Europeiske sikkerhetsutfordringer i lys av den økonomiske krisen – konsekvenser for euro-atlantisk sikkerhetsarkitektur

Åpning av sjefskurs nr. 11 ved Forsvarets Høgskole, 20. august 2013
Ved forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen.

Sjekkes mot fremføring

Kjære kursdeltakere, mine damer og herrer!

Det er veldig hyggelig for meg å være her under åpningen av dette kurset. Midt i en hektisk valgkampinnspurt, er jeg opptatt av å møte og snakke om betydningen av at vi har et forsvar.

De siste ukene har jeg stått på stand, jeg har delt ut roser på steder som Kongsvinger, hjemme på Torgalmenningen og på Vestkant kjøpesenter der jeg var i går. Jeg har banket på utallige dører. Og jeg har diskutert politikk med mange velgere.

Det er noe av det mest interessante jeg kan gjøre. Det er i møte med velgerne vi som politikere henter inspirasjon og idékraft. Og la meg si at det kan være ganske befriende av og til å høre andre stemmer enn sin egen.

Jeg deler ut roser som Ap-politiker, ikke som forsvarsminister. Likevel slår det meg at det nesten aldri er Forsvaret folk vil snakke om. Mange snakker engasjert om hvor godt vi har det i landet, om at vi er privilegerte. Flere er opptatte av skole-, helse- og samferdselspolitikk.

De snakker om nære ting, saker som berører oss alle svært direkte, gjerne i ulike faser av livet.

Sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål kommer gjerne i bakgrunnen når valgkampen spisser seg til. Jeg tror det vil være slik for et land der det meste går godt. Forsvaret blir nærmest tatt for gitt.

Slik har det ikke alltid vært. Det er ikke mange år siden vi hadde et forsvar som var i dyp ubalanse. Et forsvar som opplevde at det var avvik mellom planer og bevilgninger.

Et forsvar som var underfinansiert. Og et forsvar med et foreldet planverk som ikke var i samsvar med sine omgivelser.

Det tok oss mer enn ti år å komme oss dit vi er i dag. I dag kan vi se tilbake på en av de største og mest vellykkede omstillinger i offentlig sektor i moderne tid. Det er historien om en sektor som har gått fra dyp krise til bærekraftig balanse med leveranser av svært høy kvalitet.

Hvis jeg skal trekke fram et enkeltelement som har vært avgjørende vil det være forutsigbarhet. Forutsigbarhet i at planer blir finansiert og ikke endres underveis. Jeg tror neppe vi kan understreke nok hvor viktig det er for Forsvaret. Dette gjelder ikke minst de store og tunge materiellinvesteringene slik som kampfly og fregatter.

Derfor har denne regjeringen stått beinhardt på å gi Forsvaret fullstendig forutsigbarhet. Forsvaret har gjort sin del gjennom interneffektivisering og rasjonalisering. Og vi har fulgt opp med å bevilge de kronene som har ligget i planene. Vi har kort sagt gjort det vi lovte å gjøre.

Dette er den gode fortellingen. Det er den vi liker å høre. En omstilling hele Forsvaret har grunn til å være kry av.

Samtidig har jeg vært veldig opptatt av å si at tilfredshet over egne gode resultater, ikke må skygge for utfordringene internasjonalt. Fremtiden er dessverre langt fra så betongsikker som man kunne ønske seg. Det er utviklingstrekk i våre strategiske omgivelser jeg vil snakke om i dag.

Konturene av en ny internasjonal orden

I løpet av disse tre månedene ved Høgskolen, skal dere gjøre dere kjent med Forsvaret her hjemme.

Dere skal få kunnskap om hvordan vi organiserer vår nasjonale beredskap, hvilke kapasiteter Forsvaret har og om det viktige samarbeidet mellom forsvar og politi.

Vel så viktig er det dere vil se og oppleve utenfor landets grenser. Ja nettopp i tider som dette gir det veldig stor mening å dra til byer som London, Brussel, Roma, og Berlin.

Dere vil ganske sikkert møte land og regioner med et helt annet utgangspunkt enn vårt eget. I en valgkamp dominert av innenrikspolitiske spørsmål her hjemme, er det nyttig å se og forstå mer av verden der ute. Det vil gi dere større grunnlag for å forstå hvor viktig denne utviklingen er for Norge.

