Mandat for et offentlig utvalg mot skatteunndragelser

Mandat for et offentlig utvalg mot skatteunndragelser (Skatteunndragelsesutvalget)

1.  Innledning

I tråd med uttalelser i Soria Moria-erklæringen ønsker Regjeringen å skjerpe kampen mot skatteunndragelser. Et viktig bidrag i denne kampen vil være en samlet gjennomgang av sentrale deler av det regelverket og den praksis som ligger til grunn for skatte- og avgiftsmyndighetenes muligheter for å avdekke skatteunndragelser. Skatteunndragelser begås i hovedsak gjennom ulovlig opplysningssvikt (brudd på opplysningsplikter), og avsløres og forfølges gjennom informasjonsinnsamling, kontrollaktiviteter og reaksjonsvalg. Reaksjonene på skattunndragelser er straff og administrative sanksjoner som tilleggsskatt og tilleggsavgift.

Utvalget skal i hovedsak gjennomgå regler og muligheter for opplysninger og kontroll i skatte- og avgiftssystemet, og komme med forslag til regelendringer og andre tiltak på disse områdene for å styrke innsatsen mot skatteunndragelser.

Formålet med kontroll og deler av opplysningspliktene er både avdekking og avskrekking, dvs. både å avdekke mest mulig av de faktiske unndragelser, og å skape en så høy oppdagelsesrisiko at flest mulig ikke tar sjansen på å forsøke seg på unndragelser. Dessuten bidrar et synlig regime mot unndragelser til at folk utvikler holdninger om at det er galt å forsøke seg. Også andre holdningsskapende tiltak kan være viktig i kampen mot unndragelser.  Utvalget skal ha alle disse formålene for øye i vurderingene av gjeldende system og mulige bedringstiltak.

Med skatteunndragelser menes ikke bare unndragelser av inntekts- og formuesskatt i tradisjonell forstand, men også unnlatelse av å foreta skattetrekk og unndragelser av arbeidsgiveravgift, merverdiavgift, toll og særavgifter m.v. De aktuelle lovene for utvalgets gjennomgang vil i hovedsak være ligningsloven, folketrygdloven, merverdiavgiftsloven, tolloven, særavgiftsloven og den nye skattebetalingsloven. Annen lovgivning, herunder regnskapslovgivning, kan gjennomgås ut fra dens betydning for opplysningsgrunnlag og kontroll på skatte- og avgiftsområdene.

2. Forhold utvalget skal utrede 

2.1 Generelle forhold
Utvalget må gå grundig inn i potensialet for unndragelser, både det trusselbilde som kan skisseres i dag, og det forventede, framtidige trusselbilde som følge av antatt samfunnsutvikling. I dette ligger en grundig analyse av årsaker til og metoder for ulike typer unndragelser. De fleste unndragelser vil ha et økonomisk vinningsmotiv som bakgrunn. Men dette vinningsmotivet vil stort sett alle skatte- og avgiftspliktige kunne ha, og det vil gjerne være andre faktorer som avgjør om den enkelte begår en unndragelse eller ei. Her nevnes uforstand, liten regelrespekt, systemprotest, økonomiske vanskeligheter, lav opplevd eller antatt oppdagelsesrisiko, stor risikovilje, kynisk kost/nytte-kalkulasjon m.v. Både slike faktorer og de unndragelsesmetodene som de utløser, bør analyseres som grunnlag for vurdering og utforming av motinnsats fra samfunnets side.

Det er vanskelig å lage gode anslag over omfanget av skatte- og avgiftsunndragelser i Norge. Sikre anslag behøves heller ikke for å konstatere at behovet for bekjempelse er betydelig og at samfunnet må satse betydelig i denne kampen. Utvalget behøver derfor ikke legge mye utredningsarbeid i eventuell tallfesting av volumet, men bør redegjøre for de generelle problemer og skadelige virkninger som det antatte omfanget av unndragelser leder eller kan lede til.

Utvalget skal på et generelt grunnlag vurdere hvordan det samlede informasjonstilfang på sentrale skatte- og avgiftsområder bør utformes gjennom bruk av egenoppgaver, automatiske tredjepartoppgaver og kontrollmessig innhenting av ytterligere opplysninger. Denne vurdering må skje med sikte på både effektiv forvaltning, avdekking og avskrekking av unndragelser, og ivaretakelse av hensynene til taushetsplikt, personvern og begrensning av oppgavebyrdene.

