Videreføringen av et alliansetilpasset innsatsforsvar – er det basert på forutsetninger som holder?

Sikkerhetspolitisk LTP-seminar i regi av IFS 17. oktober 2011 Innledning ved forsvarsminister Grete Faremo Sjekkes mot fremføring. Se også forsvarsministerens kronikk i Dagens næringsliv: En ny verden i emning

Innledning og utgangspunkt – videreutvikling av et alliansetilpasset innsatsforsvar
Vi går nå inn i den avsluttende fasen av arbeidet med neste langtidsplan for Forsvaret. Forsvarssjefen legger fram sitt fagmilitære råd i slutten av november, og regjeringen vil våren 2012 fremlegge forslag til neste langtidsplan for Stortinget. Som kjent har Forsvaret gått over til en modell for kontinuerlig langtidsplanlegging. Dette innebærer at vi ikke vil kaste hele strukturen opp i lufta hvert 4. år. Elementet av kontinuitet blir større. En grunnleggende utfordring blir imidlertid den samme før. Vi må identifisere de viktigste nye faktorene i våre sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser, og trekke de nødvendige slutninger for utforminga av fremtidas Forsvar.   

Ett sentralt premiss for neste langtidsplan vil være å videreføre et alliansetilpassa innsatsforsvar. Det betyr et forsvar som er redusert i volum, men som er kvalitativt meget godt, som er integrert i Alliansen, og som er i stand til å møte utfordringene både hjemme og ute. Våre utfordringer øker med den økonomiske krisen. Norges situasjon er relativt god, men mer usikker.  Mange allierte har annonsert store kutt på forsvarssiden. Dette vil ramme NATO og Norge, og jeg kommer tilbake til dette.

Bakgrunnen for innsatsforsvaret
Det er sterke grunner for at vi i dag står med et innsatsforsvar. Det er snart en generasjon siden vi stod overfor en dominerende trussel. Denne trusselen var begrunnelsen for å rette all vår oppmerksomhet mot forsvaret av eget territorium, med basis i et omfattende invasjonsforsvar. Også etter 1990 ble Norge stående med militære utfordringer i sine nærområder, i motsetning til mange andre allierte.

Omstillingen av det norske forsvaret startet derfor sent, for alvor først etter årtusenskiftet. Men da gikk det fort, og omstillingen ble tøff. Det dreide seg ikke bare om reduksjoner og omstruktureringer, men om et kulturelt hamskifte. I ettertid kan vi se at omstillingen har vært riktig. Å opprettholde gamle strukturer ville ikke vært i takt med verken trusselbildet, NATOs strategiske konsept, eller vår økonomiske bæreevne. Vi ville nå vært inn i et systemsammenbrudd.

Sentrale forutsetninger for et alliansetilpasset innsatsforsvar
Det er samtidig klart at dagens innsatsforsvar er basert på en del kritiske forutsetninger. Jeg vil hevde at vårt innsatsforsvar i dag er basert på 5-6 helt sentrale forutsetninger:

• For det første må NATO og de viktigste stormaktene fremstå som troverdig garantist for Norges sikkerhet.
• For det andre må innsatsforsvaret kunne håndtere et vidt spekter av utfordringer i våre nærområder. Forsvaret av eget territorium er Forsvarets viktigste oppgave.
• For det tredje må innsatsforsvaret – parallelt med at vi ivaretar våre normale funksjoner i nærområdene - kunne stille tellende bidrag til internasjonale operasjoner.
• For det fjerde må innsatsforsvaret innen rammen av Totalforsvaret kunne yte bistand til sivil krisehåndtering.  Vi har lang tradisjon for at Forsvaret bidrar til samfunnssikkerheten, og dette har fått økt aktualitet etter 22/7.
• Sist, men ikke minst har oppbyggingen av innsatsforsvaret til dagens nivå vært avhengig av en stabil ressurstilgang. Det dreier seg både om finansielle ressurser, militære kapasiteter, og ikke minst personell.

