Spørsmål og svar om regjeringens strategi for kjøp av kvoter

Er målet med kvotekjøp at Norge skal slippe unna med lavest mulige kostnader?

Nei. Regjeringen har tatt initiativ til å overoppfylle Kyotoavtalen med 10 prosent. Dette er unikt i verden, og kostnadskrevende. Globale utslippskutt som monner vil uansett koste mye. Motstykket er selvsagt at en rekke forskningsrapporter, blant annet Stern-rapporten, viser at konsekvensene av klimaforandringene vil ha langt større globale kostnader. For å oppnå ambisiøse avtaler om utslippskutt er det viktig bruke virkemidler som gjør det mulig å realisere store kostnadskutt til lave kostnader. Men Regjeringen vil også gjennomføre tiltak som på kort sikt ikke fremstår som kostnadseffektive, men som er nødvendig fordi de f.eks bidrar til teknoligiutvikling som kan frambringe effektive tiltak på lengre sikt. 

Overføring og utvikling av teknologi er viktig, men det er heller ikke realistisk å gjennomføre de nødvendige utslippskuttene uten virkemidler som kvotehandel og avgifter på utslipp. Også slike virkemidler bidrar til etterspørsel etter og utvikling av miljøvennlig teknologi, samt at de er i tråd med prinsippet om at forurenser betaler.

Både nasjonalt og globalt er vi opptatt av å bruke et bredt spekter av virkemidler.

 

Hva gjør dere dersom det ikke er nok kvoter å få kjøpt i markedet?

Det er liten tvil om at det vil være nok kvoter til å dekke Norges behov i markedet. Norge har forholdsvis lave behov sammenlignet med markedets størrelse, og det er mange prosjekter som er utarbeidet eller under utarbeidelse. For å ta høyde for at leveransene fra de prosjekter vi inngår avtaler med ikke leverer etter forutsetningene i alle tilfeller, tar Finansdepartementet sikte på å inngå kontrakter for levering av et høyere antall kvoter enn Norges behov. Problemstillingen er altså hypotetisk og usannsynlig.

For CDM-kvoter har det i tillegg blitt etablert et annenhåndsmarked, hvor slike kvoter for tiden handles på tre ulike børser og gjennom en rekke meglere rundt om i verden. Markedet er ennå ikke veldig likvid, så det ville trolig tatt noe tid å effektuere en ordre for å dekke Norges samlede behov på om lag 35 millioner kvoter. I dagens marked ville det trolig la seg gjøre på et par-tre måneder. På sikt vil økende likviditet i markedet tilsi at det kan gjøres betydelig raskere. Dette er altså mulig, men vil ikke bidra vesentlig til å bygge markedet, og vil medføre en høyere kostnad for norske skattebetalere.

 

Hvordan  er Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) bygget opp og hvordan fungerer den?

Styret for Den grønne utviklingsmekanismen (CDM Executive Board – EB) velges av Kyotoprotokollens partsmøte. Styret består av 10 medlemmer og 10 vararepresentanter som også kan møte. Disse kommer alle fra ulike land, og det skal være balanse mellom verdens geografiske regioner. EB må rapportere til Partsmøtet og får retningslinjer av dette. På Klimasekretariatets og CDMs hjemmesider (www.unfccc.int og http://cdm.unfccc.int/index.html) kan du finne omfattende informasjon om Den grønne utviklingsmekanismen; om regler, institusjoner og prosjekter.

Medlemmene i EB skal arbeide uten å være bundet til sin arbeidsgiver (”in personal capacity”). Vervet er ikke betalt, men FN dekker reiseutgifter for u-landsdeltakerne. Vervet krever en betydelig del av medlemmenes arbeidstid. Medlemmene sitter i to-års-perioder og kan gjenoppnevnes en gang. Arbeidsvilkårene for enkeltmedlemmene vil avhenge av om deres arbeidsgivere stiller tid til rådighet for dette vervet.
 
Den grønne utviklingsmekanismen innebærer forvaltning av omfattende verdier. For øyeblikket er om lag 3000 prosjekter på ulike stadier i prosessen, og disse er forventet å kunne gi opphav til 2 700 000 000 kvoter til og med 2012. Med en pris på om lag 16-17 euro for disse kvotene, innebærer det at EB kan bli ansvarlig for utstedelse av kvoter for en samlet verdi på 45 milliarder euro.

