Banksikringsfondet - Behovet for regelendringer mv.

Finansdepartementet viser til Kredittilsynets brev av 23. juni 2005 der banksikringsloven foreslås endret slik at nye medlemmer alltid skal svare avgift i de fem første fulle driftsår. Den praktiske konsekvens av forslaget er at dette skal skje når fondet er fullt kapitalisert og andre medlemmer ikke betaler. Forslaget begrunnes særlig med det man oppfatter som rimelighet i forhold til medlemmer som har innbetalt avgift over flere år. I den senere tid har det også vært betydelig oppmerksomhet rundt problemet med at medlemskap i en garantiordning kan gi banker muligheter for å ta for høy risiko. Antatt noe høyere risikotakning hos enkelte nye medlemmer har av enkelte vært anført som argument for at alle nye medlemmer bør betale en høyere inngangsbillett til fondet enn i dag. Endelig har det tilsynelatende oppstått enkelte misforståelser om hvordan banksikringsfondets innskudds¬garanti fungerer i forhold til filialmedlemmer.

Finansdepartementet drøfter nedenfor behovet for regelendringer og informasjonstiltak i forhold til ovennevnte problemstillinger. Departementet ser det som viktig at virkemidler som benyttes i forhold til utfordringer i bankmarkedet ikke virker diskriminerende i forhold til nystartet bankvirksomhet og/eller bankvirksomhet med utenlandsk eierskap. Dette følger av våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Det følger også av ønsket om virksom konkurranse i bankmarkedet. Departementet går ikke nærmere inn på dette nedenfor, men ber tilsynet være spesielt oppmerksom på dette.

Finansdepartementet vil før øvrig nevne at ulike spørsmål knyttet til EUs innskuddsgarantidirektiv i tiden framover vil bli drøftet i EU-kommisjonen/rådet og i relevante komiteer der. 

Avgift for nye medlemmer

Selv om banksikringsfondet er bygget opp gjennom avgiftsbetaling fra medlemmene (samt avkastning på fondets midler), så representerer fondet en selvstendig formuesmasse som ikke tilhører medlemsbankene. Midlene er øremerket sikring av innskytere mot tap som følge av økonomiske problemer i medlemsinstitusjonene, jf. banksikringsloven §§ 2-10 og 2-12. Departementet mener det i hovedsak er innskuddskundene som har finansiert fondet gjennom å akseptere lavere innskuddrenter enn de ellers kunne oppnådd. En slik kostnadsoverveltning på kundene er det normale i markeder med konkurranse. Departementet mener derfor at rimelighet i forhold til eksisterende medlemmer ikke bør tillegges avgjørende vekt i spørsmålet om hvorvidt nye medlemmer skal svare avgift i de fem første fulle driftsår når fondet er fullt kapitalisert og andre medlemmer ikke betaler.

En vesentlig forutsetning for en høy grad av overveltning av sikringsfondsavgiften på innskuddkundene er at den må svares samtidig av alle (eller de fleste) konkurrenter i et marked. En -avgift som kun må svares av nye banker, vil representere en konkurranseulempe (og/eller hemme etableringsmulighetene) i bankmarkedet i perioder der Bankenes sikringsfond er fullt kapitalisert. Når det gjelder nystartede banker, er det også vanskelig å se at opparbeidelse av en innskuddmasse skiller seg prinsipielt fra innskuddsvekst hos gamle medlemmer. Hvorvidt en gitt innskuddsvekst fra eksisterende medlemmer utløser krav om betaling av medlemsavgift (eventuelt en forlengelse av perioden med slik betaling) beror på avkastningen på fondets midler, eventuelle utbetalinger fra fondet mv. Dette bør fortsatt gjelde for alle medlemmer.