Hovedspørsmålet blir så om alle disse forutsetningene holder når vi ser inn i neste langtidsplanperiode? Noen kan vi påvirke selv.  Andre forutsetninger er knyttet til den sikkerhetspolitiske utviklingen i stort. På dette området ser vi en verden i endring med konsekvenser for både NATO, og Norge. Så la meg begynner der.     
   
Etableringen av en multipolar verden – og økende stormaktsrivalisering
Ved avslutningen av den kalde krigen var Vesten nesten enerådende. Nå har vi allerede fått en multipolar verden. Dette skyldes i første rekke framveksten av revitaliserte og nye stormakter som Kina, Russland, India og Brasil. USA vil fortsatt være verdens eneste militære supermakt. Verdens økonomiske tyngdepunkt flyttes imidlertid fra Nord-Atlanteren til Asia, og denne trenden er blitt styrket av den økonomiske krisen. Historien viser at økonomisk makt følges nesten alltid av mer politisk og militær innflytelse. Det må vi forvente også nå. 

Forholdet mellom USA og Kina preges av gjensidig økonomisk avhengighet, men vi ser også klare tegn til økende rivalisering og gjensidig mistenksomhet. Militært konkurrerer Kina med USA på stadig flere områder.  Oppbygging av en havgående marine og bruk av verdensrommet er eksempler på dette. Dette tvinger USA til å flytte stadig mer av sine militære kapasiteter mot Asia, samtidig som oppmerksomheten mot Europa reduseres.

Noen konsekvenser av de geopolitiske endringer begynner å bli tydelige. Vesten er på defensiven. Økende stormaktsrivalisering gjør at vi ser en retur til klassiske, militære utfordringer i form av interessesfærer, begrenset bruk av militærmakt overfor mindre stater og i verste fall stat-til-stat konflikt. Sikkerhetsrådet kan lett bli en konkurransearena, og ikke et sted hvor landene finner løsning på felles utfordringer. Dette så vi for et par uker siden, da vestlige forslag om sanksjoner mot Syria ble stoppet av Russland og Kina. Stormakts-rivalisering er ennå ikke dominerende i vår region, men det kan gi seg utslag også her. 

Asymmetriske trusler og instabile stater – utfordringene tiltar i styrke
Parallelt ser vi utviklingen av andre utfordringer, som terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og cyber-trusler. De har oftest sin opprinnelse langt unna, men kan ramme norsk område, massivt og uten forvarsel. De er tiltagende i styrke. De er i første rekke en trussel mot samfunnssikkerhet, men kan også utfordre selve statssikkerheten.

Den fremste terrortrusselen er fortsatt knytta til islamsk jihadisme. Aktørbildet er likevel blitt mer sammensatt. Vi ser terror med utspring i radikalisering av miljøer og individer i vest. Vi ser også terrorisme fra individer som er sterkt anti-islamistiske. Målet for dagens terrorister synes mer enn noen gang å være å forøve masseskades. Med 22. juli har vi til fulle fått demonstrert at massive terroranslag også kan ramme Norge.

Cyber-angrep har på få år utvikla seg fra å være en generell bekymring, til et potensielt ødeleggende våpen. Cyber-angrep er i første rekke en trussel mot samfunnssikkerheten, men kan i verste fall sette hele samfunnsfunksjoner ut av spill, og blir da også en trussel mot statssikkerheten. NATO har vedtatt å ta en koordinerende rolle i medlemslandenes forsvar mot cyber-angrep på militær side. Også Forsvaret er sårbart overfor slike angrep. 

En annen urovekkende utvikling er økende spredning av masseødeleggelsesvåpen og ballistisk våpenteknologi. Særlig bekymring er knyttet til utviklinga i Iran og Nord-Korea. Vi kan ikke utelukke at ballistiske missiler fra Midt-Østen i framtida kan true hele den europeiske delen av NATO. NATO-toppmøtet i 2012 blir startskuddet for deployering av missilforsvar i NATO-regi frem mot 2020. 

