15 år med omstilling - erfaringer gjort for fremtiden

Åpningsforedrag av forsvarsminister Grete Faremo ved BFOs omstillingskonferanse 8. juni.

Kjære alle sammen!

De store endringsgrepene for Forsvaret er ved veis ende, etter en av de mest omfattende, langvarige og vellykte omstillingsprosesser som har vært gjennomført i Norge – omleggingen av det gamle mobiliseringsforsvaret til et moderne innsatsforsvar.  Det har vært en krevende prosess og jeg er stolt av alle dere som har vært – og er - med på å skape det Forsvaret vi har i dag. Det er et forsvar som bidrar i tre verdensdeler, som er etterspurt internasjonalt, og som andre land ser hen til og vil lære av. Det er et forsvar som er fullt på høyde med de beste forsvar i verden.

Hva hadde vært alternativet? Hvor hadde vi vært i dag uten denne omstillingen? Jeg mener at vi hadde hatt et forsvar i dyp strukturell krise, og som ikke hadde vært egnet til å møte framtidens sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer.

Jeg ønsker å gi anerkjennelse til dem som i sin tid så behovet for en omstilling og som hadde handlekraft til å sette den ut i livet. Det vil jeg også gi alle dere som har bidratt i praksis. Omstilling er krevende. Det vet mange av dere som er sitter her nå gjennom egne erfaringer. Til dere alle vil jeg si – tusen takk! Takk for alt arbeidet, all energien og alle bidragene deres for å omskape Forsvaret i tråd med de politiske vedtak gjort i Stortinget.

En så stor omstilling bærer med seg ulike erfaringer. Ikke alt har gått helt etter planen, ikke alle valg har vist seg å være vellykket.

Men jeg tror ikke det hadde vært mulig å oppnå alt det vi har fått til uten å gjøre en eneste feil. Omstilling er blant mye annet, prøving og feiling. Jeg vil komme tilbake til noen av disse eksemplene, for det er viktig at vi lærer av erfaringene og har evne til å justere kursen.

Kort om de siste 15 år
La oss ta et lite tilbakeblikk over de siste 15 årene. Lenge var det en dyp ubalanse mellom ambisjoner, struktur og ressurser i Forsvaret. Forsvarskommisjonen av 1990 anbefalte en betydelig omstilling og nedskalering av Forsvaret. Signalene ble ikke fulgt opp verken i handlinger eller resultater. Kun 10 % av den planlagte driftsreduksjonen i perioden 1994-1998 ble gjennomført.

Derfor ble det etterhvert tvingende nødvendig med et krafttak. Omstillingen ble innledet i 2001 av Stoltenberg I-regjeringen, med Bjørn Tore Godal i spissen. Den pekte på to grunnleggende ubalanser: Den ène at Forsvarets størrelse ikke sto i forhold til de ressurser som ble tilført, og den andre at Forsvarets innretning ikke var egnet til å løse framtidens oppgaver. Reelt sett ble dette starten på omleggingen av Forsvaret fra et mobiliseringsforsvar til et nytt og moderne innsatsforsvar.

I hovedsak har omstillingen av Forsvaret foregått langs to dimensjoner: Den politiske, demokratiske ved en tilpasning av størrelsen til ressursene. Dernest en faglig ved endret innretning. Disse dimensjonene griper selvsagt inn i hverandre og overlapper på mange områder. Men på en enkel måte kan en vel si at det var nødvendig å bygge ned det ”gamle” Forsvaret for å bygge opp det ”nye”.

Resultatene fra siste langtidsperiode viser at vi har lykkes i å gjøre dette. Forsvaret bygges igjen opp, både hva angår ressurser og antall ansatte. Den operative evnen er styrket, og Forsvaret er i dag i et vekslingsfelt der omstilling er i ferd med å gå over i kontinuerlig tilpasning og fornyelse. Inneværende langtidsplan vil nok være den siste omstillingsperioden som er tuftet på grunnlaget fra tusenårsskiftet. Forsvaret vil være modernisert og mer i takt med sine omgivelser.