Både egenopplysninger fra de skatte- og avgiftspliktige selv, tredjepartopplysninger fra andre og kontrolltiltak fra myndighetenes side skal behandles i utredningen. Forholdet mellom disse tre hovedområder er sterkt sammenvevet. Egenopplysninger kan gi kontrolleffekter overfor andre skatte- og avgiftspliktige. Tredjepartopplysninger har kontroll av andres egenopplysninger som et hovedformål, men innebærer i seg selv etterlevelse og håndhevelse av opplysningsplikter, og gjør langt på vei egenopplysninger om det samme tema overflødige. Myndighetenes kontrolltiltak består i stor grad av å skaffe seg ytterligere opplysninger i tillegg til dem som er innkommet som egenopplysninger og automatiske tredjepartsopplysninger. Samspillet mellom opplysninger og kontroll vil være vesentlig i utredningen.

De enkelte skatte- og avgiftartene i vårt samlede skattesystem byr på både overordnede fellestrekk og på betydelige ulikheter ut fra hver sin egenart. Fellestrekkene henger sammen med behovet for pålitelige og kontrollerbare opplysninger om skatte- og avgiftsgrunnlagene som grunnlag for riktig fastsetting og innkreving. Særtrekkene skyldes som regel at de enkelte skatte- og avgiftsgrunnlag er knyttet til hver sine faktiske begivenheter og situasjoner. Dette påvirker både opplysningsbehovet og kontrollmulighetene. Reglene knyttet til opplysningsplikter og kontroll i de forskjellige lovene er utformet til dels nokså ulikt, selv om de prinsipielle vurderingene som ligger til grunn for reglene i utgangspunktet kan ha vært mer sammenfallende. Ved regelverksutformingen på hvert enkelt område kan det nok ha vært sett hen til tilsvarende regler på lignende områder, men det har så langt ikke vært foretatt noen samlet gjennomgang av skatte- og avgiftsregelverkets kontrollhjemler og opplysningsplikter. Gjennomgangen i Skatteunndragelsesutvalget bør tilstrebe et mer samordnet regelverk for å bekjempe skatte- og avgiftsunndragelser. Hovedløsninger i enkelte andre land bør utvalget redegjøre for og bruke som sammenligningsgrunnlag.

Informasjonssystemet og kontrollen med arbeidsgiveravgiften er langt på vei samordnet med skattetrekksystemet. Utvalget bør se på helheten i dette arbeidsgiveransvaret, med sikte på god etterlevelse og avdekking av svikt. Kontrollansvaret på dette område er fordelt mellom de kommunale skatteoppkreverne og den statlige skatteetaten. Utvalget skal ikke gå inn i den generelle oppgavefordelingen mellom stat og kommune på dette kontrollområdet, men kan vurdere regelendringer og samarbeidstiltak med virkning for den ene eller begge parter.

Utvalget bes legge særlig vekt på å vurdere de utfordringer og problemer som internasjonale forhold skaper i kampen mot skatteunndragelser. Skjuling av inntekter, midler og transaksjoner i utlandet eller gjennom grensekryssende skatteplanlegging og skjulte eierforhold, må bekjempes med både nasjonale tiltak og med internasjonalt samarbeid. Utvalget bes peke på mulige svakheter og forbedringspunkter i de tiltak og i det samarbeid som her er etablert. Utvalget bes også vektlegge den internasjonale utviklingen med hensyn til bekjempelse av skatteunndragelse gjennom utveksling av opplysninger. Videre bør det kunne vurderes lovhjemler for å holde den reelle eiers representant eller lignende ansvarlig, dersom den reelle eier og ansvarlige er vanskelig å identifisere eller å få tak i. Utvalget bør særlig se på de feltene OECD arbeider med, slik som blant annet aggressiv skatteplanlegging, utilsiktet bruk av skatteavtaler (treaty shopping), illojale omorganiseringer, samt usamarbeidsvillige skatteparadiser og mottiltak overfor skatteparadiser (defensive measures).

