Evaluering av skattereformen 2006

Regjeringen har i dag lagt fram en evaluering for Stortinget som viser gode resultater av reformen. Innføring av utbytteskatt og forbedringer i formuesskatten har gitt et mer omfordelende og mer rettferdig skattesystem. Samtidig er skatten blitt mindre avhengig av om en er ansatt eller driver egen virksomhet, og av hvordan næringsvirksomheten er organisert. Lavere skatt har styrket arbeidstilbudet, og utbytteskatten ser ikke ut til å ha påvirket selskapenes finansiering. De administrative kostnadene er moderate.

Reformens mål og hovedtrekk
Reformen skulle løse det stigende problemet med at lempelige regler i den tidligere delingsmodellen gjorde det enkelt å få arbeidsinntekt skattlagt som utbytte. Slik inntektsskifting kunne gi store skattebesparelser fordi arbeidsinntekt ble skattlagt med inntil 64,7 prosent (inkl. arbeidsgiveravgift), mens skatten på utbytte kun var 28 prosent. Mange valgte derfor å selge sine tjenester gjennom et eget selskap framfor å være ansatt. Dette skattehullet svekket den reelle omfordelingen og skattesystemets legitimitet. Reformen skulle også gjøre skattesystemet mer robust overfor økt internasjonalisering og bidra til mest mulig effektiv ressursbruk.

Reformens hovedidé var å fjerne motivet for tilpasninger ved å jevne ut de høyeste skattesatsene på lønnsinntekt og eierinntekt. Høyeste marginalskatt på lønnsinntekt ble redusert til 54,3 prosent (medregnet arbeidsgiveravgift) ved å redusere toppskatten og fjerne den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16 G. Innføringen av utbytteskatt med skjerming (aksjonærmodellen) økte samtidig høyeste marginalskatt på utbytte til 48,2 prosent.

Skjermingen i utbytteskatten tilsvarer en risikofri avkastning og skal forhindre at utbytteskatten svekker bedriftenes tilgang på ny, norsk egenkapital. Samtidig modererer skjermingen den samlede skattebyrden. For å sikre størst mulig grad av likebehandling med aksjonærer ble det innført uttaksbeskatning av deltakere i deltakerlignede selskaper (deltakermodellen).

Også skattleggingen av selvstendig næringsdrivende ble lagt så tett som mulig opp til skattleggingen av aksjonærer. Selvstendig næringsdrivende får beregnet en personinntekt som skattlegges løpende med trygdeavgift og eventuell toppskatt. Personinntekten beregnes som netto næringsinntekt (med enkelte korreksjoner) fratrukket et skjermingsfradrag som skal tilsvare risikofri avkastning av eiendelene i virksomheten (foretaksmodellen). Den beregnede personinntekten fanger dermed opp både eventuell høy avkastning av kapitalen i foretaket og arbeidsavkastning.

Hovedresultater
Evalueringen har vært bredt anlagt og pågått i lengre tid. Departementet har vurdert de økonomiske sidene ved skjermingsmodellene, likebehandling mellom inntektstyper og virksomhetsformer, fordelingsvirkninger, virkninger på arbeidstilbudet og administrative konsekvenser. Departementets vurderinger bygger blant annet på resultater fra eksterne utredninger, faglige seminarer med forskere og skatteeksperter i inn- og utland og møter med en kontaktgruppe bestående av sentrale aktører i norsk nærings- og samfunnsliv.

Redusert skattetilpasning og økt likebehandling av virksomhetsformer
Utjevningen av marginalskattene på lønn og utbytte har redusert omfanget av inntektsskifting vesentlig. En konklusjon fra evalueringen er at forskjellen mellom de høyeste marginalskattene på aksjeinntekt, beregnet personinntekt og lønn ikke bør økes. Hvis forskjellen øker, kan inntektsskifting på nytt bli et problem.

Å investere og drive næringsvirksomhet i Norge bør være attraktivt, uavhengig av om virksomheten drives som et enkeltpersonforetak eller et selskap. Skattereglene bør ikke stå i veien for å organisere virksomheten på den forretningsmessig mest rasjonelle måten.

Siden virksomhetsformene varierer, kan imidlertid skattereglene av praktiske grunner ikke utformes helt likt. Til tross for forskjeller i enkeltelementer er hovedbildet at ulike virksomhetsformer skattlegges mer likt etter reformen. Unntaket er primærnæringene som har særlige skattefordeler. I noen tilfeller kan også gjennomsnittsskattesatsen for aktive aksjonærer bli noe lavere enn for enkeltpersonforetak med tilsvarende inntekt. Det gjelder i første rekke ved lav og moderat inntekt, og skyldes at aktive aksjonærer kan velge å ta ut lønnsinntekt og dermed få minstefradrag.

Mer omfordeling
Evalueringen viser at omfordelingen gjennom skattesystemet er betydelig styrket. Den økte omfordelingen bekreftes av en rekke forskjellige analyser med ulike metoder. Målt med en indikator for omfordeling (Reynold-Smolensky-indeksen) anslår SSB at omfordelingen har økt med 11 prosent fra 2005 til 2008.