Departementet vil ellers minne om at sikringsordningen er en forsikringsordning med årlig premie for å forsikre seg mot uheldige situasjoner. Denne uheldige situasjon opptrer sjelden, og ordningen er derfor reelt sett lik en skadeforsikringsordning hvor skade sjelden oppstår, men hvor betydelig fondsoppbygging er nødvendig for å møte (store) skader når de måtte oppstå.

Atferdsrisiko

Et viktig spørsmål i forhold til innskuddgarantier er om de kan invitere til at medlemmene tar høyere risiko enn de ellers ville gjort. Dette spørsmålet kan i utgangspunktet sees uavhengig av om det handler om en ny bank, og hvorvidt denne eventuelt er en såkalt EØS-filial (filial av bank og andre kredittinstitusjon med hovedsete i en annen stat innen Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet). Den norske innskuddgarantien er høy i internasjonal sammenheng. Men vanlige innskuddskunder har uansett ingen mulighet til å kredittvurdere en bank. Videre er en god sikringsordning viktig for å ha en allmenn høy tillit til banksektoren, og for å forebygge såkalte ”run”, som i seg selv kan ha klare dynamiske negative konsekvenser. Det er derfor ikke aktuelt å svekke innskuddsordningen. Man må derfor eventuelt vurdere andre virkemidler for å motvirke såkalt atferdsrisiko (moral hazard).

Atferdsrisiko er allerede etter dagens regler forsøkt motvirket ved at ordinære medlemmer, i tillegg til å svare avgift i forhold til samlede garanterte innskudd, svarer avgift i forhold til beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet. Sistnevnte avgiftskomponent justeres opp eller ned ettersom medlemmet har en kjernekapital¬dekning på under eller over åtte prosent. Differensieringen i avgiftbetaling mellom mer og mindre risikable banker, fungerer imidlertid kun i perioder der det faktisk betales avgift. Når fondet er fullt kapitalisert, oppnås derfor ikke den ønskede effekten i forhold til atferdsrisiko. Det er videre slik at EØS-filialer med frivillig medlemskap, kun svarer avgift i forhold til samlede garanterte innskudd (og ikke i forhold til risiko på aktivasiden mv.). Det vises også til at det har vært en høy vekst i bankenes utlån til kunder de siste årene. EØS-filialer sto for 15 prosent av totale utlån til kunder i første kvartal 2008, og har betydelig høyere utlånsvekst enn norske banker, jf. Kredittilsynets kvartalsrapport for 1. kvartal 2008.

Finansdepartementet ber Kredittilsynet vurdere om det er mulig og ønskelig å gjøre regelendringer slik at atferdsrisiko motvirkes på mer permanent basis, og for filialmedlemmer så vel som for ordinære medlemmer. I forhold til spørsmålet om permanens, mener departementet det er nærliggende å vurdere om det til enhver tid skal svares en avgift som speiler risikoen i banken, altså uavhengig av fondets størrelse (men som eventuelt kan reduseres når fondet overstiger et visst nivå). Det bør i den forbindelse vurderes om taket på fondets størrelse bør oppheves. Når det gjelder spørsmålet om også filialmedlemmers avgift skal speile risikoen, antar departementet at man blant annet må vurdere om morbankens beregningsgrunnlag og kapitaldekning kan og bør legges til grunn. Videre må nivået på samlet avgiftsbetaling fra det enkelte filialmedlem vurderes i lys av at de ikke er berettiget såkalte støttetiltak (garantier, egenkapital etc.) etter banksikringslovens § 2-12. Endelig må det tas hensyn til at det (for filialer) ikke handler om en innskuddsgaranti ”fra første krone”, men om en dekning på toppen av den som er gitt fra hjemstatens garantiordning.

Eventuelle endringer i bestemmelsene om avgiftsbetaling forutsetter lovendringer, og vil ikke kunne gjennomføres på kort sikt. Finansdepartementet vil derfor også be Kredittilsynet vurdere mer hurtigvirkende tiltak. Bekymringer om atferdsrisiko har særlig vært reist i forhold til enkelte EØS-filialer. Både anvendelse av filialforskriftens bestemmelser, samt endringer (innskjerpinger) i filialforskriften bør kunne vurderes.