Det vi kan slå fast er at den internasjonale situasjonen er mer uforutsigbar og krevende enn på lenge. Den alvorlige opptrappingen av voldsbruken i Egypt, er en side av dette. Sammen med en fastlåst og dramatisk situasjon i Syria, kaster den mørke skygger over en allerede svært spent og konfliktfylt region.

Dette kommer i tillegg til at tradisjonelle globale maktstrukturer er i endring. De kartene vi har lært oss å kjenne, er i ferd med å erstattes av noe nytt. På disse nye kartene, synes det klart at Vestens relative innflytelse reduseres.

Dette beror ikke alene på den økonomiske stagnasjonen Europa og USA gjennomlever. Det er først og fremst fordi andre land og regioner over tid har vokst raskere. Jeg tenker her på land i Asia, Latin-Amerika og i økende grad også i Afrika.

Det er vanskelig å forutse hva slags internasjonal orden vi vil stå overfor i årene som kommer. Kanskje ser vi noe som er helt nytt, noe som ikke kan beskrives med vante begreper.

Det som er klart er at ny dynamikk og nye allianser skapes. Med dem oppstår nye innbyrdes avhengighetsforhold og nye motsetninger.

Samtidig forblir tradisjonelle maktpoler og allianser både relevante og viktige. I en mindre vestlig dominert verden er det derfor minst like viktig som før at vi videreutvikler og styrker våre europeiske og transatlantiske bånd.

Finanskrisen og dens ettervirkninger

Det store spørsmålet i NATO og EU i disse tider er utvilsomt ettervirkningen av finanskrisen. Året før det siste stortingsvalget i 2009 brast finansboblen. Svært mange av våre nære samarbeidsland gikk inn en dyp økonomisk krise.

Fire år etter kan vi konstatere at finanskrisen gradvis er glidd over i en ny realpolitisk virkelighet. Det er en virkelighet der ulike samfunnssektorer kjemper for å unngå kutt. I kampen om nye velgere er det vanskelig å argumentere for økte bevilgninger til Forsvaret, fremfor penger til sosiale utgifter og helse.

Igjen, det er de nære ting, det vi føler på kroppen, som er vanskelig å kutte. Det merker mange av mine kolleger. Derfor preger dette også møtene jeg deltar på i NATO.

Forsvarsministrene i de baltiske land var noen av de første som fikk kjenne på dette. Latvia og Litauen har gjennomført henholdsvis 49 og 33 prosent kutt i sine forsvarsbudsjetter. Det har medført blant annet store personellreduksjoner. Folk er sagt opp i så vel Forsvaret som i departementet.

I den andre enden av skalaen er USA. Selv om den økonomiske trenden her peker oppover, har man ikke lykkes å bli enige om et forsvarsbudsjett. Derfor er man nå i en periode med såkalte automatiske budsjettkutt (sequestration).

Frem til i oktober i år må Pentagon og forsvarsgrenene spare inn 40 milliarder dollar. I juli startet man permittering av 800 000 sivile i forsvaret. Kolleger i det amerikanske forsvarsdepartementet er blitt permittert én dag i uken uten lønn fram til 30. september.

Dette er kun noe få av mange konsekvenser. Poenget er å vise hvor nært og konkret de økonomiske nedgangstidene rammer mange av våre allierte. Det er i dag et helt annet alvor og et helt annet fokus på Europas egen situasjon og finansielle krise. Vi skal huske at i disse kretser har vi inntil nylig snakket om hvordan vi eventuelt kunne bidra til å hjelpe til andre steder i verden. Vi har tatt for gitt at sikkerheten i vår del av verden er oppnådd en gang for alle. Spørsmålet som stilles nå, er om det faktisk er riktig.

Krisen i Europa er derfor dypt alvorlig. Den handler om mer enn økonomi. Bakom vedvarende og strukturelle økonomiske lavkonjunkturer, finner vi kimen til økt sosial uro og økt fremmedfrykt.

Det grunnleggende tillitsforhold mellom nærstående land blir satt på en krevende prøve. Felles løsninger trer på noen områder tilbake for en mer ensidig nasjonal og innad skuende politikk. For kriserammede land er populistisk kortsiktighet ofte enklere enn ansvarlig langsiktighet.