Med et slikt ansvar kan det også følge press fra de aktører som har interesse i prosjektene. Regelverket skal derfor sikre EBs integritet. Dette skjer gjennom rutinene for oppnevning, omfattende rapportering og kontroll, åpenhet i møtene (inkludert webcast), regler for hvordan EB skal gjøre sin jobb og muligheter for suspensjon av EB-medlemmer som ikke oppfører seg slik de skal. Medlemmene kan ikke ha økonomiske interesser i CDM på en eller annen måte, og de må avlegge en skriftlig ed som blant annet reflekterer habilitetsspørsmål. Det arbeides for å lage et regelverk som beskytter medlemmene mot søksmål.

EB får omfattende sekretariatsstøtte fra FNs klimasekretariat, som tilrettelegger arbeidet både når det gjelder utviklingen av regelverket og utøvelsen av dette. Under EB finnes det flere paneler som har utarbeidet og utarbeider metoder for å beregne utslippsreduksjoner fra ulike typer prosjekter. Det er en rekke selskaper som er involvert i tredjeparts verifikasjon av de enkelte prosjektene.

Det blir også tilstrebet å gi mye innsyn i de enkelte CDM-prosjektene. Omfattende informasjon om prosjektene ligger ute på Klimasekretariatets hjemmeside. Der legges det også ut informasjon bl.a. om prosjekter som avvises. Prosjektene skal gjennom to runder hvor uavhengige tredjeparter (som eksempelvis Det Norske Veritas) er inne; første gang når prosjektet og referansebanen for utslippene uten prosjektet defineres, andre gang når det skal fastlegges hvor store utslippsreduksjoner prosjektet faktisk har ført til. Det må være forskjellig tredjepart som er involvert på de to stadiene.

 

Hva har Norge gjort for å styrke CDM?

Norge har gitt prioritet til utviklingen av et godt regelverk for CDM i klimaforhandlingene. Det har også vært et norsk medlem i EB fra oppstarten i 2001 frem til 2005. Det skal være rotasjon på disse vervene, og en representant fra Norge kan derfor ikke sitte kontinuerlig. FN tilstreber også en større balanse i fordelingen av de samlede verv under Kyotoprotokollen. Det er for tida en norsk representant i Overvåkingskomiteen for Felles gjennomføring (Joint Implementation Supervisory Committee – JISC), som svarer til EB for denne kyotomekanismen.

Særlig i den tidligste fasen var det nødvendig å drive arbeidet med CDM med midler utover de FN har til rådighet gjennom pliktige bidrag. Norge har vært av de største økonomiske bidragsyterne for slik frivillige bidrag til FNs arbeid – enkelte år har vi vært det landet som absolutt sett har gitt det største bidraget.

I de første årene etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt (og regelverket utviklet) ble en del av midlene øremerket til CDM. I de senere årene har Norge valgt å gi en rund sum til FNs klimasekretariat, hvor det har vært opp til sekretariatet å bruke denne på de felt hvor behovet har vært størst. En del av bevilgningene har gått til å støtte Klimasekretariatets arbeid direkte og til arrangement av ulike møter, men noe også har gått til å støtte deltakelse fra u-landsrepresentanter i prosessen.

Den grønne utviklingsmekanismen er fortsatt i en utviklingsfase, selv om EB har vært i aktivitet siden 2001. Det foregår en kontinuerlig overvåking av hvordan regelverk og institusjoner fungerer, med sikte på å forbedre systemet der det eventuelt trengs.

 

Kom Norge sent i gang med arbeidet med kvotekjøp?

Norge har vært tilstede i kvotemarkedet siden år 2000, da ble vi med i Verdensbankens Prototype Carbon Fund. Fra norsk side har vi også deltatt i kapasitetsbygging i en rekke utviklingsland, hovedsakelig gjennom multilaterale organisasjoner.

Staten har ansvaret for at det samlede norske utslippet av klimagasser ikke overstiger det nivået, 50 millioner tonn CO2, som vi har forpliktet oss til ved ratifikasjonen av Kyotoprotokollen. Norge vil overoppfylle Kyoto-avtalen med 10 prosent. Overoppfyllingen på 10 prosent av Kyoto-kvoten fordrer at staten kjøper 5 millioner kvoter årlig, eller 25 millioner kvoter samlet for Kyotoperioden 2008-2012. Regnskapsmessig tilsvarer de planlagte statlige kvotekjøpene, som er om lag 30 millioner tonn CO2, den norske overoppfyllingen av våre forpliktelser.