Det er i første rekke utbytteskatten og forbedringene i formuesskatten som har bidratt til økt omfordeling. Særlig har fjerningen av aksjerabatten og den særskilte regelen om nedsetting av formuesskatten for personer med svært høy formue og lav inntekt (80-prosentregelen) økt skatten for den mest velstående delen av befolkningen. Gjennomsnittsskatten øker nå med inntekten også for denne gruppen. Evalueringen viser at lettelsene i toppskatten og arbeidsgiveravgiften har betydd langt mindre for de samlede fordelingsvirkningene enn utbytteskatten og endringene i formuesskatten.

Fortsatt høy verdiskaping og effektiv ressursbruk
Det norske skattesystemet har siden skattereformen i 1992 vært tuftet på prinsippene om likebehandling, brede skattegrunnlag som gjenspeiler økonomiske realiteter, og lave satser. Det har gitt gode resultater. Skatteinntektene fra selskaper har vokst kraftig etter 1992, og det skyldes ikke bare den økonomiske utviklingen. Ressursene er brukt slik at de kaster mer av seg, og mer av avkastningen har blitt skattlagt. 2006-reformen har bidratt til at denne positive utviklingen er videreført.

Den norske utbytteskatten på 28 prosent skiller seg fra en vanlig, eller klassisk, utbytteskatt ved at det i skattegrunnlaget gis fradrag som tilsvarer risikofri avkastning. Denne skjermingen skal hindre at prisen på ny norsk egenkapital øker som et resultat av utbytteskatten. Det er særlig viktig for selskaper i en oppstartfase som ennå ikke opparbeider seg tilstrekkelig egenkapital til å ekspandere, og for mindre selskaper som ikke så lett får lån og heller ikke kan hente inn kapital fra utlandet. Evalueringen avdekker ingen uheldige virkninger av utbytteskatten på selskapenes finansiering, noe som tyder på at skjermingen har en viktig rolle.

Redusert toppskatt og økt minstefradrag har stimulert arbeidstilbudet, særlig for gifte og samboende kvinner. Statistisk sentralbyrå (SSB) har anslått at 23 prosent av lettelsene i lønnsbeskatningen over tid vil komme tilbake i form av økte skatteinntekter som følge av høyere arbeidstilbud.

Moderate administrative kostnader
Det har vært krevende å få belyst de administrative kostnadene knyttet til reformen både for selskaper, personlige skattytere og skatteetaten. Departementet mener likevel at kostnadsanslagene, vurderingene og analysene som departementet har innhentet, gir grunnlag for å konkludere med at de administrative kostnadene har vært moderate.  

Skattereformen 2006 bød på enkelte særlige administrative utfordringer knyttet til aksjonærmodellen. Når skjermingen av risikofri avkastning på aksjene skjer hos den enkelte aksjonær, må det fastsettes en kostpris allerede ved ervervet av aksjene, slik at en får en korrekt beregning av den enkelte aksjonærens skjermingsfradrag det enkelte år. Ved innføring av reformen måtte det også framskaffes og registreres kostpriser for alle aksjer eid av personlige aksjonærer.

Feil og mangler i aksjonærregisteret har i en oppstartsperiode skapt merarbeid både for skatteetaten, selskapene og aksjeeierne. Aksjonærregisteret fungerer nå i store trekk tilfredsstillende og bidrar til å øke kvaliteten på selvangivelsen og redusere risikoen for feil. De administrative kostnadene ved å drifte aksjonærregisteret er relativt beskjedne.

Oppfølging
Evalueringen viser at aksjonærmodellen, deltakermodellen, foretaksmodellen og fritaksmetoden i all hovedsak har fungert etter hensikten. De foreslås derfor videreført i hovedtrekk. Departementet vil imidlertid arbeide videre med enkelte forbedringer, først og fremst for å avskjære tilpasninger eller forenkle regelverket:

• Regelen om korreksjonsinntekt fjernes.
• Treprosentregelen i fritaksmetoden endres slik at bare utbytter omfattes.
• Sjablongregelen som avgrenser anvendelsen av fritaksmetoden ved realisasjon av andeler i deltakerlignede selskaper, vurderes nærmere.
• Det arbeides videre med forslag til regel som kan avskjære fradrag for tap på fordring mellom nærstående selskaper.
• Det arbeides videre med sikte på større grad av stedlig samordning av skatteoppgjøret for deltakere.
• Det vurderes forenklende endringer i fradragsbegrensningen for kommandittister
• Det vurderes alternative og enklere løsninger for måling av innskudd i deltakerlignede selskap.

Reformen avveier næringslivets behov og fordelingsmål på en god måte. Evalueringen bekrefter formuesskattens viktige rolle og gir støtte for å arbeide videre med endringer i formuesskatten som bidrar til mer rettferdig fordeling og bedre rammebetingelser for norsk næringsliv, slik det også er nedfelt i Regjeringens politiske plattform. Departementet vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettene.

Les også:
Meld. St. 11 (2010 - 2011) Evaluering av skattereformen 2006
Pressemelding: Evaluering av skattereformen 2006 - vurdering av enkelte forslag
Lysark fra pressekonferansen
Nett-TV fra pressekonferansen