Norges forpliktelser etter Den europeiske Menneskerettskonvensjon (EMK) må ivaretas. Disse forpliktelsene er inkorporert i norsk rett gjennom EMK-loven av 21. mai 1999 nr. 30, og går i kollisjonstilfeller foran annen norsk lovgivning. Vernet mot selvinkriminering og retten til å forholde seg taus etter EMK artikkel 6, etter at mistanke om overtredelse kan ha oppstått, vil være særlig relevant som en skranke mot for generelle og vidtrekkende opplysningsplikter og kontrollhjemler i lovgivningen. Dette gjelder opplysningsplikter og hjemler i en senere fase der borgerens tidligere atferd eller opplysninger er undersøkelsesgjenstand. Det bør være et mål at lovgivningen selv angir hvor grensene går på dette området, så langt det er praktisk mulig, istedenfor at EMK gjør betydelige innhogg i en ikke tilpasset lovgivning.

Utvalget kan anslå effekter av nye regler og tiltak som foreslås på kontrollområdet m.v., gitt at det disponeres ressurser til å følge opp slike regler og tiltak. Videre kan utvalget vurdere organisatoriske forhold i etatene med sikte på en mest mulig tjenlig bekjempelse av unndragelser, herunder ønskelige samarbeidsformer mellom enheter og etater som kan styrke innsatsen.

2.2 Avgrensninger 
Det ville føre for langt å gå igjennom alle opplysningsregler og -rutiner som er av betydning for skatte- og avgiftsforvaltningen. Utvalget kan begrense seg til de regler og rutiner som antas ha særlig betydning for kontroll, avdekking, oppdagelsesrisiko og reaksjonsmuligheter.
 
Departementet finner det ikke hensiktsmessig at utvalget går langt i å utrede materielle skatte- og avgiftsendringer (lempninger eller skjerpninger) som tiltak i kampen mot skatteunndragelser. Slike tiltak ville fort kunne stride mot andre, vesentlige hensyn i skatte- og avgiftspolitikken. Utvalget bør heller se på om det er mer formelle eller tekniske skatte- og avgiftsendringer som kan bidra til reduksjon i skatteunndragelsene. På enkelte områder der det kan antas at mangelen på etterlevelse av den materielle skatte- eller avgiftsplikt er relativt sett meget stor, kan utvalget likevel vurdere materielle endringstiltak som ledd i en samlet tiltakspakke. Slike tiltak kan gjelde både fjerning av fradrag og fritak som misbrukes mye, og fjerning av skatte- eller avgiftsplikt der etterlevelsen er særlig svak.

Toll- og avgiftsmyndighetenes kontrollvirksomhet er bl.a. rettet mot vareførselen over grensen, jf. tolloven § 9 annet ledd. Videre er toll- og avgiftsmyndighetene satt til å kontrollere at særavgifter blir betalt. Kontrollvirksomheten er rettet mot ulike kontrollobjekter, slik som personer, transportmidler, virksomheter, bygninger og områder utendørs. Den praktiske gjennomføringen av kontrollen varierer etter hvilket objekt som skal kontrolleres. Dels er det fysiske kontroller i forbindelse med grensepassering og dels er det virksomhetskontroller som i hovedsak består av bokettersyn. Reglene om grensekontroll er særegne for toll- og avgiftsetaten, mens reglene om virksomhetskontroll i større grad kan sammenlignes med kontrollreglene for de øvrige etater.

Mandatet avgrenses mot kontrollbestemmelsene knyttet til grensekontroll, herunder smugling. Dette gjelder også smugling av ellers lovlige varer, hvor smuglingen har et unndragelsesformål. Kampen mot smugling byr på en rekke særlige utfordringer som ikke gjelder de andre, typiske skatteunndragelser, og bør heller behandles separat i andre fora. Utvalget kan imidlertid peke på forbindelseslinjer mellom smugling av lovlige, avgiftsbelagte varer og andre typer avgiftsunndrageler, og evt. anbefale nærmere utredningstiltak på området. Utvalget kan også peke på de mulige bidrag som toll- og avgiftsetatens informasjonssystemer, herunder valutaregisteret, kan gi i arbeidet mot de mer typiske skatteunndragelser.