Forsvaret har nådd målene og vi har oppnådd resultater
Det er et kvantesprang i operativ evne som har skjedd de siste 10 årene. Vi deltar aktivt i utenlandsoperasjoner med bidrag av høy kvalitet. Samtidig utfører Forsvaret de daglige nasjonale oppgavene her hjemme - med særlig fokus på våre nærområder i nord.

Vårt forsvar har gjennomgått en grunnleggende modernisering av sine kapasiteter i en periode med nesten flat budsjettutvikling.

Samtlige av Luftforsvarets fly er blitt oppgradert, og transportflyene er i ferd med å bli helt skiftet ut. Jagerflyene (F-16) var på 1990-tallet i hovedsak rettet mot luftromskontroll og avskjæring av fiendtlige fly. Gjennom en radikal oppgradering, med blant annet nye luft-til-luft-missiler, nattkapasitet og utstyr for identifisering og angivelse av bakkemål utgjør nå disse flyene et kampflyvåpen med allværskapasitet og evne til å gi effektiv nærstøtte til landstyrker.

Hæren har fått vervede hurtigreaksjonsstyrker. I tillegg har Hæren modernisert gjennom innføring av nytt utstyr, økt mobilitet og beskyttelse. Innledningsvis i perioden ble bemanningen i Hæren redusert, men denne styrkes nå igjen som en konsekvens av en total gjennomgang av Hærens innretning. Ved siden av vernepliktige, består bemanningen av et stort antall fast tilsatte befal, vervede og spesialister. Disse inngår i innsatsstyrkene som kan beordres til operasjoner hjemme og ute. Hærens brede og gode engasjement i utenlandsoperasjoner viser hvordan Hæren har lykkes med å tilpasse seg.

Sjøforsvaret nærmer seg avslutningen av en meget omfattende modernisering. Nye fregatter med nye NH-90 helikoptre, nye Skjold-klasse fartøyer er under innfasing, mens minerydderfartøyene og undervannsbåtene er blitt oppgradert de senere år. Det stasjonære kystartilleriet er utfaset, og erstattet med kystjegere, som sammen med marinejegerne nå utgjør Marinens jegervåpen. Marinens jegervåpen er blitt en etterspurt kapasitet spesielt ifm operasjoner utenlands. Norge er totalt sett i ferd med å få en av Europas mest moderne og kapable mariner.

Kystvakten er modernisert, blant annet gjennom utfasing av eldre fiskefartøy som opprinnelig ikke var bygget for kystvakttjeneste, og innfasing av nye, moderne og effektive fartøyer som er spesielt tilrettelagt for slik tjeneste. De nye fartøyene kan løse et større spekter av kystvaktoppgaver. De har blant annet bedre rekkevidde og er bedre egnet til å lede større operasjoner, eksempelvis redningsaksjoner. Videre har disse blant annet evne til oppsamling av oljeutslipp – som et særdeles aktuelt tema i disse dager.

Heimevernet har gjennomgått en omfattende kvalitetsreform og er på en del områder blitt ”den nye landmakten” her hjemme. Mens Hæren i dag leverer deployerbare reaksjonsstyrker har HV overtatt ansvaret for territoriell tilstedeværelse, og HV er i større grad utrustet og trent for å løse større oppdrag som Hæren tidligere hadde ansvaret for. I dag inngår også heimevernspersonell i avdelinger i utenlandsoperasjoner.

Forsvaret, både hjemme og ute, er knyttet sammen gjennom et sikkert kommunikasjonsnettverk som også kommuniserer med våre alliertes nettverk. Informasjonsteknologien strekker seg nå fra felles administrative systemer for hele organisasjonen, til integrering mot internasjonale kommandosystemer basert på landlinjer, datalink og satellitt-kommunikasjon. Vi har et kommandoapparat som er i døgnkontinuerlig drift året rundt.