Ved behandlingen av budsjettet for 2007 ble det endelig bestemt at staten ved Finansdepartementet skulle delta som direkte aktør i markedet. Finansdepartementet startet sitt kjøpsprogram i 2007 ved en anbudsrunde for klimakvoter. Ved denne runden kom det inn tilbud fra rundt 10 forskjellige prosjekter i Asia, Afrika og Latin-Amerika, samlet tilbludt mengde var om lag tre millioner tonn CO2 for levering gjennom perioden 2008-2012. Et tilbud om leveranse av 1 million tonn CO2 fra et vannkraftverk i Kina var klart gunstigst og dette ble derfor akseptert før jul.

Siden da har arbeidet med kjøp av klimakvoter pågått kontinuerlig. Etter denne innledende anbudsrunden har Finansdepartementet endret metode for kjøp av klimakvoter. Vi har benyttet en forenklet kjøpsprosedyre hvor de formelle kravene til innholdet i det enkelte tilbud har blitt senket for å åpne for tilbud fra prosjekter på ulike stadier og fra aktører som er mindre profesjonelle. I alt har departementet mottatt mer enn 200 prosjektforslag/tilbud om kjøp av kvoter under Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Tilbudene omfatter hele spektret av prosjekter som kan kvalifisere for godkjennelse under Den grønne utviklingsmekanismen i FN-systemet.

Finansdepartementet har per 22. mai 2009 gjort avtaler om kjøp av om lag 9,3 millioner klimakvoter for levering til og med 2012 (link til nyhetssaker om kontrakter). Som nevnt skal Finansdepartementet kjøpe omtrent 30 millioner kvoter, dermed innebærer inngåtte avtaler at departementet har dekket om lag tretti prosent av behovet. I tillegg kommer også klimakvoter vi vil få levert gjennom en avtale vi har med Nordisk miljøinvesteringsselskap.
Finansdepartementet har også inngått avtaler som innebærer leveranser etter 2012. Totalt har det blitt inngått avtaler for levering av om lag 11 millioner kvoter.

 

Hvordan bidrar kjøp av kvoter fra CDM-prosjekter til mindre utslipp?

Kyoto-avtalen setter et tak på samlede utslipp for de landene som har forpliktelser under denne avtalen. CDM er et av Kyotoavtalens tre verktøy for å redusere kostnadene ved å holde utslippene innenfor dette taket. Globale utslippskutt som monner vil uansett koste mye. For å oppnå et ambisiøst globalt utslippstak er det viktig bruke virkemidler som gjør det mulig å realisere store utslippskutt til lave kostnader. CDM er derfor med på å øke ambisjonsnivået i internasjonale avtaler om globale utslippskutt.

Når utslippstaket er bestemt, vil i utgangspunktet utslippsreduksjoner gjennom CDM bli motsvart av tilsvarende økninger i de landene som har et tak på sine utslipp. Dette er imidlertid ikke tilfelle for de norske kjøpene, fordi Stortinget har besluttet å overoppfylle Kyoto-avtalen med 10 prosent. Det vil si at Norge vil la være å benytte seg av 25 millioner kvoter i perioden 2008-2012, og dermed redusere globale utslipp tilsvarende. Bare om lag 10 mill. kvoter vil bli brukt til å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse.

 

Hvorfor velger Norge å betale mer for kvotene enn Danmark og Sverige?

Norge vil inngå best mulig avtaler med våre motparter, også på pris. Vi har ikke valgt et prisnivå, men vil betale en fair markedspris på våre leveranser. På grunn av variasjoner i markedsprisen for disse kvotene, forventede underleveranser fra våre avtaler og vårt budsjettregelverk, må våre budsjettfullmakter ta høyde for en viss usikkerhet. Et regnestykke som er referert i Dagens Næringsliv 27. mars som impliserer en pris på 100 kroner pr. tonn er derfor gjort på sviktende forutsetninger. Vi vil altså betale en fair markedspris, og har ikke bundet oss til ett bestemt prisnivå.

Prisutviklingen på CDM-kvoter har vært stigende de senere årene. Danmark og Sverige har gått inn på et tidligere tidspunkt, og har dermed tatt en høyere riskio enn Norge. På grunn av prisutviklingen har de fått avtaler som i dag fremstår som fordelaktige. Ved et fall i prisene ville disse avtalene fremstått som ufordelaktige.

 

Hvordan kan jeg kjøpe kvote?

Statens forurensningstilsyn (SFT) lanserte 2. oktober en egen nettside for kjøp av klimakvoter til privatpersoner. Kvotene SFT distribuerer er FN-kvoter Finansdepartementet kjøper under Den grønne utviklingsmekanismen og fra Verdensbankens karbonfond.

 

Spørsmål og svar om Dahuashui-prosjektet :

Hvordan har Norge lagt opp arbeidet med kjøp og salg av kvoter, og hvorfor kjøper man tjenester av mellommenn?