Utvalget skal ikke gjennomgå selve reaksjonssystemet. Utredningen i NOU 2003:7 Tilleggsskatt m.m. har allerede vært på høring, og Finansdepartementet arbeider med en revisjon av tilleggsskatteordningen. I denne forbindelse vil departementet også vurdere bruken av straffereaksjoner. Den tidligere NOU-utredning omfatter ikke reaksjoner mot unndragelser på avgifts- og tollområdet. Dette vil Finansdepartementet behandle i etterkant av tilleggsskatterevisjonen. Dessuten arbeider Justisdepartementet med revidert straffelov, hvor det er aktuelt å regulere det grunnleggende straffansvaret også for skatteunndragelser.

For næringsdrivende oppgavegivere vil samspillet mellom regnskapsplikt, egenopplysninger, tredjepartsopplysninger og kontroll være sentralt i utredningsarbeidet. Det avlagte regnskap skal være et hovedgrunnlag både for egenopplysningene (selvdeklarasjonen), for tredjepartsoppgaver (lønnsoppgaver for ansatte, kontooppgaver for bankkunder m.v.) og for den eventuelle, etterfølgende kontroll. Utvalget skal som nevnt likevel bare vurdere regnskapsregler og praksis i den utstrekning dette antas å ha en større prinsipiell eller praktisk betydning for arbeidet mot skatteunndragelser.

3 Nærmere om utvalgets oppdrag

3.1 Plikt til å gi opplysninger ukrevd
3.1.1 Opplysningsplikt om egne forhold
Utvalget skal gjennomgå reglene om den skatte- eller avgiftspliktiges opplysningsplikt om egne forhold. For skattytere vil dette i tillegg til hovedbestemmelsen om opplysningsplikt i ligningsloven § 4-1, gjelde regelverket knyttet til innlevering av selvangivelsen (ligningsloven §§ 4-2 til 4-4), og for merverdiavgiftspliktige reglene om omsetningsoppgaver (merverdiavgiftsloven § 29).

Utvalget bes vurdere rekkevidden av skattyters alminnelig opplysningsplikt i § 4-1, både generelt og spesielt sett i forhold til begrepet ”uriktige og ufullstendige opplysninger” som er et vilkår for reaksjon etter sentrale regler i ligningsloven kapittel 10 og 12. Videre bes utvalget vurdere om det kan være behov for en tilsvarende generell regel om opplysningsplikt etter merverdiavgiftsloven.

Utvalget skal også gjennomgå opplysningspliktregler knyttet til de særlige regler om betaling ved forskuddstrekk og forskuddsskatt nedfelt i ny skattebetalingslov § 4-4.

På særavgiftsområdet skal opplysningspliktbestemmelsene i særavgiftsforskriftens kapittel 5 del IV m.v. gjennomgås.

Utvalget bes se spesielt på opplysninger som ikke er skatte- eller avgiftsmessig interessante dersom en bestemt forståelse av regelverket og dets anvendelse på det konkrete tilfelle legges til grunn, men som er interessante dersom en annen forståelse av regelverket og dets anvendelse legges til grunn. Problemstillingene her er knyttet til å hvor langt det bør kunne pålegges opplysningsplikt knyttet til en annen regelforståelse og subsumsjon enn den som velges i egenoppgavene til skattemyndighetene. Med en for snever opplysningsplikt vil reelle skatteunndragelser kunne begås ved å begrense opplysningene til å gjelde det faktum som angår en gunstig, men rettslig sett uriktig regelforståelse og subsumsjon, uten at det etter en avdekking kan gjøres ansvar gjeldende for opplysningssvikt. Formålet med en videre opplysningsplikt her vil være dels å gi skattemyndighetene et bedre grunnlag for å avgjøre hvilken regelforståelse og subsumsjon som er riktig i det konkrete tilfelle, dels å gjøre myndighetene oppmerksom på at man her kan stå overfor et valg som må saksbehandles og avgjøres.. Dersom utvalget kommer til at opplysningspliktene på dette område bør utvides eller presiseres, med virkning også for ansvaret ved svikt, bør det utformes mest mulig presise forslag om dette.

3.1.2 Plikt for andre enn skattyter (tredjepart) til å gi opplysninger uoppfordret
Som ledd i skattekontrollen innhenter skatte- og avgiftsmyndighet i stor grad opplysninger fra andre enn skattyter. Dette kan være såkalte tredjeparter som arbeidsgiver, finansinstitusjoner med mer. Disse opplysningene skal i noen tilfeller gis uoppfordret og i andre tilfeller gis etter krav fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Her omhandles de tilfellene der opplysningene skal gis uoppfordret.