Hvordan har vi så klart dette i en periode med tilnærmet flat budsjettutvikling?  i Gjennom omfattende grep for rasjonalisering og effektivisering. Alt i alt svært omfattende strukturelle og organisatoriske endringer for å redusere omfanget av et forsvar bygget for en annen tid. I perioden 2002-2005 oppnådde Forsvaret blant annet betydelig forbedret kontroll med utviklingen i driftskostnadene, og kom ut av perioden med om lag 2,4 mrd. kroner lavere årlig driftsbudsjett enn et alternativ uten omstilling. Vurderinger av perioden 2005-2008 kan i tillegg vise til en styrking innenfor operativ drift på opp mot 1,4 mrd. kroner gjennom en betydelig økning i operative årsverk og styrkingen av materielldriften.

Til sist, men i mine øyne et veldig viktig poeng er de store omveltninger som har foregått innen personellområdet.

Den største omveltningen, ligger på det mentale planet. For Forsvarets ansatte er det å delta i utenlandsoperasjoner blitt en normal del av tjenesten. Dette er ikke mindre enn en stille revolusjon, men samtidig forståelig. Å delta i slike operasjoner gir de aller fleste en verdifull kompetanse. Oppdragene oppleves ofte som svært meningsfylte samtidig som de gir anledning til å teste ut egne ferdigheter og holdninger i krevende situasjoner. Dette underbygger påstanden om at Forsvaret har gått fra å kunne virke ved behov, til et forsvar i kontinuerlig funksjon året rundt.

Samtidig vet vi at noen sliter tungt med opplevelser fra utenlandstjenesten. Denne regjeringen har derfor vesentlig styrket oppfølgingen av våre veteraner, og fortsetter den innsatsen. Videre har en ny hverdag stilt nye krav til Forsvarets personell og familiepolitikk. 
Det har i perioden vært store endringer i praktiseringen av verneplikten. Fra en tid der ”alle” skulle gjennomføre tjeneste til dagens situasjon der det er de best kvalifiserte og mest motiverte som gjennomfører tjenesten. Dette bidrar i seg selv til en statusheving utover økningen i økonomisk kompensasjon, studie- og velferdstilbud (Dimisjonsgodtgjøring fra 7000,- til 25000,-).
 
Det viktigste steget i riktig retning har vært å innføre sesjonsplikt for kvinner, i tillegg til å modernisere sesjonsordningen. Den nye ordningen gjør at vi raskt kan finne frem til skikkede og motiverte unge kvinner og menn, og spisse vår ressursbruk mot dem. Vi tar med dette utgangspunkt i hele rekrutteringsmassen – fordi Forsvaret i fremtiden vil behøve de dyktige og motiverte av begge kjønn. Vi har fortsatt en vei å gå her, mentalt så vel som i praksis.

Omstillingsprosessen
Så til selve prosessen. 15 år med omstilling. 15 år med håp og frustrasjon, med motgang og medgang,

Jeg ønsker å se nærmere på omstillingen gjennom fire perspektiver. Disse er for meg vesentlige i enhver omstillingsprosess. Jeg vil se på noen grunnleggende forutsetninger for å drive endringsprosesser, videre omstilling ut ifra ledelse og kommunikasjon, den menneskelige dimensjonen og til sist langsiktighet i omstillingsprosesser.
 
Mitt første perspektiv er de grunnleggende forutsetninger. Først og fremst må det eksistere et behov for større endring og ikke minst forståelse for dette. Dette behovet for omstilling må erkjennes og det må etableres en felles forståelse og felles forankring fra politisk ledelse ned til den enkelte ansatte. Den doble ubalansen ble først erkjent politisk ved behandlingen av St.prp. nr 45 i 2001. Etter et til dels ”mislykket” tiår med omstilling fikk man så en solid forankring både tverrpolitisk, samfunnsmessig og i Forsvarets egen organisasjon og for at noe radikalt måtte gjøres. Denne enigheten og viljen til forandring har vært kritisk avgjørende for omstillingen og for at vi har kommet så langt som vi har.

Heldigvis har det vært slik i Norge at det er bred enighet om de store linjer i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Enighet er avgjørende for å kunne omstille i så stort omfang. Det har vist seg at tverrpolitisk enighet har vært en stor fordel for å få det trykk på og de ”verktøy” for omstillingen som denne har krevd. Her er det mange fremsynte politikere som også bør takkes.