Masseødeleggelsesvåpen og terrorisme blir særlig alvorlig når man ser det i sammenheng med utviklingen i enkelte skjøre stater. Pakistan, Nigeria og Iran er eksempler på folkerike stater som er preget av betydelig ustabilitet og i noen tilfelle med kjernefysiske ambisjoner. Mens Vesten på 90-tallet hadde økonomisk og militær styrke til å påvirke situasjonen i slike områder, så er dette nå langt vanskeligere. Klimaendringer gjør at vi står overfor helt nye utfordringer i form av mulig økt kamp om ressurser og i verste fall massemigrasjon fra sør. 

NATO – fortsatt troverdig som garantisten for medlemslandenes kollektiv sikkerhet?
NATO er fortsatt den sentrale ramma om medlemslandenes kollektive sikkerhet. NATOs ”helsetilstand” er i dag god. Alliansen har vedtatt fornyet fokus om NATOs kjerneoppgaver, som Artikkel 5. Dette innebærer blant annet en styrking av NATOs planlegging for forsvar av medlemslandene, sterkere kobling av NATOs kommandostruktur til nasjonale strukturer, og en økning av øvingsaktiviteten. Alliansen er samtidig i ferd med å ta en rolle ift nye trusler, inkl etablering av missilforsvar og forsvar mot cyber.

Afghanistan er fortsatt NATOs – og Norges – hovedengasjement ute. Etter snart 10 års militært engasjement ser vi fremgang på flere områder, inkl økonomisk utvikling, infrastruktur og utdanning. Det er samtidig på det rene at det gjenstår store utfordringer knyttet til både sikkerhet, styresett og regional sikkerhet. Med beslutninga om å trappe ned NATOs militære nærvær frem mot 2014, er kursen satt. Dette vil skje samtidig med at sikkerhetsansvaret overføres til afghanske myndigheter. Vi vil også fra norsk side gradvis trekke ned våre styrker frem mot 2014 i nært samarbeid med allierte.  

NATO står imidlertid også overfor nye og til dels alvorlige utfordringer. Dagens økonomiske krise har rammet forsvarssektoren hardt, noe vi ser hos store allierte som USA, Tyskland og UK. Dette innvirker på disse landenes evne til å underbygge Artikkel 5. Dersom krisen skulle gå over i depresjon, kan vi ikke utelukke store og ukoordinerte kutt blant sentrale allierte. Paradoksalt nok har reduksjonene også ført til noe godt, gjennom større fokus om “smart defense” og flernasjonalt forsvarssamarbeid. Slikt samarbeid tvinger seg fram, som forutsetning for å opprettholde brede forsvarsstrukturer i mange allierte land.   

Den økonomiske krisen har også gjort byrdefordelingsdebatten akutt. På tross av USAs økende utfordringer, har USAs andel av NATO-landenes samlede forsvarsinnsats faktisk økt, og utgjør nå hele 75 % . Dette har ført til forsterkede krav fra amerikansk side om en rimeligere byrdefordeling. Dette var hovedbudskapet i forsvarsminister Panettas tale i Brussel i begynnelsen av måneden, og det vil stå sentralt frem mot NATOs toppmøte i 2012.  Det ennå ikke gitt hva som blir de endelige konsekvenser av dagens økonomiske krise. Det kan bli en spore til økt forsvarssamarbeid, men det kan i verste fall også føre til delvis re-nasjonalisering av forsvarspolitikken. Utfallet blir avgjørende, for NATO og Norge.  

NATO har dessuten stor uro i sitt sørlige nabolag. Folkeopprørene i Nord-Afrika og Midt-Østen er historiske, og må hilses velkommen. Utviklingen i Egypt viser samtidig at veien frem mot større folkelig deltakelse og demokrati vil bli krevende. Spørsmålet om internasjonalt engasjement i den arabiske verden kan komme opp på nytt. Østover ser vi at NATOs forhold til Russland har blitt gradvis bedre siden 2008. Det er samtidig interessekonflikter knyttet til missilforsvar og Kaukasus. Forholdet Russland-NATO vil gå i bølger også i årene fremover.