Mens ordinære medlemmer av sikringsfondet både har rett og plikt til medlemskap, kan EØS-filialer frivillig søke medlemskap. Bankenes sikringsfond kan nekte filialmedlemskap, eller sette særlige vilkår for medlemskapet, dersom soliditetssituasjonen hos søker, eller betydelig usikkerhet med hensyn til utviklingen i denne, tilsier det. Finansdepartementet ber tilsynet vurdere hvordan denne bestemmelsen i filialforskriften kan tenkes anvendt i praksis for å unngå uheldig ”situasjonsbestemt” innmelding i sikringsfondet.

Filialforskriften bestemmer videre at filialmedlem kan opptas tidligst seks måneder etter at Bankenes sikringsfond har mottatt søknad om slikt medlemskap. Departementet ber tilsynet vurdere om seks måneder er tilstrekkelig til å unngå uheldig situasjons¬bestemt innmelding i sikringsfondet. Tilsynet bes i denne forbindelse også vurdere om det er ønskelig med ulike innmeldingsperioder for etablerte og nyetablerte filialer. Departementet antar at problemet med situasjonsbestemt innmelding er særlig aktuelt i forhold til etablerte filialer som i utgangspunktet ikke har ønsket å søke medlemskap, men som velger å søke om medlemskap etter at en vanskelig situasjon har oppstått. Når det gjelder nyetableringer antar departementet at en lengre innmeldingsperiode kan oppfattes som en uheldig etableringsbarriere.

Filialforskriftens § 4 har bestemmelser om inngåelse av avtale mellom hjemlandets tilsynsmyndig¬heter og Kredittilsynet. Denne skal sikre Kredittilsynet opplysninger om filialmedlemmets soliditet, og om vesentlige negative utviklingstrekk. Bankenes sikringsfond kan som tidligere nevnt nekte filialmedlemskap, eller sette særlige vilkår for medlemskapet, dersom soliditetssituasjonen i søkerinstitusjonen, eller betydelig usikkerhet med hensyn til utviklingen i denne, tilsier det. Departementet vil her reise spørsmål om det også kan være behov for virkemidler i forhold til en uheldig utvikling hos filialer som allerede er opptatt som medlemmer. Mens ordinære medlemmer er underlagt norsk tilsyn, er filialmedlemmer underlagt tilsyn i sine respektive hjemland. Dette innebærer at Kredittilsynet har dårligere muligheter til å motvirke en uheldig atferd hos filialmedlemmer enn hos ordinære medlemmer. Finansdepartementet ber Kredittilsynet vurdere om det er mulig og ønskelig å kompensere dette misforholdet gjennom endringer i regelverket, for eksempel ved endringer i filialforskriften.

Etter departementets oppfatning er det grunn til å tro at det råder en del forvirring blant innskuddskundene når det gjelder hvilke typer innskudd som er sikret, hvilke beløp som er sikret, og – særlig – hvilken sikringsordning som dekker hvilke innskudd eller deler av innskuddet. Departementet ba tilsynet i brev av 1. april 2008 om å innhente og vurdere den informasjon som gis til innskuddskunder fra filialmedlemmer i det norske sikringsfondet, og eventuelt innskjerpe praksis dersom man finner at informasjonen ikke samsvarer med kravene i forskriften. Departementet ber tilsynet i tillegg vurdere om det er behov for å nå gå noe bredere ut med informasjon om disse forholdene, eventuelt i samarbeid med finansportalen.no og Bankenes sikringsfond.

Med hilsen

Jan Bjørland  e.f.
ekspedisjonssjef

                                                     Per Øystein Eikrem
                                                     avdelingsdirektør

Gjenpart: 
Bankenes sikringsfond
Finansnæringenes Hovedorganisasjon
finansportalen.no
Sparebankforeningen i Norge
Norges Bank