Jeg ønsker også å trekke frem innsatsen til de sentrale arbeidstakerorganisasjoner. Vi trenger organisasjoner med dyp innsikt i virksomheten og evne og vilje til å se helheten og virksomhetens behov. Det har dere gjort. Og dere har utvist mot. For omstillinger krever mot, for dere kan ofte komme under krysspress i slike prosesser. Personellet skal ivaretas, samtidig som man – av hensynet til helheten – velger løsninger for framtida som enkelte vil være sterkt uenige i der og da.

Dette har ikke bare vært en omstilling top-down. Dette har også til de grader vært en bottom-up prosess. Menneskene har vært med på å utvikle organisasjonen – modernisere Forsvaret. Omstilling har vært drevet lokalt. Folk har ønsket å bli bedre, lagt vekt på trening og lagt vekt på relevans. Folk har ønsket å utvikle sin profesjon, sitt yrke. De virkelige endringsagentene sitter derfor godt plassert rundt omkring i organisasjonen, det er de ansatte – det er menneskene.

Like viktig som å erkjenne behovet for endring, er det å sette seg klare mål. Og målene for omstillingen har hele tiden vært klare: Økt operativ evne, økt anvendelighet, styrket evne til strategisk ledelse, konsentrert og tilpasset base- og støttestruktur og høy fornyelsestakt. Både som suverenitetshevder i nord og som internasjonal bidragsyter evner vi å bidra. Det er ikke snakk om et ”enten eller”, men et ”både og”. Sikkerhetsbildet både nasjonalt og internasjonalt, og kanskje særlig utviklingen i Nordområdene har vist at dette var riktig tilnærming. Norges geopolitiske posisjon krever et ”både og”.

Det har i perioden naturlig nok vært diskusjon om virkemidlene for omstilling, og det har vært endringer underveis, men hovedvirkemidlene har det vært enighet om, spesielt for å få kontroll over veksten i driftskostnader.

Omstillingen ble innledet med en kraftig vektlegging av nedbemanning, redusert EBA, og ”store organisasjonsmessige endringer”. Bruttotalls-tilnærmingen som innledet omstillingen er blitt kritisert i etterkant, så også noe av hastigheten i omstillingen i perioden 2001-2005. Dette var politisk bestemt, men erfaringer underveis, og i ettertid, har vist oss at vi gjorde noen feilgrep i denne perioden. Det er ikke tvil om at viktig kompetanse i noen grad gikk tapt i prosessen, og praksisen rundt bruken av avgangstimulerende tiltak (AST) tidlig i omstillingen var en viktig årsak til dette. Med et stramt arbeidsmarked ga dette en større avgang innenfor noen områder enn ønskelig.

Videre har man i perioder av omstillingen utvilsomt lagt for liten vekt på kvalitative aspekter. Likeledes et til tider for sterkt fokus på skillet mellom operativ virksomhet og logistikk- og støttevirksomhet. Arbeidet med disse problemstillingene har lært oss at skillet ikke er like tydelig, tvert imot bør den gjensidige avhengigheten adresseres.

Min forgjenger Anne Grete Strøm-Erichsen tok signalene fra organisasjonen og uttrykte ønske om en kursjustering. Fra flere hold ble det uttrykt bekymring omkring involvering i omstillingen. Strøm-Erichsen inntok derfor en lyttende holdning. Fortsatt omstilling, men med de ansatte. Omstilling med dialog. I denne sammenheng ble det tatt grep og de sentrale tjenestemannsorganisasjonene har vært en viktig medspiller og pådriver for å få satt tingene på plass. Jeg føler at samarbeidet i de senere årene har vært godt og dialogen konstruktiv mellom partene.

Mitt andre perspektiv er ledelsesengasjement og kommunikasjon. Solid forankring og felles virkelighetsoppfatning er essensielt. Likeledes god  kommunikasjon på alle nivå.