Utfordringene i våre nærområder
Situasjonen i våre nordlige områder er overveiende positiv. På ressurssiden må vi forvente betydelig dynamikk i årene framover. Petroleumsvirksomheten vil ventelig trekke seg ytterligere nordover. På fiskerisida har vi, takket være en konsekvent forvaltningspolitikk og en modernisert Kystvakt, makta å redusere omfanget av ulovlig, urapportert og uregulert fiske. Situasjonen på Svalbard og i Fiskevernsonen er stabil, men vi kan ikke utelukke framtidig press mot norsk jurisdiksjon, som følge av økt konkurranse om ressursene. 

En ny faktor i nord er klimaendringer. Vi kan gå mot et helt eller delvis isfritt Arktis, og dette vil øke den geopolitiske betydning av regionen.  Arktis er rik på naturressurser og har betydelig utvinningspotensial og etablering av nye internasjonale transportårer. Den økte oppmerksomheten betyr ikke at det må gå mot rivalisering og konflikt. Økt aktivitet i Arktis vil imidlertid berøre Norge, som polarstat og med egne interesser i regionen. Forsvaret vil også bli berørt, sett på bakgrunn av sektorens oppgaver knyttet til blant annet overvåkning og bistand til sivil sektor.

Forholdet mellom Norge og Russland er i dag godt. Avtalen fra 2010 om delelinjen i Barentshavet fjernet en av de potensielt viktigste motsetninger mellom våre to land. Vi kommer samtidig ikke utenom at nordområdene har fortsatt stor militær-strategisk betydning. Det russiske, militære nærværet i nord utgjør ingen direkte militær trussel mot Norge. Russland som regional stormakt gir seg imidlertid utslag også i nord, i form av en mer sjølhevdende politikk. Vi kan ikke helt utelukke at det på ressursområdet kan oppstå motsetninger med sikkerhetspolitiske overtoner. Spesielt dersom vi skulle få en generell forverring av forholdet mellom Russland og NATO, vil dette lett gi ringvirkninger i nord.  Russland vil derfor være en viktig faktor i norsk sikkerhetspolitikk også i framtida.

Utfordringene i sum – hva betyr de egentlig for Norge?
Hva betyr disse utfordringene i sum for Norge?  For en liten nasjon som Norge er bildet komplekst. Ett trekk blir likevel stadig tydeligere. Post-kald krigsperioden dominert av Vesten i førersetet og intra-statlige konflikter går mot slutten. Vi står ved inngangen til en ny periode med flere maktsentra og økt potensial for stormaktsrivalisering. NATO er i relativt god form. FNs betydning når det gjelder å skape legitimitet for internasjonal intervensjon er økende, men multilateralismen er under press som følge av stormaktsrivalisering. EU vil i lys av den økonomiske krisa neppe klare å stå frem som en reell sikkerhetspolitisk aktør. 
 
Norge står ikke overfor noen direkte militær trussel mot sitt territorium. Den generelle usikkerheten er imidlertid økende. Vi kan ikke utelukke at det igjen kan oppstå situasjoner som kan representere en trussel mot vår territorielle suverenitet. Dertil kommer de asymmetriske truslene som kan ramme oss hardt og uten forvarsel. Disse representerer i første rekke en trussel mot samfunnssikkerheten, men kan også true statssikkerheten. For å møte disse utfordringene, må vi de nærmeste årene legge særlig vekt på følgende:

1)  Svaret på utfordringene mot vår territorielle suverenitet
Utfordringene mot vår territorielle suverenitet tilsier økt vekt på at Forsvaret – i kombinasjon med allierte ressurser - representerer en terskel med tilstrekkelig krigsforebyggende eller avskrekkende effekt. Vi må derfor aktivt underbygge NATOs troverdighet.  Dette gjør vi gjennom å bidra i NATOs samlede aktiviteter, kommando- og styrkestrukturer. NATOs fotavtrykk i våre områder, inkl gjennom allierte øvelser og gjennom å styrke kontakten mellom FOH og sentrale NATO-hovedkvarter bør øke.