Dette nører under et bilde av et mer fragmentert Europa som mer en noensinne trenger felles løsninger og sterke multilaterale organisasjoner. Derfor er fjorårets fredsprisvinner, EU, et unikt fredsprosjekt med høy relevans også for dagens Europa.

I disse tider skal vi heller ikke undervurdere den politiske dimensjonen ved NATO. Fra slutten av 90-tallet har NATO gjennom sine utvidelser eksportert sikkerhet og stabilitet til nye områder. Først tidligere øst-blokk land, dernest land på Balkan. Få om noen vil bestride betydningen dette har hatt for Europas stabilitet.

I dag når samfunnsstabiliteten i mange land er truet, får denne dimensjonen ekstra stor tyngde. Det er fordi Alliansen utgjør en møteplass der medlemslandene jevnlig kan konsultere om aktuelle og fremtidige sikkerhetsutfordringer. Det bringer store og små europeiske land sammen med USA og Canada der fellesløsninger er målet.

I tidligere krisetider har forsvarsektoren ofte vært skånet fra nedskjæringer fordi man hadde en klart definert militær trussel. Dette var tilfellet under den kalde krigen. Et trusselbilde som er sterkt nok til å opprettholde forsvarsutgiftene på et stabilt nivå finnes ikke lenger. Derfor rammes NATO ekstra hardt.

De samlede forsvarsbudsjettene i NATO-landene har blitt redusert med 5 % mellom 2008 og 2012. For europeiske allierte har kuttene vært på 8 %. Til sammenlikning økte det norske forsvarsbudsjettet med 3,5 % i samme periode.

Frykten er at de største kuttene vil komme i de nærmeste årene. Og la meg minne om at konsekvensene av kutt merkes ikke neste år. Det er om fem, ti og femten år beslutninger tatt i dag, kommer til overflaten.

En annen ting som er alvorlig er at kuttene finner sted samtidig med at omfattende omstillingsbehov av de militære organisasjoner melder seg. Vi ser en lang rekke land som i motsetning til Norge, har valgt å utsette omstillingen av sine forsvar. Og vi ser land som ikke har oppnådd den brede politiske forankringen vi kjenner fra egen omstilling.

Vi forsto at det ville ta mange år før vi så gevinstene av egen omstilling. Omstilling tar nemlig tid. Det smerter lenge før det smaker.
Og vi var klar over at det var dette lange blikket vi måtte bruke når vi vurderte kostnadene for en omstilt struktur og nytt materiell.

Finanskrisen medfører derfor behov for omstilling og kutt på et langt mer eksistensielt nivå. NATOs generalsekretær Anders Fogh Rasmussen ordlegger seg på kirurgens vis når han sier at «det kommer til et punkt hvor du ikke lenger kan kutte fett. Du kutter i muskelen, og deretter inn i benet».

At kun seks NATO-land i dag bruker mer enn 20 prosent av forsvarsbudsjettet på større anskaffelser og teknologiutvikling forteller kanskje ikke så mye. Legger vi til at på samme tid fortsetter personellkostnadene i mange land å øke, er det grunn til bekymring. Det forteller oss at den operative evnen i beste fall flater ut, i verste fall gradvis forvitrer den.

Faktisk bruker ni allierte, her hører store nasjoner som Italia og Spania med, mindre enn 10 prosent av forsvarsbudsjettet på investeringer. Det er også ni allierte der over 70 prosent av forsvarsutgiftene går til å dekke utgifter til personell og pensjoner. I Italia utgjør disse kostnadene nå 81 prosent av forsvarsutgiftene, mens tilsvarende andel i Spania er rundt 65 prosent.

Mange land kansellerer materiellkontrakter, utsetter leveringer og reduserer antallet enheter. Kuttene er ofte mer drevet av økonomiske enn av militære prioriteringer.

Det er meget alvorlig fordi det undergraver en nødvendig fornyelse og utskiftning av slitt materiell. Det svekker dessuten en nødvendig modernisering av Alliansen.

Det kan godt være at endringene og kuttene gir mening nasjonalt. Problemet er at hvis NATO ikke konsulteres kan man risikere å kutte etterspurte kapasiteter, og beholde det man har nok av. Resultatet vil da raskt bli at vi får for mye av noe vi ikke trenger, og for lite av noe vi faktisk trenger. Slik kan betydelige kapasitetsgap oppstå og NATOs kollektive evne gradvis bli svekket.