Særlig ligningsmyndighetene mottar en betydelig mengde tredjepartsopplysninger uoppfordret. Reglene om dette er inntatt i ligningsloven kapittel 6. Arbeidsgiveres plikt til å gi oppgave over forskuddstrekk er regulert i skattebetalingsloven § 5-11.
Disse masseopplysningene har i stor grad endret funksjon fra å være kontrolloppgaver til å være grunnlag for maskinell forhåndsutfylling av selvangivelsen, maskinell ligning og maskinelle kontrollrutiner. Ved at det sendes kopi i form av en årsoppgave til skattyteren, blir denne kjent med både innholdet og med at skattemyndighetene har tilgang til det. Utvalget behøver ikke gå nærmere inn i enkelthetene i dette systemet med masseopplysninger. Utvalget bør heller (på generelt grunnlag) utrede hvor stor del av de samlede informasjonsløsninger i skatte- og avgiftsforvaltningen som bør baseres på automatiske masseopplysninger, og om det er nye områder som kan være egnet for slike masseopplysninger der dette er av betydning for å hindre skatteunndragelser. Herunder nevnes opplysninger fra en leverandør eller lignende som har en transaksjon med den skatte- eller avgiftspliktige, men som i dag ikke selv har status som tredjepart. 

Et eksempel er leverandør D, f. eks. et flyselskap, som yter en rabattert, privat leveranse til skattyter A, der rabatten er foranlediget av at arbeidsgiver C dekker tjenestelige leveranser fra D som gir A slike personlige rabattmuligheter (bonusopptjening). Arbeidsgiver C har i dag status som tredjepart med opplysningsplikt om privatfordeler til A på grunn av arbeidsforholdet, men har ikke nødvendigvis tilstrekkelige opplysninger om privatbruken av slike rabattmuligheter. Leverandøren D har på sin side ikke uten videre noen alminnelig opplysningsplikt om bonusbruken, og vet heller ikke nødvendigvis i hvilken grad det er arbeidsforholdet som har gitt grunnlaget for bonusopptjeningen.

Utvalget bes vurdere behovet og mulighetene for at slike opplysninger i større grad enn nå bør brukes for å sikre korrekt beskatning og motvirke skatteunndragelser.

Et spesielt problemområde er ansvarliggjøring av en hovedentreprenør for underentreprenørers og deres ansattes skatteforhold. Hovedentreprenøren har i utgangspunktet bare en indirekte relasjon til andre enn den direkte underentreprenøren selv. Det foregår en egen prosess om omfanget av ansvarliggjøring på dette området, herunder også omfanget av opplysningsplikt. Utvalget kan derfor avgrense sin utredning mot dette området, evt. nøye seg med å vurdere behovet for ytterligere gjennomgang av hensyn til kampen mot unndragelser.

Departementet arbeider for tiden med et forslag om endringer i de særskilte rapporteringspliktreglene i ligningsloven § 6-10 annet til tredje ledd og merverdiavgiftsloven § 49a. Utvalget kan derfor avgrense mot dette.

3.2 Kontrollreglene - plikt til å gi opplysninger etter krav fra skatte- og avgiftsmyndighetene
3.2.1 Opplysningsplikt om egne forhold
For skattytere vil reglene om opplysningsplikt etter særskilt oppfordring (ligningsloven § 4-8) og plikt til å medvirke til undersøkelse (bokettersyn, ligningsloven § 4-10) være relevante. Tilsvarende er det for merverdiavgiftspliktige regler om plikt til å medvirke til undersøkelse om egne forhold i merverdiavgiftsloven § 46 første ledd. Det er et generelt behov for modernisering av disse sistnevnte bestemmelsene. I likhet med kontrollbestemmelsene rettet mot tredjeparter, er de i liten grad utformet med tanke på dagens samfunn med omfattende bruk av elektroniske dokumenter m.v. Dette skaper praktiske problemer og uklarheter.

På særavgiftsområdet skal kontrollbestemmelsene i særavgiftsforskriftens kapittel 5 del IV m.v. gjennomgås.

