Mandat for ekspertutvalget som skal gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser

Det har vært en faglig utvikling nasjonalt og internasjonalt på området nytte-kostnadsanalyser etter at Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser ble utgitt i 2000, og senere revidert i 2005. Stern-rapporten rettet spesielt søkelyset på samfunnsvirkninger langt fram i tid. Lignende og andre typer problemstillinger har vært påpekt av norske akademikere. På denne bakgrunn oppnevnes et ekspertutvalg til å gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser, og vurdere eventuell utbygging og spesifisering av retningslinjene for nytte-kostnadsanalyse.

Ekspertutvalget skal gjennomgå den faglige utviklingen av nytte-kostnadsanalyser siden rammeverket ble etablert i 2000, og vurdere aktuelle problemstillinger ut fra dette. I det følgende omtales problemstillinger som det er naturlig for utvalget å behandle.

Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser tar ikke eksplisitt opp at parametre i analysen kan endres over tid, som for eksempel at verdien av tid og tidsbesparelse kan antas å vokse i takt med reallønnsveksten i økonomien. Tilsvarende kan betalingsviljen for miljøgoder endres over tid, mens teknologisk framgang kan endre framtidige kostnader. Denne type betraktninger kan ha stor betydning for vurderingen av nytte-kost i langsiktige prosjekter, som for eksempel infrastrukturtiltak i samferdselssektoren. Ekspertutvalget skal vurdere om, og i så fall på hvilken måte, endringer i parameterverdier over tid kan inngå i nytte-kostnadsberegningene.

Størrelsen på kalkulasjonsrente har vesentlig innvirkning på lønnsomheten av langsiktige tiltak. Retningslinjene for fastsettelse av kalkulasjonsrente er basert på eksponensiell diskontering og den såkalte kapitalverdimodellen. Finansmarkeder gir imidlertid begrenset informasjon om risikopremier for prosjekter med lang levetid, som for eksempel samferdselsinvesteringer. Stern-rapporten har anbefalt en kalkulasjonsrente på 1,4 pst. for klimaberegninger, mens andre økonomer har hevdet at dette anslaget er for lavt. Gruppen skal på denne bakgrunn vurdere hvilken kalkulasjonsrente som bør legges til grunn for langsiktige tiltak, og om avkastningskravet bør differensieres etter tiltakenes virketid. Utvalget skal gå gjennom eksisterende litteratur på området, og vurdere ulike måter å fastsette kalkulasjonsrente på. Utvalget skal herunder vurdere om det teoretiske rammeverket for fastsettelse av kalkulasjonsrente bør ta utgangspunkt i kapitalens alternativkostnad eller i konsumentatferd. I et porteføljeperspektiv er det videre knyttet systematisk usikkerhet til både nytte- og kostnadssiden. Utvalget skal komme med en anbefaling om hvordan systematisk usikkerhet bør håndteres i offentlige investeringsanalyser.

Det er knyttet stor usikkerhet til videre internasjonale klimaforhandlinger og dermed til framtidige utslippspriser. Ved at samfunnsøkonomiske analyser av offentlige tiltak baseres på enhetlige forutsetninger om framtidige priser på klimagassutslipp, kan de som skal lage kalkyler for offentlige investeringsprosjekter, forholde seg til de samme forutsetningene på området. Dette vil bidra til at prosjektene blir behandlet på en konsistent og sammenliknbar måte. NOU 2009:16 ”Globale miljøutfordringer - norsk politikk” anbefaler at en karbonprisbane tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser, slik at dette blir obligatorisk for alle samfunnsøkonomiske analyser i staten. Ekspertutvalget skal vurdere denne anbefalingen og foreslå eventuelle retningslinjer for prissetting av klimagassutslipp i lys av to alternativer; en karbonprisbane som gjenspeiler nåværende forventning om framtidig pris i EUs kvotemarked, og en bane som støtter opp under 2-gradersmålet som Norge har sluttet seg til.

Ekspertutvalget skal videre vurdere hvordan man i samfunnsøkonomiske analyser skal behandle katastrofale virkninger som har en liten, men ikke neglisjerbar sannsynlighet og spørsmålet om irreversible virkninger.

Utvalget skal vurdere hvordan gevinster ved for eksempel transportinvesteringer bør behandles i samfunnsøkonomiske analyser, herunder nyttevirkninger som i dag i liten grad inngår som prissatte effekter i samfunnsøkonomiske analyser, slik som produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet, økt arbeidstilbud i tillegg til samspillet mellom transporttilbud og arealbruk. Utvalget skal vurdere hvordan rammeverket eventuelt kan spesifiseres nærmere når en skal ta hensyn til netto bidrag fra ringvirkninger av et tiltak.

Finansdepartementets veileder gir ikke føringer for analyseperioden for et tiltak. Avviket mellom analyseperiode og teknisk levetid håndteres i enkelte sektorveiledere ved at det beregnes en restverdi ved analyseperiodens slutt. Gruppen skal vurdere hvordan analyseperiode og restverdi bør fastsettes.

Veilederen i samfunnsøkonomiske analyser gir generelle anbefalinger om hvordan en kan søke å tallfeste verdien av ulykkesreduserende tiltak. Dette kan for eksempel være aktuelt ved nyttekostnadsberegninger av sikkerhetstiltak i transportsektoren. Det er i en slik sammenheng at anslaget på verdien av et tapt statistisk liv blir presentert. Sosial- og helsedirektoratet har i en rapport fra 2007 anbefalt en bred bruk av et slikt begrep i sektorovergripende helsekonsekvensutredninger. Gruppen skal vurdere hvilken vekt sektorovergripende standarder for nytte-kostnadsvurderinger bør ha ved vurderinger av konsekvenser for liv og helse, herunder også i helsesektoren, og etiske problemstillinger som dette kan reise.

Fordelingsvekter kan anvendes i nytte-kostnadsanalyser for å justere spesifikt for inntektsfordelingsvirkninger. Utvalget skal vurdere om, og eventuelt hvordan, inntektsfordelingsvirkninger skal inngå i den samfunnsøkonomiske prosjektanalysen.

Ekspertutvalgets arbeid bør bygge på det faglige arbeidet som er gjort i Norge på området, bl.a. NOU 1997:27 og NOU 1998:16 om nytte-kostnadsanalyser. Ekspertutvalget bør videre oppsummere hovedtrekk ved den faglige utviklingen av nytte-kostnadsanalyser etter at dagens rammeverk ble etablert. Gruppen bør også sammenligne enkelte andre lands kriterier innenfor nyttekostnadsanalyser, herunder Storbritannia og de skandinaviske landene.

Ekspertutvalget bør selv vurdere behovet for å engasjere ytterligere ekspertise i arbeidet. Utvalget bes legge til rette for at representanter fra ulike sektorer kan legge fram faglige problemstillinger og erfaringer med utvikling og bruk av samfunnsøkonomisk analysearbeid for utvalget.

Utvalget skal vurdere økonomisk/administrative konsekvenser av sine forslag til tiltak.

Ekspertutvalget skal foreligge sin innstilling for Finansdepartementet innen 1. oktober 2012.