Fra norsk side har vi aktivt anvendt og konsultert NATO. Omstillingen av Forsvaret er gjort i samforstand med øvrige allierte. I forbindelse med arbeidet med våre langtidsplaner, har vi gjennomført en egen konsultasjonsrunde med NATO. De tilbakemeldingene vi fikk hadde faktisk innvirkning på den langtidsplanen vi la fram.

Jeg tror dessuten noen land i stor grad har basert sin forsvarsplanlegging på å kunne håndtere «out of area» operasjoner på bekostning av mer tradisjonelle oppgaver her hjemme. Og la det ikke være tvil – jeg mener Alliansen er blitt meget gode på å håndtere asymmetriske utfordringer.
Det betyr imidlertid ikke at vi kan se vekk fra det å kunne forsvare eget «area» og å ha en tilsvarende robust evne til å håndtere artikkel fem situasjoner.

Denne regjeringen har derfor vært veldig tydelig på det er forsvaret her hjemme, og da også forstått som hele Alliansens territorium, som er den primære oppgaven. Vi har gjentatte ganger sagt at vi ikke kan legge til grunn at verden vil forbli slik den er nå.

Ja, vi ser i dag konturene av at pendelen svinger i en retning som gjør andre mer klassiske utfordringer mer aktuelle. Vi ser et bredere og mer omfattende sikkerhetsbilde som innbefatter både asymmetriske og symmetriske trusler. Dette generer nye behov. Kapasitetsbehovene blir større og annerledes enn det vi har vent oss til etter 9/11.

Mens flertallet av NATO-allierte kutter, gjennomfører dessuten land som Russland og Kina til dels betydelige oppgraderinger av sine væpnede styrker. Vi ser samtidig en mer spent sikkerhetspolitisk situasjon i Stillehavet. Disse utviklingstrekk gjør åpenbart de europeiske kuttene vanskeligere å akseptere.

Dette gjelder særlig dersom medlemslandene kutter i de kapasiteter som har avgjørende betydning for NATOs evne til kollektivt forsvar og evnen til å opprettholde alliansens vedtatte ambisjonsnivå.

Husk at selv om luftoperasjonen over Libya var en suksess for NATO, var det like fullt en bekreftelse på at USAs deltakelse var uunnværlig.
Vi kan også stå overfor en tid der NATOs evne og vilje til å bistå allierte, svekkes. Ett resultat kan være at Norge i større grad må være forberedt på å ta et større ansvar for egen sikkerhet.

Samtidig kan Norge også oftere bli bedt om å bidra militært i internasjonale operasjoner. Det er fordi vi opprettholder nivået på forsvarsbudsjettet og samtidig har vist evne til raskt å bidra med relevante kapasiteter, slik som i Libya.

Europas utfordring

For hele NATO kan utfordringen kokes ned til følgende: Vi trenger å få mer forsvar ut av færre penger. Jeg skal ikke her gå i detalj om det arbeidet knyttet til «smart defence» og flernasjonalt samarbeid. La meg likevel si dette.

«Smart defence» handler kort og godt om å samarbeide mer. Det dreier seg om å investere i flere felleskapasiteter og etablere felles driftsløsninger for å oppnå lavere kostander til drift og vedlikehold på lang sikt. Det er en riktig veg å gå. Vi må samtidig ikke forledes til å tro at dette er det eneste saliggjørende.

Vi må dessuten huske at «smart defence» ikke vil gi mer forsvar for mindre penger neste år.

Det dreier seg derimot om vilje til å ta noen større felles investeringskostnader i dag for kanskje om 5, 10 eller 15 år få et bedre forsvar for mindre penger. Det lange blikket vi så godt kjenner fra egen omstilling er en forutsetning for å lykkes.

I en tid der solidaritet og gjensidig tillit mellom nasjonene utfordres, må vi også ta høyde for at nasjonenes vilje til flernasjonale løsninger er noe svekket. Samarbeid mellom land med strategisk nærhet og felles historie til hverandre har størst sjanse for suksess.

