Mandat for skatteutvalg

Bakgrunn
Det er et viktig mål å bygge opp under produksjonsmulighetene i fastlandsøkonomien. Dette arbeidet må skje over et bredt område ved å styrke konkurranseevnen slik at ressursene utnyttes effektivt. Norge har gode erfaringer med at skattereformer kan gi positive resultater for økonomien. Skattesystemets utforming og robusthet spiller en viktig rolle. Økt globalisering, med tettere integrerte markeder, har medvirket til at mange land har endret skattereglene. Det er en internasjonal trend i retning av lavere selskapsskattesatser og tiltak for å demme opp for uønskede tilpasninger over landegrensene. Målet med utredningen er å sikre at Norge i årene som kommer har et robust skattesystem som er tilpasset stor internasjonal mobilitet av skattegrunnlag. Skattesystemet må også framover bidra til at velferdsordningene kan opprettholdes, samtidig som det skal være attraktivt å investere og skape arbeidsplasser i Norge.

I skattereformen 1992 ble det lagt vekt på skattemessig likebehandling, brede grunnlag og lave satser, med særlig oppmerksomhet rettet mot bedrifts- og kapitalbeskatningen. Disse retningslinjene ble videreført gjennom skattereformen 2006. Det prinsipielle grunnlaget og den sterke integrasjonen mellom ulike deler av skattesystemet har gitt et robust og stabilt skattesystem og redusert motivene for skattetilpasninger. De gode egenskapene ved skattesystemet antas å ha bidratt til at Norge kan ha et høyere samlet skattenivå enn andre land, men uten tilsvarende høyere realøkonomiske kostnader.

1992-reformen føyde seg inn i en internasjonal trend hvor skattegrunnlag ble utvidet og skattesatser redusert. Norge gikk lengre enn mange andre land. Selskapsskattesatsen ble redusert fra 50,8 prosent til 28 prosent. Fordelingshensyn ble særlig ivaretatt gjennom progressiv beskatning av arbeids- og pensjonsinntekter og videreføring av formuesskatten for personer, mens hensynet til effektiv ressursbruk var førende ved utformingen av bedrifts- og kapitalbeskatningen. Satsforskjellen mellom kapital- og arbeidsinntekter og muligheter til å omdanne næringsinntekt til kapitalinntekt gjorde at man i 2006-reformen valgte å innføre aksjonærmodellen, deltakermodellen og foretaksmodellen. Nå skattlegges eierinntekter over en beregnet risikofri avkastning på den investerte kapitalen enten som personinntekt (foretaksmodellen for personlig næringsdrivende) eller som alminnelig inntekt når den utbetales til selskapseiere (aksjonærmodellen og deltakermodellen for deltakere i ansvarlig selskap, kommandittselskap mv.). Evalueringen av skattereformen 2006 indikerte at den hadde vært vellykket, og at tilpasningsmulighetene for å spare skatt ved å omdanne arbeidsinntekt til kapitalinntekt i all hovedsak var fjernet.

Redusert selskapsskatt vil isolert sett føre til at flere investeringer blir lønnsomme, men lokalisering av virksomhet avhenger av mange forhold, som myndighetenes evne til å føre en ansvarlig økonomisk politikk, nærhet til markeder, et åpent handelssystem, tilgang på kvalifisert arbeidskraft, kostnadsutvikling, institusjoner, administrative byrder og infrastruktur. Globalisering og stadig mer mobile skattegrunnlag øker skattenes betydning for om Norge vil være et attraktivt land å investere i. Norge er en liten økonomi der kapital flyter relativt uhindret over grensene. Avkastningskravet på investeringene bestemmes da på det internasjonale kapitalmarkedet.

Den norske selskapsskattesatsen på 28 prosent har vært uendret siden 1992. Samtidig har gjennomsnittlig selskapsskattesats i de 27 EU-landene falt fra 35,3 prosent i 1995 til 23,5 prosent i 2012. Den effektive selskapsskattesatsen (betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd) er også redusert, om ikke like mye fordi satsreduksjoner ofte har blitt kombinert med grunnlagsutvidelser. I EU-27 har selskapsskatten målt som andel av BNP variert rundt 3 prosent i den samme perioden.