Ledelsesreformen i forsvarssektoren – med integreringen av forsvarssjefen og samtlige av forsvarssektorens strategiske funksjoner i Forsvarsdepartementet, som ble iverksatt i 2003, har vært avgjørende i så måte. Det har også vært svært viktig at vi har hatt solide planer og enighet om disse. Overgangen til å styre forsvarsutviklingen med proposisjoner snarere enn meldinger (St.prp. nr.  45 var den første) har nok vært en grunnstein i så måte. Langtidsplanene har vært finstemte kompromiss men også gitt klare føringer, klare krav til politikere så vel som til forsvarsledelse.

Langtidsplanen har hatt bred støtte, men det har ikke alltid hersket enighet i gjennomføringen. Det har til tider vært manglende kontinuitet og kanskje sågar kompetanse i ledelsen av omstillingen. Kommunikasjon og forankring kunne nok også i mange tilfeller vært tydeligere og bedre, både fra politisk hold og Forsvarsledelse.

I noen tilfeller har nok dette skapt usikkerhet i organisasjon om hva som gjelder av føringer – med det resultat at personellet har blitt avventende, ikke aktive.

Mitt tredje perspektiv er den menneskelige dimensjonen i omstillingsprosesser.

Vi vet at personellet påvirkes av alle endringer, enten det dreier seg om operasjoner, lokaliseringer, strukturutvikling, materiellanskaffelser eller EBA-forhold. Vi har sett at slitasjen på deler av personellet har vært stor. Omstillinger hjemme og deltagelse ute har også krevd stor innsats ikke bare av den enkelte ansatte, men også i stor grad fra familien. Vi har erfart at personellet må skjermes både mellom omstillingsrunder og mellom utenlandsoppdrag.
 
Her må jeg få lov å trekke frem den posisjon som særskilt Hæren har vært i. Kontinuerlig trykk på leveranser ute og hjemme, samtidig med store omveltninger for personellet, har vært og er fortsatt en stor utfordring for Hæren – noe jeg er svært bevisst på. Slitasjen kunne nok også vært mindre dersom man hadde hatt en bedre veteranpolitikk på et tidligere tidspunkt. Av dette kan vi lære at alle prosjekter og omstillinger må ha et helhetlig perspektiv.  

Omstilling tar tid. Det tar tid å endre en personellstruktur og å nå måltall for antall personer i hver kategori, herunder økning av kvinneandelen. Det finnes ofte ingen ”quick fix”. Derfor kommer jeg til å initiere flere tiltak, sterkere målstyring, rapportering og oppfølging av mål for kvinneandel. Personellutvikling krever kvalitet i beslutninger, og godt samarbeid.

Selve tidsaspektet kan gi seg utslag i omstillingstrøtthet. Endringer er i seg selv en påkjenning, og man kan bli trøtt av både stort tempo og hyppige skift som treghet i omstillingen. Samtidig viser erfaring at høyt tempo er en kritisk suksessfaktor i all vellykket omstilling. Prosesser som trekker ut i tid, renner ofte ut i sand. Dessuten er ”seigpining” av personellet ofte en større slitasjefaktor enn raske og tydelige grep.. (f eks - Setesdal og jernbane eksempel)

Mitt fjerde og siste perspektiv er behovet for langsiktighet. Omstillingen er et resultat av flere regjeringers arbeid og har i hovedsak vært basert på tverrpolitisk enighet og kontinuitet. Forsvarssektorens behov for langsiktig planlegging er tydelig; Store strukturelle endringer, materiellanskaffelser, personellomstillinger og kompetansebygging tar tid og må gjøres i et langsiktig perspektiv fordi effektene i sin natur er langsiktige. Effekten av resultatene ses først etter mange år. Behov for planmessige forutsigbarhet er derfor meget stor og tydelig, men er en utfordring all den tid at vi opererer med bevilgningsvedtak kun for de årlige budsjetter.

Erfaringer for fremtiden
Så hvilke erfaringer er det jeg vil trekke frem som viktige for fremtiden?