3.2.2 Plikt for tredjepart til å gi opplysninger etter krav
Utvalget skal foreta en grundig gjennomgang av reglene om tredjeparters plikt til å gi opplysninger på anmodning fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Disse bestemmelsene er av vesentlig betydning for myndighetenes muligheter for kontrollutøvelse i konkrete saker eller for særlig utpekte områder. Ligningsloven § 6-15 og merverdiavgiftsloven § 47 femte ledd, jf § 46 gir henholdsvis ligningsmyndighetene og avgiftsmyndighetene hjemmel til å foreta kontroll hos den som skal gi oppgaver og opplysninger etter ligningsloven kapittel 6 / merverdiavgiftsloven kapittel XII. I den nye skattebetalingsloven er reglene om kontroll av arbeidsgivere er inntatt i § 5-13, mens reglene om tredjemannsopplysninger er inntatt i § 5-14. Det er behov for at utvalget særlig vurderer rekkevidden av disse bestemmelsene i lys av utviklingen, og evt. kommer med forslag til nye, oppdaterte regler. Herunder vises det til den særskilte problemstillingen knyttet til opplysninger fra en leverandør eller lignende som har en transaksjon med den skatte- eller avgiftspliktige, men som ikke selv har status som tredjepart som er nevnt ovenfor. 

Eiendomsoverdragelser utgjør et potensielt stort unndragelsesområde. Utvalget bes vurdere særskilt om gjeldende regler i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for kontroll på dette område med eiendomsoverdragelser. I hovedsak dreier dette seg om kontrollopplysninger fra eiendomsmeglere og andre hjelpeaktører i eiendomsmarkedet.

Utvalget bes også særskilt vurdere forholdet mellom på den ene side tredjeparters (andres) opplysningsplikt etter skatte- og avgiftslovgivningen og på den annen side deres taushetsplikt etter andre lover.

3.3 Skatterådgiveres opplysningsplikter
Dette punktet tar sikte på profesjonell rådgivning og bistandsyting knyttet til økonomiske, skatte- eller avgiftsrelevante transaksjoner, og til utforming av opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene. Som kortversjon for denne rådgivnings- og bistandsgruppen brukes her begrepet skatterådgivere. Opplysninger fra andre typer profesjonelle rådgivere og bistandsytere (teknisk personell, helsepersonell m.v.) tilhører det mer alminnelige område for tredjepartsopplysninger, jf. ovenfor.

Skatterådgivere kan i dag i utgangspunktet i liten grad pålegges egen opplysningsplikt om sin bistandsyting og sine gitte råd til skatte- og avgiftsklienter. I stor grad vil dette gå inn under den såkalte klienthemmeligheten, dvs. den taushetsplikt som lovgivningen om advokater m.v. er pålagt til beskyttelse av fortroligheten mellom klienten og den profesjonelle oppdragstakeren.

Denne fortroligheten må fortsatt langt på vei respekteres og vernes. Det kan endog anføres at vernet bør være særlig sterkt når det er staten som er klientens motpart, idet staten da bør ha minst mulig adgang til å kunne kikke de fortrolige rådgivere i kortene. Departementet finner likevel at det er ønskelig med en prinsipiell gjennomgang av om og i hvilken utstrekning skatterådgivernes taushetsplikt bør vike for hensynet til avdekking av mulig skatteunndragelse, evt. til avkrefting av mistanke om slik unndragelse. Utvalget bes foreta en slik gjennomgang.

Departementet understreker at temaet dreier seg om mulig opplysningsplikt (som går foran taushetsplikten) på rådgivnings- og bistandsstadiet fram til den skatte- eller avgiftspliktiges primære oppgavegivning til det offentlige. På dette tidlige stadium, før aktuelle kontrolltiltak, blir det skjevt å anse oppgavemottakerne (skatte- og avgiftsmyndighetene) som motparter. Rådgivning og bistand på det etterfølgende kontrollstadium handler mer om supplerende opplysninger, forklaringer og forsvar for de allerede gitte opplysninger. Da har man i større grad en motpartsituasjon som kan begrunne full fortrolighet, for ikke å snakke om de tilfeller der det blir rettssak med behov for en fortrolig forsvarer eller prosessfullmektig. Utsiktene til at en skatterådgiver senere kan bli tildelt oppdrag som advokat i tvist med skatte- eller avgiftsmyndighetene (eller påtalemyndigheten), kan likevel etter departementets mening ikke i seg selv være noe tungt argument mot en avgrenset opplysningsplikt knyttet til det tidlige oppgavestadium som nevnt.