Forskjeller i bedriftsbeskatningen mellom land skaper tilpasningsmuligheter for multinasjonale selskaper, som kan bruke fradrag og internprising til å flytte overskudd fra høyskatteland til lavskatteland. Eksempelvis kan den delen av konsernet som befinner seg i land med høy skattesats, ta opp lån for å finansiere andre deler av konsernet, mens egenkapitalen konsentreres i land med lav selskapsskatt. Internprising omfatter prising av blant annet tjenester og immaterielle rettigheter ved transaksjoner mellom selskaper i samme konsern. For skatteformål skal prisen fastsettes til anslått markedspris, dvs. den prisen to uavhengige aktører ville fastsatt (armlengdesprisnippet), men i praksis kan det være krevende å fastsette en slik markedspris.

Også skattegrunnlaget for selskapene endres i mange land. Stadig flere kombinerer redusert selskapsskattesats med tiltak for å motvirke at skattegrunnlagene uthules av selskapenes internasjonale virksomhet. I mange land har det samtidig skjedd en viss dreining av skattebyrden fra inntektsskatter til forbruksskatter.

I studien "Tax Policy Reform and Economic Growth" (OECD 2010) drøfter OECD hvordan endret vektlegging av ulike skattarter kan bidra til økt vekst og velferd. Med forbehold om at en må se an utgangspunktet i det enkelte landet, anbefaler organisasjonen å skyve noe av skattebyrden bort fra inntektsbeskatning og over til mindre vridende skatter som skatt på forbruk og eiendom. OECD argumenterer for at slike skatteskift kan være vekstfremmende på lang sikt. Ifølge rapporten er det først og fremst selskapsskatten som virker hemmende på økonomisk vekst.

Endringer i de internasjonale rammebetingelsene gir behov for å vurdere de norske skattereglene generelt og selskapsskatten spesielt.

Nærmere om hva utvalget skal vurdere
Det er et mål at Norge skal opprettholde et godt skattesystem med høye inntekter til fellesskapet. I tråd med dette, og i en tid der skattegrunnlaget er mer mobilt som følge av globalisering, skal utvalget vurdere ulike endringer i selskapsskatten. Utvalget skal vurdere om beskatningen av selskaper er godt nok tilpasset den internasjonale utviklingen.

Utvalget skal herunder vurdere om selskapsskattesatsen bør endres. En endret selskapsskattesats må både proveny- og systemmessig vurderes i sammenheng med det øvrige skattesystemet. De ulike delene av det norske skattesystemet er tett integrert, med 28-prosentsatsen på alminnelig inntekt som et felles anker i person- og selskapsbeskatningen. Det antas å ha redusert tilpasningsmuligheter knyttet til satsforskjeller og bidratt til stabilitet. En endring i selskapsskatten må derfor vurderes i en helhet hvor også forholdet mellom person- og selskapsbeskatningen ses i sammenheng. I den forbindelse må det vurderes i hvilken grad de sentrale systemendringene i 2006-reformen (fritaksmetode, aksjonærmodellen og harmonisering av marginale skattesatser for ulike inntektsarter) kan opprettholdes dersom 28-prosentsatsen endres.

Utvalget må vurdere virkninger av foreslåtte løsninger, om disse vil være robuste og hvordan en kan unngå uheldige tilpasninger.

Utvalget skal vurdere mulighetene for flytting av inntekter og fradrag mellom land med sikte på å spare skatt og utrede tiltak som kan beskytte det norske selskapsskattegrunnlaget. Utvalget skal gi en oversikt over tiltak som er iverksatt i andre land.