Forsvaret er forventet å levere døgnkontinuerlig og gjennom hele året. Dette gjør det også mer utfordrende å drive endringsarbeid. Vi har levd med denne situasjon i noen år nå og slitasjen merkes – kanskje særskilt på deler av personellet. For å imøtekomme dette vil det i fremtiden være særdeles viktig at vi vektlegger kvalitet i endringsprosesser.

Menneskene i Forsvaret, og den kunnskapen de har, er Forsvarets aller viktigste ressurs og skaper sammen mulighet for en svært kraftfull kompetanseorganisasjon. Den sikkerhetspolitiske uforutsigbarheten, fortsatt vektlegging av fornying og modernisering er i seg selv de beste argument for et kompetansemessig mangfold blant personellet i Forsvaret. Vi må være kledd for enhver anledning og behovet for kompetanse vil bare øke i fremtiden. Ikke bare innen omstilling og ledelse, men også i stor grad innen utvikling av den militære profesjon – innen fagdisiplinene, helhetlig forståelse av oppdragene, innen holdninger og kulturforståelse. Jeg kommer derfor til å satse enda tyngre på kompetansebygging, holdningsutvikling og god ledelseskultur i Forsvaret.

Videre må utviklingen av Forsvaret tuftes på en bærekraftig balanse mellom investering og drift. I hele omstillingsperioden har det vært et vesentlig press for å øke driftsbudsjettene utover forutsatt nivå, ofte for å dekke kortsiktige behov på bekostning av langsiktige. Dette er en styringsutfordring jeg vil møte på en ”streng” måte. Uten et bevisst og aktivt forholdet til denne balansen mister vi selve grunnlaget – grunnlaget for et forsvar også om 20-30 år.

En erfaring som ikke kan nevnes for ofte, er den styrke og den fremdrift som sterk medarbeiderinvolvering gir i omstillingsprosesser. Dialogen med er svært viktig for resultatet. Ved å ha alle med, så drar alle lasset, mot et felles mål og med felles innsats. I denne sammenheng vil jeg også at dere fortsetter å være konstruktive, sterke, men også kritiske arbeidstakerorganisasjoner. Jeg krever deres engasjement – og jeg krever deres mot - for på den måten tror jeg vi gjør Forsvaret robust nok til å tåle fremtiden.

– Enighet og samhold skaper trykk.
– Enighet og samhold skaper fremdrift.

Den radikale omstillingen som ble innledet på begynnelsen av dette årtusen, går mot slutten. De store ubalansene er adressert, den radikale omstillingen er gjennomført – Forsvaret er blitt et moderne innsatsforsvar.  Men vi er fortsatt underveis – og vi vil alltid være underveis. Vi har til nå endret Forsvarets langtidsplaner hver gang de har blitt trukket opp. Hele organisasjonen har vært oppe til vurdering, hver gang.

I dag endres verden og rammeforutsetningene raskere enn før. Så langt vi kan se er derfor tiden for store, altomfattende omveltninger passé, og vi går over til kontinuerlig langtidsplanlegging. Det skal gjøre det mulig å foreta nødvendige og mindre endringer etter hvert som behovene oppstår, og vi kan konsentrere oss om de feltene der utviklingen i forsvarssektorens ytre rammebetingelser gjør det nødvendig å justere kursen.

Samtidig må vi fortsatt fremlegge planer med klare mål og vedtak i Stortinget. Uten slike har verken politikere eller forsvarssektoren forpliktende ambisjoner som skal nås fra år til år, og uten slike forsvinner styringskraften.
 
Anskaffelsen av nye kampfly vil være den desidert største investeringen vi står overfor i årene som kommer, og representerer Forsvarets største enkeltinvestering noen sinne. Denne, sammen med andre store utfordringer, vil møte oss i nær fremtid.

Jeg er optimist i så måte. I motsetning til situasjonen for mange av mine kolleger, omstiller vi uten budsjettkutt. I tillegg er det et privilegium å få arbeide med så mange motiverte og kunnskapsrike medarbeidere. Vi har et mål og dette skal vi holde på videre – Vi skal sammen bli ”Europas mest moderne forsvar” - Og kjære alle sammen ”vi er på god vei”

Takk for oppmerksomheten!