflyprosjektet var det første prosjektet i Forsvaret som gjennomgikk ekstern kvalitetssikring i innledende konseptfasen, i forbindelse med den såkalte konseptuelle løsning (KL). Nå er vi inne i definisjonsfasen av prosjektet, og vi blir igjen saumfart av eksterne kvalitetssikrere, som i denne omgang skal kvalitetssikre prosjektets neste sentrale beslutningsdokument; fremskaffelsesløsningen (FL). De samarbeidende firmaene Econ Pöyry og Holte Consulting har fulgt prosjektet nøye siden sommeren 2005, og er ansvarlig for kvalitetssikringen i begge fasene.

Nåløyet for å få ”godkjenningsstempel” fra eksterne kvalitetssikringsfirmaer kan ofte oppleves som svært trangt å komme igjennom. Men det er en vesentlig styrke at de tar del prosessen og ikke minst at de til slutt vurderer om analysene, systematikken og strukturen holder mål. Hele denne prosessen styrker det endelige resultatet – blant annet vi vil i større grad kunne unngå å anskaffe materiell med en voksende prislapp og ukjent sluttpris.

6.2.4 Etterprøvbarhet
Etterprøvbarhet er et sentralt aspekt av en stor anskaffelse. Ordet ”etterprøvbarhet” indikerer at man skal verifisere og kontrollere kvaliteten av prosessen og beslutningsgrunnlaget i etterkant. For at dette skal kunne være mulig må man, innlysende nok, gjennomføre en del tiltak i starten og underveis i en prosess. Dette gjøres.

Vårt mål er at alle aspekter ved kampflyanskaffelsen skal være etterprøvbare. Datagrunnlag, metodikk, kvalitative og kvantitative vurderinger – alt registreres, systematiseres og loggføres. Det er selvsagt ikke alle og enhver som kan gå prosjektet etter i sømmene, men de rette instanser vil få den tilgang på informasjon de trenger. Det er helt fundamentalt for troverdigheten til anskaffelsen, omdømmet til Forsvarsdepartementet og Forsvaret, og ikke minst er det betydningsfullt for kampflyvåpenet.

6.2.5 Etikk
Ikke nok med at prosjektet kvalitetssikres eksternt, det er også iverksatt en rekke interne tiltak som sikrer at kampflyprosessen er på riktig spor. Blant annet har Controllerenheten i Forsvarsdepartementet intervjuet store deler av prosjektets medarbeidere for å evaluere hvordan etikk blir ivaretatt. Totalt sett synes det som om prosjektet og dets styre ivaretar etikk på en god og reflektert måte. Etikk er et hyppig tema, blant annet på styremøter og prosjektmøter. Viktigst av alt er allikevel at alle relevante retningslinjer og verdier etterleves i praksis. Jeg er ikke tvil om at prosjektet forholder seg meget profesjonelt til de ulike aktørene, blant annet ved hjelp av klare retningslinjer for hva som er akseptabelt og ikke.

7. OPPSUMMERENDE BETRAKTNINGER 
Som jeg sa innledningsvis: God styring hjelper lite dersom kursen er feil.

Jeg håper derfor jeg har klar å belyse rasjonale for regjeringens satsing på nordområdene, internasjonale operasjoner gjennom FN og NATO, og fortsatt omstilling av Forsvaret. Rasjonale er kort oppsummert de samlede sikkerhetspolitiske utfordringene, som viser at vår verden i dag er preget av nye utfordringer, og i fortsatt endring. Det er også på mange måter en farligere verden hvor statsperspektivet og symmetriske trusler synes å få økende betydning.

Jeg har også vist hvordan vi gjennom et helhetlig og integrert styringssystem innretter og følger opp virksomheten slik at virksomheten samlet underbygger satsingsområdene. De forsvarpolitiske satsingsområdene konkretiseres gjennom mål, styringsparametere og tiltak. Videre identifiseres hendelser som kan hindre måloppnåelsen og hvilke tiltak som iverksettes for å fjerne eller redusere risikoen for disse hendelsene.

Til slutt belyste jeg noen utfordringer knyttet til kompetanse i investeringsvirksomheten.  og vår tilnærming for å holde et høyt faglig nivå i Forsvaret generelt, og til kampflyinvesteringen spesielt med vekt på etterprøvbarhet, likebehandling, gjennomsiktighet og etikk.

Takk for oppmerksomheten.