En av de viktigste måter vi kan bidra til NATOs troverdighet på, er å sørge for stabilitet i vårt eget område. Vi må derfor også gjøre mer nasjonalt. Dette innebærer å videreføre et høyt ambisjonsnivå i nord for oppgaver som overvåkning og etterretning, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, samt også evne til å håndtere begrensede sikkerhetspolitiske kriser. Fortsatt militær tilstedeværelse i nord blir viktig. Vi må også forbedre vår evne til krisehåndtering gjennom hele krisespekteret. Dette innebærer å oppdatere Forsvarets operative planverk og beredskapsplaner, og sørge for at dette er harmonert med NATOs planverk. Disse tiltakene er ikke uttrykk for økt trussel mot Norge. De er resultat av at arbeidet med slike planer er blitt nedprioritert gjennom mange år. 

2) Svaret på utfordringene mot samfunnssikkerheten
Også i forhold til truslene mot samfunnssikkerheten ligger deler av svaret i forebygging, inkl gjennom overvåkning og etterretning. Samtidig må vi erkjenne at en del av de aktørene vi her snakker om neppe lar seg avskrekke. Det tilsier økt vekt på god beredskap.

Som direkte konsekvens av terrorhandlingene i sommer er det på nytt etablert helikopterberedskap på Rygge. Hovedansvaret for håndtering av terror på norsk jord tilligger politiet. Politiet vurderer behovet for bistand. Forsvaret bistår etter anmodning fra politiet med alle relevante og tilgjengelige kapasiteter. Bistandsinstruksen setter rammene. Vi er nå ferd med å gjennomgå instruksen for å se om prosedyrene kan gjøres mer effektive.

For Forsvaret dreier truslene mot samfunnssikkerheten seg i stor grad om å optimalisere dagens strukturer og prosedyrer, slik at de kan imøtekomme de krav som stilles for best mulig terrorbekjempelse. Vi vil strekke oss langt for å imøtekomme forventningene som stilles til Forsvaret.    

3) Norsk deltakelse ute – fortsatt av avgjørende betydning
Det forsterkede fokus om våre egne nærområder må ikke strekkes så langt at det resulterer i en tydelig nedprioritering av vår deltakelse ute. Norsk sikkerhet er mer enn noen gang knyttet til internasjonal sikkerhet. Med nærområdeinitiativet signaliserte NATO økt oppmerksomhet mot utfordringene i alle NATOs nærområder, både nord, øst og syd. Dette tjener Norge i nord. 

NATOs luftoperasjon i Libya er uttrykk for ny uro i NATOs sydlige nærområde. Alliansen har derfor tatt skrittet over til det afrikanske kontinent, basert på et klart mandat om å beskytte sivilbefolkningen. NATOs deltakelse i anti-pirat operasjoner utenfor Somalia viser at Alliansen er i ferd med å ta en rolle overfor nye utfordringer, som beskyttelse av havenes frihet. NATO står i realiteten på terskelen til det indiske hav. Utviklingen reflekterer noe basalt. NATO har ikke globalt ansvar, men utfordringene er i økende grad globale.

Norge deltar i flere NATO-ledede operasjoner.  Regjeringen har samtidig en ambisjon om å øke vår deltakelse i FN-ledede operasjoner. Vi vil også av og til delta med begrensede bidrag i EU-ledede operasjoner.  I alle tilfelle skal norsk deltakelse ute være basert på et klart folkerettslig grunnlag

Det er naturligvis et tankekors at vi innenfor en begrenset forsvarsstruktur skal opprettholde et solid ambisjonsnivå ute, samtidig som vi øker oppmerksomheten mot utfordringene i våre nærområder. Vi har hatt en tradisjon for å måle våre utenlandsbidrag i antall støvler på bakken og manøverenheter. Siste tids utfordringer ute har hatt mer fokus på marine- og luftstyrker. Dette har spredt belastningen her hjemme. Vi må også vurdere å legge enda mer vekt på nichebidrag, samt bidrag som kan inngå som integrert del av en flernasjonal enhet.
     
4) Flernasjonalt forsvarssamarbeid – forutsetning for bred forsvarsstruktur
Som sagt- den økonomiske krisen må vi forvente gir ytterligere kutt i forsvarsbudsjettene hos sentrale allierte, med potensielt negative konsekvenser for både byrdefordeling og samholdet i Alliansen. For Norge blir det derfor viktig å fokusere på tiltak som kan underbygge NATOs troverdighet. Flernasjonalt forsvarssamarbeid blir viktig også for Norge, som forutsetning for at vi kan opprettholde bredden i forsvarsstrukturen. 