Utvalget skal vurdere om forskjellen i skattemessig behandling av gjeld og egenkapital fra utenlandske eiere skaper rom for tilpasninger, og i så fall vurdere tiltak. Utvalget skal vurdere om et tiltak for å beskytte det norske selskapsskattegrunnlaget kan være å likebehandle gjeld og egenkapital; enten ved å fjerne retten til å trekke fra renteutgifter i selskapsskatten i sin helhet (såkalt Comprehensive Business Income Tax - CBIT) eller ved å gi selskapene fradrag for alternativ avkastning av egenkapitalen (såkalt Allowance for Corporate Equity - ACE). Belgia og Italia har innført varianter av ACE.

Fritaksmetoden sikrer at aksjeutbytte og gevinster mellom selskaper er fritatt for skatt. Fritaksmetoden gjelder ikke aksjer i selskap i lavskatteland utenfor EØS og porteføljeinvesteringer utenfor EØS. Utvalget skal vurdere om fritaksmetoden gir uheldige tilpasningsmuligheter når det gjelder grenseoverskridende aksjeinntekter, og i lys av dette vurdere om det er behov for endringer.

Utvalget bes drøfte hvorvidt en bør legge større vekt på mindre mobile skattegrunnlag. Den samlede beskatningen av fast eiendom er lav i Norge, både sammenlignet med annen kapital og sammenlignet med mange andre land. Formålet med denne utredningen er ikke å vurdere beskatningen av fast eiendom. Utvalget kan omtale et alternativ der økt beskatning av fast eiendom inngår, men skal legge hovedvekten på å utrede alternativer der den samlede beskatningen av eiendom er om lag uendret.

Premisser for utredningen
Hovedformålet med skatte- og avgiftssystemet er å bidra til fellesskapets inntekter. Skatte- og avgiftsreglene bør utformes slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning er lave. Skattesystemet skal bidra til mest mulig effektiv ressursbruk og best mulige investeringsvalg i bedriftene. Det er et mål at skattegrunnlagene fanger opp faktiske inntekter. Det er viktig både av effektivitets- og fordelingsårsaker. Det er også nødvendig for at skattesystemet skal virke tilfredsstillende som automatisk stabilisator i økonomien.

Skattesystemet, i kombinasjon med trygdesystemet, må gi gode insentiver til å velge arbeid framfor trygd. Dette hensynet skal også vektlegges.

Skattesystemet skal, sammen med blant annet trygdesystemet og en økonomisk politikk for full sysselsetting, bidra til utjevning av inntektsforskjeller. Utvalget skal vurdere virkninger på inntektsfordelingen, og anvise hvordan ulike ambisjoner for fordeling kan ivaretas i utvalgets forslag.

Det er videre et mål at skattesystemet er så enkelt som mulig, og at de administrative kostnadene for både skattyter og skatteadministrasjon ikke er for høye. Utvalget skal drøfte administrative konsekvenser.

Ved utformingen av forslag må utvalget ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal legge til grunn at forslagene samlet sett bør være om lag provenynøytrale. Utvalget bes ikke spesielt om å vurdere særskatteregimene for petroleums- og kraftselskaper, og kan legge til grunn at provenyet opprettholdes innenfor disse ordningene.

Utredningen skal presentere analyser av hvordan endringer i skattesystemet påvirker økonomiske beslutninger og dermed ressursbruk, arbeidstilbud, skatteinntekter og fordeling både på kort og lang sikt. Utvalget skal herunder vurdere hvordan endringene påvirker verdiskaping og vekst. Utvalget skal særlig legge vekt på empirisk analyse av forslagene.

Utvalget skal gjøre seg kjent med den faglige utviklingen internasjonalt innenfor selskapsbeskatningen, bl.a. ved å trekke på ekstern ekspertise. Finansdepartementet vil medvirke til at det inviteres til et rådgivende forum bestående av ekspertise fra arbeidslivsorganisasjonene og supplerende faglig ekspertise. Utvalget skal bidra til åpenhet og debatt, blant annet ved å arrangere seminarer i løpet av utvalgsperioden.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 15. oktober 2014.