Norge har gode erfaringer å vise til innenfor det nordiske samarbeidet som andre ønsker å høste lærdom fra. Northern Group som britene tok initiativet til, trekker de nordiske land og Nordsjølandene sammen i ulike bilaterale og multilaterale løsninger. Det er bra for Norge og det er viktig for NATO.

Vårt nasjonale utgangspunkt er hele tiden å styrke NATOs evne til å ivareta våre grunnleggende sikkerhetsbehov. Det er å sikre Norge og hele Alliansens sikkerhetsinteresser. Dypest sett handler dette om å hegne om de transatlantiske båndene, herunder også vårt bilaterale forhold til USA.

Den økonomiske krisen koblet med USAs vektlegging av Stillehavsområdet gjør dette krevende.

Økonomisk så vel som sikkerhets- og forsvarspolitisk er USAs blikk rettet mer og mer mot Asia og Stillehavsområdet. Vi ser også at stadig flere asiatiske land lener seg mot USA for egen sikkerhet og stabilitet.

Det betyr ikke at USA er i ferd med å forlate Europa. Omleggingen mot Asia skjer ikke over natten. Den har vært planlagt lenge. Det at operasjonene i Irak og også Afghanistan nærmer seg slutten, gjør dette mulig først nå.

Da jeg deltok på Sikkerhetskonferansen i München tidligere i år var USAs visepresident Joe Biden tydelig. Han fortalte at det transatlantiske forholdet er helt essensielt for amerikanske interesser. For Biden og den amerikanske administrasjonen er Europa en forutsetning og katalysator for et utvidet globalt perspektiv.

Det er likevel en kjent sak at USA er kritiske til byrdefordelingen i NATO. Vi skal huske på at USAs andel av alliansens totale forsvarsutgifter er på om lag 75 %. Den har økt de senere årene.

Dette ser amerikanerne og det uroer dem. Det er også slik at en ny generasjon amerikanske politikere ikke nødvendigvis deler Bidens og den nåværende administrasjonens syn på Europa.

Krigstrettheten og de hjemlige økonomiske utfordringene, kan gi innenrikspolitikken forrang. Det vil i så fall være meget alvorlig for Europa.

En utfordring for Norge og europeiske allierte blir derfor å opprettholde og styrke til politiske båndene til USA. Det betyr kanskje at vi må arbeide enda hardere for å engasjere amerikanske politikere i felles sikkerhetsutfordringer.

Europeiske allierte må vise seg relevant for amerikanske beslutningstagere og velgere. Fortellingen om NATO som politisk samlende i et tidligere splittet Europa, må gjenfortelles med nye og tidsriktige virkemidler.
Lakmustesten på NATOs relevans for USA i fremtiden beror på at Europa fortsatt er en relevant sikkerhetspolitisk aktør og alliert.

En mer selvstendig europeisk evne til krisehåndtering er ett av svarene på dette. Et annet er å kunne bidra med etterspurte kapasiteter til allierte operasjoner.

For meg handler dette om å innrette seg slik at hele Alliansen er skodd til å møte nye sikkerhetsutfordringer. Og at vi evner gradvis å omstille oss fra ett sikkerhetsbilde til et nytt i emning.

En spennende, men krevende tid

Som dere vil skjønne er stemningsskiftet i NATO i disse dager påtakelig. Det er en helt annen uro. Ikke over operasjonene i Afghanistan, men over NATOs egen helsetilstand.

Det handler ikke lenger om å gjenta det vi gjorde i fjor og året før. Det dreier seg virkelig om å gjøre noe annet, om å tenke nytt og å snu den negative trenden.

Samtidig står vi foran et mer broket sikkerhetspolitiske bilde. Vi ser fremveksten av nye stormakter, mens gamle konsoliderer seg på nytt. Vi konstaterer at land utenfor NATO øker sine forsvarsutgifter, mens NATO reduserer sine. Og vi ser skjerpede fronter mellom stormakter i Stillehavsområdet.

Gjennom disse tre månedene vil dere få større innblikk i dette. Dere har utvilsomt en spennende tid foran dere. Utnytt denne muligheten godt. Vi trenger å lære og vi trenger å forstå. Fordi verden rundt oss endrer seg. Og fordi vi i høyeste grad er en del av dette.

Takk for oppmerksomheten!