USA forblir Norges viktigste samarbeidsland. På europeisk side vil vi prioritere nærstående land med høy kompetanse som er viktig for oss. Særlig fokus vil ligge på den såkalte ”Northern Group”, omfattende i første rekke UK, Tyskland, Nederland, Danmark og Polen, men hvor også Sverige og Finland sammen med de baltiske land, deltar. Vi tar også sikte på å videreutvikle det nordiske forsvarssamarbeidet innenfor rammen av NORDEFCO. Dette vil være et viktig supplement til – men kan ikke erstatte – NATO-samarbeidet. 

5) Stabil tilgang på ressurser?
Mye av bakgrunnen for den vellykkede oppbyggingen av innsatsforsvaret er knyttet til en stabil ressurstilgang. Inneværende langtidsplan er på mange måter en kontrakt mellom regjeringen og Forsvaret. Forsvaret skulle få friske midler, mot at sektoren effektiviserte og styrte ressursene mot den spisse ende. Som resultat går vi ut av perioden med økt operativ evne, og med en mer varig balanse mellom oppgaver, struktur og ressurser. Mens de fleste NATO-landene kutter forsvarsbudsjettene, har vi fortsatt muligheten til å øke.

I en verden preget av finanskrise, føler jeg med dessverre derfor litt som kjerringa mot strømmen. Også den neste langtidsplanen må være tydelig på hvor vi vil, og hvordan vi kommer dit. Planen må dekke mål og tiltak med tilhørende økonomiske rammer.

Også på kapasitetssiden er utgangspunktet godt. Tross betydelige volumreduksjoner har vi klart å opprettholde en balansert forsvarsstruktur omfattende tre selvstendige våpengrener og HV. I store deler av strukturen har vi gjennomført – eller er i ferd med å gjennomføre – omfattende moderniseringer, inkl innføring av en ny generasjon fregatter, og etter hvert kampfly. Hæren rustes opp. Vi opprettholder verneplikten, tilpasset dagens behov.

I videreutviklingen av innsatsforsvaret må vi legge vekt på at dette er tilstrekkelig robust til å håndtere utfordringer hjemme og ute. Det tilsier stor vekt på evne til samvirke med allierte. Det tilsier opprettholdelse av en balansert forsvarsstruktur som kan operere i hele konfliktspekteret. Det betyr reaksjonsevne med sikte på at vi kan agere raskt - alene og sammen med allierte. Vi må samtidig ha en viss utholdenhet, også for å kunne stå sammen med allierte over tid ute om det kreves. Endelig må vi ha militære kapasiteter som er relevante i forhold til å kunne bidra til sivil sektor i rammen av totalforsvaret.  

Oppsummering
Mitt innledende spørsmål var om forutsetningene er til stede for å videreføre innsatsforsvaret. Her vil jeg svare JA. Dette vil imidlertid ikke komme av seg selv.

Det stiller løpende, høye krav til prioriteringer. Med nye fregatter, kampfly, helikoptre og transportfly har vi allerede en plan for hovedmateriell som er anvendelig for bruk både hjemme og ute. Det er nå avgjørende at vi klarer å fullføre omstruktureringen på å en god måte. Utgangspunktet for den jobben som skal gjøres er at vi har et forsvar med høy kvalitet, men begrenset volum. 

Videreføringen av innsatsforsvaret krever også at vi forstår verden rundt oss. Forsvarets hovedoppgave er å beskytte vårt eget territorium og befolkning. Det er også ledesnoren de nærmeste årene. Samtidig er det viktig at vi ikke blir ”oss selv nok” selv om det er en mer ruskete økonomisk situasjon hos mange av våre allierte. En ny verden er i emning. Dette er ikke bare snakk om en mer usikker verden, det er også snakk om en stadig mindre verden. Dette perspektivet er det viktig ikke å miste av syne, spesielt for en liten nasjon som vår.