Evaluering av skattereformen 2006 - vurdering av enkelte forslag

Evalueringen av skattereformen 2006 viser gode resultater både med hensyn til likebehandling av organisasjonsformer og fordeling av skattebyrden. Dermed reparerer, gjenoppretter og forsterker 2006-reformen grunnlaget som ble lagt ved den mer gjennomgripende skattereformen i 1992. Nå gjelder det å holde fast ved hovedtrekkene i skattesystemet og ikke bryte med grunnleggende prinsipper eller gjøre skattesystemet mer uoversiktlig og komplisert.

Gjennom evalueringsarbeidet har departementet tatt stilling til en rekke forslag til særlige ordninger som er ment å tilgodese visse grupper eller formål. Generelt kan slike særordninger bidra til å uthule skattegrunnlaget og motvirke en tilsiktet fordeling. Forslagene som departementet nå har vurdert, har dessuten det til felles at de ville komplisere skattesystemet vesentlig dersom de skulle følges opp. De har også til felles at de ville ha store konsekvenser for statens skatteinntekter som måtte kompenseres gjennom innstramminger i det øvrige skatte- og avgiftssystemet.

På denne bakgrunn har departementet valgt ikke å arbeide videre med en særlig aksjespareordning (KLAS), en avsetningsordning for enkeltpersonforetak og fritak for såkalt arbeidende kapital i formuesskatten. Ordningene og den nærmere begrunnelsen for å avvise dem omtales nedenfor.

 
Aksjespareordning
Aksjonærforeningen har, i samarbeid med Oslo Børs og Verdipapirsentralen, foreslått å innføre en ordning med aksjesparekonto, der aksjeinntektene først skattlegges når de tas ut av kontoen. Hensikten skal være å gi ”småsparere” de samme mulighetene som oppnås gjennom et investeringsselskap, som skattlegges etter fritaksmetoden. Fritaks-metoden innebærer at aksjeinntekter til selskaper som hovedregel ikke skattlegges. Dette sikrer at aksjeinntektene skattlegges én gang i selskapet der overskuddet oppstår, og én gang når det tas ut av den personlige eieren.

Forslaget om en aksjesparekonto er etter departementets syn svakt begrunnet. Fritaks-metodens begrunnelse er å unngå kjedebeskatning innenfor selskapssektoren, og er relevant for investeringsselskaper, men ikke for personlige aksjonærer. Skatte-utsettelsen ved å eie gjennom et investeringsselskap gir ikke noen skatte¬besparelse over tid som tilsier at ”småsparerne” skal få samme mulighet gjennom en aksjespare-konto. Utsettelsen betales med høyere skatt senere. Det skjer ved at aksjeinntekter som holdes tilbake i investeringsselskapet (aksjesparekontoen), ikke øker skjermingsgrunn-laget, i motsetning til hva utbytter som tas ut, beskattes og reinvesteres ville ha gjort. Framtidig avkastning på tilbakeholdte midler vil dermed bli skattlagt uten skjerming.

Med en aksjespareordning ville skattyter kunne få noe bedre utnyttelse av skjermings-fradrag, slik som i et investeringsselskap, ettersom skjermingen ville være knyttet til den samlede aksjeinvesteringen på kontoen, og ikke den enkelte aksjen som ved direkte eie. Departementet mener at dette argumentet ikke kan tillegges stor vekt sammenliknet med ulempene ved ordningen.

Forslaget om en aksjespareordning har flere problematiske sider. Ordningen ville komplisere regelverket og blant annet kreve avklaringer av forholdet til EØS-reglene. Departementet kan ikke se at ordningen gir noen administrative fordeler for skattyter. Derimot er det en fare for at skattytere feilaktig kan få inntrykk av at skatteutsettelsen betyr en skattebesparelse og dermed aksepterer for høye kontoholdsutgifter, slik en har sett ved skattefavoriserte spareordninger. Det initiale tapet av skatteinntekter kunne blitt stort ved en slik ordning, samtidig som det bygges opp store latente skatteforpliktelser. Mulighet for tilpasninger gjennom handler rundt årsskiftet kan dessuten gi et betydelig varig provenytap.