Det er i stor grad lagt opp til å trekke på eksterne konsulenter, og for tiden er Point Carbon en viktig samarbeidspartner. Bemanningen må ses i lys av innkjøpsstrategien og vil bli vurdert kontinuerlig.

Mellommennene i markedet bidrar med å tilføre kompetanse, likviditet og risikovilje. Flere aktører fører til at kvotehandelen fungerer bedre, noe som til syvende og sist kommer miljøet til gode.

Mht vannkraftverket i Kina har Norge forhandlet med det London-baserte selskapet Sindicatum. Sindicatum gikk tidlig inn i prosjektet. De tilførte kompetanse og tok risiko på et stadium hvor kvoteprisen også lå på et lavere nivå enn dagens pris. Det er ikke overraskende eller kritikkverdig at Sindicatum får betalt for innsatsen i form av en høyere pris for videresalget enn det de selv ga.

Staten er avhengig av å forholde seg til motparter med teknologisk kompetanse og CDM-kompetanse, uavhengig av om denne kompetansen er intern i bedriftene eller besittes av mellommenn.

Danmark har valgt en noe annen modell der både bistandsmålsetninger og næringspolitiske målsetninger er en del av kjøpsopplegget. Det norske kjøpsopplegget har et tydligere mål og er enklere å administrere. Også i Norge er det god kontakt med norsk næringsliv som både er kompetente og konkurransedyktige på området, men det gis ikke spesiell prioritet til tilbud fra norske aktører.

 

Hvorfor valgte man Dahuashui - vannkraftprosjektet i Kina?

Dette var det beste tilbudet som kom inn i vår anbudsprosess før jul. Prosjektet er etter alt å dømme gjennomført på en god måte for lokalmiljøet, at prosjektet har positive effekter for lokalbefolkningen, og er i tråd med internasjonal god praksis for vannkraftprosjekter.

Også EU godkjenner kvoter fra vannkraftsprosjekter i bedriftsmarkedet. For vannkraftsverk med mer enn 20 MW installert kapasitet er det et krav at prosjektet er i samsvar med retningslinene til Word Commission on Dams. EU arbeider med nærmere retningslinjer for denne godkjenningen.

På norsk side har vi gjort en grundig jobb med å analysere prosjektet i Kina. Vi er trygge på at Dahuashui-prosjektet oppfyller de overordnede kravene i rapporten fra World Commission on Dams. NVE har på oppdrag fra Finansdepartementet laget en grundig analyse som du finner her. Videre har vi gjort grundige undersøkelser gjennom andre kanaler om hvorvidt det kan forkomme kritikkverdige forhold ved dette prosjektet. Det synes ikke å være tilfelle.

Spørsmålet om såkalt ”addisjonalitet”, dvs om prosjektet virkelig fører til reduserte utslipp av klimagasser, er ikke vurdert av disse instansene fordi dette er et kjernespørsmål i den godkjenningsprosessen som FN er satt til å gjennomføre.

Våre egne vurderinger er imidlertid at det er klare indikasjoner på at prosjektet virker addisjonelt. men det avgjørende er selvsagt hvilken konklusjon FN-organet trekker. Det er bare FN som har anledning til å godkjenne CDM-kvoter, og om prosjektet ikke blir godkjent, så faller selvsagt avtalen bort. Betaling for kjøpte kvoter foretas først når prosjektene leverer FN-sertifiserte kvoter.

 

De fleste EU-land ville ikke godkjent kvoter fra det nevnte vannkraftprosjektet i Kina - hvordan kan da Norge gjøre det?
Også EU godkjenner kvoter fra vannkraftsprosjekter i bedriftsmarkedet. For vannkraftsverk med mer enn 20 MW installert kapasitet er det et krav at prosjektet er i samsvar med retningslinene til Word Commission on Dams. EU arbeider med nærmere retningslinjer for denne godkjenningen.

På norsk side har vi gjort en grundig jobb med å analysere prosjektet i Kina. Vi er trygge på at Dahuashui-prosjektet oppfyller de overordnede kravene i rapporten fra World Commission on Dams. NVE har på oppdrag fra Finansdepartementet laget en grundig analyse som du finner her. Videre har vi gjort grundige undersøkelser gjennom andre kanaler om hvorvidt det kan forkomme kritikkverdige forhold ved dette prosjektet. Det synes ikke å være tilfelle.

Den enkelte nasjonalstat i EU står fritt til å kjøpe slike kvoter uten denne gjennomgangen. 

_________________

Publisert: 27. mars 2008. Sist oppdatert: 17. juli 2009