Mulige kriterier og avgrensing av en eventuell opplysningsplikt må vurderes, også om utvalget ikke finner å kunne anbefale en slik opplysningsplikt. Vurderingene bør gjelde både områder for automatiske (uoppfordrede) opplysninger og områder for opplysninger på anmodning fra skatte- og avgiftsmyndighetene.

I enkelte land, bl.a. USA og Australia, er det utformet regler om skatterådgiveres automatiske opplysningsplikt om såkalte skattepakker. Dette tar sikte på utarbeiding og salg av (skattereduserende) standardløsninger som tilbys flere klienter. Eksempler på regulering av opplysningsplikt om slike skattepakker kan gi en viss veiledning. Men departementet ser det ikke som hensiktsmessig at en eventuell opplysningsplikt bare skulle gjelde tilfeller der flere av skatterådgiverens klienter er tilbudt eller har benyttet seg av en standardløsning. Det bør i tilfelle utformes en opplyningsplikt som også kan gjelde enkeltstående rådgivning og bistand.

I forbindelse med gjennomgangen av skatterådgiveres mulige opplysningsplikter bør også reaksjonssystemet mot svikt i slik opplysningsplikt vurderes og foreslås tilpasset eventuelle nye plikter.

3.4 Forslag til regelendringer
I utgangspunktet er det ønskelig at utvalget utarbeider tekstforslag til de lovendringer m.v. som utvalgets konklusjoner og forslag leder opp til. På områder der slik lovtekniske oppfølging vil kreve ytterligere utredningsarbeid, evt. med spesiell ekspertise kan utvalget likevel nøye seg med å angi de mål og løsninger som anbefales fulgt opp gjennom slik ytterligere utredning.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget skal utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag for skatte- og avgiftsetaten og eventuelt andre offentlige myndigheter, for de skatte- og avgiftspliktige og for andre (tredjeparter) som pålegges plikter i utvalgets forslag.

5. Sammensetning, arbeidsformer og frist

Departementet oppnevner lagdommer Ellen Mo, Borgarting lagmannsrett som leder av utvalget, og avdelingsdirektør Knut Erik Omholt, Finansdepartementet, Skattelovavdelingen, som nestleder. Etter nominering fra aktuelle instanser oppnevnes følgende som medlemmer av utvalget:

Guro Glærum Kleppe, Justisdepartementet
Gry Nilsen, Skattebetalerforeningen
Harald Brandsås, Den norske revisorforening
Helge Aarseth, Den norske advokatforening
Britt Inger Ileby, Skatteetaten
Jan Egil Kristiansen, Skatteetaten
Helge Lindrup, Toll- og avgiftsetaten
Geir Kjetil Finneide, Økokrim
Børre Pettersen, LO
Ellen Mulstad, NHO
Anne-Karine Tverråen, KS
Solveig Pedersen, Unio
Hans-Petter Aas, NTL-skatt

Hensynet til kjønnsbalanse og distriktsrepresentasjon er ivaretatt ved at instansene har nominert flere personer som departementet så har gjort sitt valg fra ut fra en helhetsvurdering av utvalgets sammensetning.

Som leder av utvalgets sekretariat oppnevnes Hilde Slupphaug, Finansdepartementet. Som medlemmer av sekretariatet oppnevnes Ole-Kristian Michalsen, Finansdepartementet, Edgar Jensen, Toll- og avgiftsdirektoratet og Hege Kathrine Mosserud, Skattedirektoratet.

På grunn av utvalgets størrelse er det behov for et mindre arbeidsutvalg på inntil fem personer. Hovedutvalgets leder, leder også arbeidsutvalget. Nestleder og Skattebetalerforeningens representant inngår i arbeidsutvalget. Øvrige medlemmer av arbeidsutvalget oppnevnes av utvalgslederen. Arbeidsutvalget skal ha hyppigere møter enn hovedutvalget, og kan forberede innspill og materiale til hovedutvalgets møter.
 
Hovedutvalget kan etablere underutvalg, eventuelt med ekstern spesialistdeltakelse, for å utrede spesielle emner som egner seg til behandling i slike spesielle utvalg.

Utvalget skal fremlegge sin utredning og sine forslag senest 1. oktober 2008. Den skal trykkes i NOU-serien.

Publisert 01.06.07