Avsetningsordning for enkeltpersonforetak
Enkeltpersonforetak får beregnet en personinntekt som skattlegges løpende med trygdeavgift og eventuell toppskatt, mens aksjonærer kan velge å utsette utbytteskatten ved å utsette utbytte. Dette har ført til et forslag om å innføre en avsetningsordning for enkeltpersonforetak slik at enkeltpersonforetak kan velge å utsette skatten på hele eller deler av den beregnede personinntekten. Hensikten er å kunne benytte utsatt skatt som kapitalgrunnlag i virksomheten.

Den samlede beskatningen av selvstendig næringsdrivende er ikke mindre gunstig enn beskatningen av aksjonærer. Beskatningen av selvstendig næringsdrivende skiller seg fra beskatningen av aksjonærer på en rekke enkeltelementer. Noen enkeltelementer er i favør av selvstendig næringsdrivende, mens andre er i favør av aksjonærer. Samlet sett er det blitt stor grad av likebehandling etter reformen, og det er ikke grunnlag for å kompensere enkeltpersonforetak for at de skattlegges løpende og ikke ved uttak.

Enkeltpersonforetak som går med overskudd, kan ha noe mindre disponible midler tilgjengelig i virksomheten enn aksjeselskap som ikke deler ut utbytte.
En slik mulig likviditetsulempe for enkeltpersonforetak kan imidlertid ikke forsvare en generell avsetningsordning som ville:

• komplisere skattesystemet
• skape behov for økt kontroll og oppfølging gjennom regnskap og revisjon
• gi enkeltpersonforetak mulighet til å redusere skatten ved å utjevne inntekten over år (progressiv satsstruktur), i motsetning til aksjonærer og lønnstakere
• medføre at enkeltpersonforetak brukte mye ressurser til skatteplanlegging
• bygge opp store latente skatteforpliktelser.
  

Fritak for ”arbeidende” kapital i formuesskatten
Det har fra flere hold vært hevdet at næringslivet bør skjermes fra formuesskatt gjennom fritak for såkalt arbeidende kapital.

«Arbeidende» kapital er et kunstig begrep. Nesten all kapital er produktiv og arbeidende i siste instans. For eksempel vil bankinnskudd, som sjelden omtales som «arbeidende», kanaliseres til produktiv virksomhet gjennom kapitalmarkedene. Det er uklart hvor skillet mellom ”arbeidende” og ”ikke-arbeidende” kapital eventuelt skulle gått, og det ville blitt vanskelig å foreta en grensedragning som ikke samtidig kunne blitt utnyttet til å tilpasse seg vekk fra formuesskatten.

Evalueringen viser at formuesskatten har en viktig fordelingspolitisk rolle i skattesystemet. Den sørger for at de aller mest formuende personene i Norge betaler skatt løpende selv om de i enkelte år kan ha lav skattepliktig inntekt. Et fritak for «arbeidende» kapital ville svekke formuesskattens fordelingspolitiske betydning vesentlig. Et fritak for alle næringseiendeler, også all aksjeformue, ville gitt et provenytap på over 6 milliarder kroner i 2011. Om lag 30 prosent av denne lettelsen ville gått til de snaut 9 000 personene med over 3 millioner kroner i bruttoinntekt.

Departementet har også vurdert mer avgrensede fritak for ”arbeidende” kapital, for eksempel kun for eiendeler i enkeltpersonforetak. Dette vil imidlertid også reise svært vanskelige spørsmål knyttet til grensedragning og skape tilpasningsmuligheter. Det er dessuten svært uheldig om skattereglene skaper barrierer mot å gå fra enkeltperson-foretak til aksjeselskap. Mange små virksomheter starter som enkeltpersonforetak, men vil gå over til aksjeselskapsformen når de vokser og eventuelt har behov for mer kapital. Det er derfor dårlig næringspolitikk med en forskjellsbehandling i formuesskatten som kan hemme overgang til aksjeselskapsformen.

Departementet mener således at et fritak for hele eller deler av den «arbeidende» kapitalen kommer i sterk konflikt med hensynet til likebehandling av ulike virksomhetsformer og typer kapital, har dårlige fordelingsvirkninger, vil medføre store administrative problemer for skattemyndighetene, og gi nye muligheter for skattetilpasninger.

Les også:
Meld. St. 11 (2010 - 2011) Evaluering av skattereformen 2006
Pressemelding: Evaluering av skattereformen 2006
Lysark fra pressekonferansen
Nett-TV fra pressekonferansen