Vedr. revisjon av Folketrygdfondet og forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge

Det vises til brev fra Finanskomiteen v/ Fremskrittspartiets stortingsgruppe av 8. mai 2007, der det bes om en uttalelse fra meg vedr. brevet fra Riksrevisjonen til Stortinget av 25. april 2007.

I Ot.prp. nr. 49 (2006-2007) fremmer departementet forslag om at Folketrygdfondet skal etableres som et særlovselskap. En slik organisering bidrar etter mitt syn til å synliggjøre skillet mellom Folketrygdfondet som kapitalforvaltningsorganisasjon og kapitalen (Statens pensjonsfond – Norge) som organisasjonen forvalter.

I proposisjonen foreslås enkelte endringer i revisjonsordningen for Folketrygdfondet. Det foreslås at Finansdepartementet skal utpeke en ekstern revisor til å foreta regnskapsrevisjonen av Folketrygdfondet og forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Riksrevisjonens oppgaver vil således omfatte kontroll av forvaltningen av statens interesser i selskapet (selskapskontroll) og at Stortingets vedtak og forutsetninger for øvrig er oppfylt (forvaltningsrevisjon), jf. lovforslagets § 14 og riksrevisjonsloven.

Riksrevisjonen skriver i sitt brev av 25. april 2007 at en slik endring vil ”svekke Riksrevisjonens og dermed Stortingets kontroll vesentlig og være direkte i strid med den revisjonsordning Stortinget tidligere har vedtatt for statlige fond, jf. lov om Riksrevisjonen § 9 første ledd.” Videre heter det i brevet:

”Det Riksrevisjonen finner mer alvorlig er at Finansdepartementet i premissene for lovforslaget legger til grunn en lovtolkning som ikke er juridisk holdbar og som i tilfelle vil være i strid med både riksrevisjonsloven og lov om Statens pensjonsfond.”

Finansdepartementet ba i brev av 30. april 2007 om synet til Lovavdelingen i Justisdepartementets på de forhold som Riksrevisjonen tar opp i sitt brev av 25. april 2007. I brev fra Lovavdelingen av 2. mai 2007 (som følger vedlagt) heter det bl.a.:

”Det synes uklart om det ville fulgt av riksrevisjonsloven § 9 første ledd at regnskaps¬revisjonen skulle utføres av Riksrevisjonen, dersom lovforslaget ikke hadde en uttrykkelig bestemmelse om en annen ordning. Det er imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til dette tolkningsspørsmålet. Lovforslaget § 13 gir et adekvat uttrykk for den revisjonsordningen som er skissert i proposisjonen. Dersom Stortinget slutter seg til lovforslaget § 13, vil denne bestemmelsen som en spesiell bestemmelse gå foran hva man i utgangspunktet antok lå i riksrevisjonsloven.

Som et generelt synspunkt vil vi påpeke at Stortinget som lovgiver i alminnelighet kan vedta de ordninger det ønsker selv om de utgjør et unntak fra hva som ellers ville gjelde. I hvilken utstrekning en lov i tilknytning til en hovedregel bør inneholde en påpeking om at det finnes eller kan finnes unntaksregler annetsteds, er først og fremst et spørsmål om hva som gir den mest brukervennlige utformingen av loven, og ikke et tolkningsspørsmål om realitets¬innholdet i Stortingets lovvedtak. Uavhengig av hvilken forståelse man har av hva som ville ha fulgt av riksrevisjonsloven dersom loven om Folketrygdfondet ble vedtatt uten en særskilt revisjonsordning, ville det være overflødig og etter vår mening lovteknisk unaturlig å presisere i riksrevisjonsloven at det kan finnes spesial¬bestemmelser i annen lov, eller å nevne at det for Folketrygdfondet er gitt særlige bestemmelser i loven om Folketrygdfondet.

Lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond har ikke bestemmelser om revisjon. Det oppstår derfor ikke noe rettslig spørsmål om hvordan revisjonsordningen i forslaget til lov om Folketrygdfondet vil forholde seg til loven om Statens pensjonsfond.”

Som Lovavdelingens brev viser, er det ikke riktig at ”premissene for lovforslaget legger til grunn en lovtolkning som ikke er juridisk holdbar og som i tilfelle vil være i strid med både riksrevisjonsloven og lov om Statens pensjonsfond”, slik Riksrevisjonen hevder i sitt brev av 25. april 2007. Det er i denne saken ingen skranker for Stortingets lovgivningsmyndighet. Det har vært antatt at Stortinget som lovgiver har hatt stor frihet med hensyn til hvordan man nærmere vil utforme de statlige revisjonsordningene, og de har også utviklet seg mye over tid. Stortinget kan når som helst vedta lovregler som utdyper, presiserer, supplerer, innskrenker, utvider eller gjør unntak fra tidligere lover. Slike nye lovregler vil gå foran eldre lov etter prinsippet om ”lex posterior” (ny lov går foran eldre lov), og ofte også etter ”lex spesialis” (spesiell lov går foran generell lov). I tråd med dette ligger det ingen begrensninger i riksrevisjonsloven og lov om Statens pensjonsfond for hvilke revisjonsregler Stortinget velger å nedfelle i en ny lov om Folketrygdfondet.

Etter mitt syn kan forslaget til revisjonsregler i Ot.prp. nr. 49 (2006-2007) snarere anses som supplerende regler til riksrevisjonsloven. Det skyldes at riksrevisjonsloven § 9 oppstiller generelle utgangspunkter for Riksrevisjons oppgaver. Bestemmelsen forutsetter at den nærmere grense mellom Riksrevisjonens regnskapsrevisjon på den ene side og selskapsrevisjon på den annen side, fastsettes ved lov. Det understrekes også i forarbeidene til loven at hva som faller inn under Riksrevisjonens regnskapsrevisjon etter § 9 første ledd ”vil kunne endres over tid avhengig av hvorledes den statlige forvaltning organiseres og hvordan den statlige regnskapsordning innrettes”, jf. Innst. O. nr. 54 (2003-2004). Hvorvidt Riksrevisjonen fortsatt skal foreta regnskapsrevisjon overfor virksomhet som flyttes over i et eget foretak, vil følgelig etter min oppfatning bero på en hensiktsmessighetsvurdering i hvert enkelt tilfelle.

Etter mitt syn vil revisjonsordningen angitt i lovforslaget bidra til en ryddig og forsvarlig ansvarsdeling mellom Finansdepartementet, Folketrygdfondet og Riksrevisjonen. Finansdepartementet forvalter Statens pensjonsfond og har gitt Folketrygdfondet i oppdrag å forestå den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Som eier av særlovselskapet Folketrygdfondet er det naturlig at departementet utpeker selskapets revisor og godkjenner regnskapet. Det er etter min vurdering helt sentralt at den som skal godkjenne regnskapet også har rett til og ansvaret for å oppnevne revisor. Som oppdragsgiver for den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge er det naturlig at departementet stiller krav til revisjonsordningen.

Riksrevisjonen vil følge opp og kontrollere Finansdepartementet som forvalter av Statens pensjonsfond og eier av Folketrygdfondet. Dette kan skje både ved selskapsrevisjon av forvaltningen av statens interesser, og gjennom undersøkelser av at Stortingets vedtak og forutsetninger er oppfylt (forvaltningsrevisjon). Finansdepartementet skal på sin side sørge for en kompetent og velfungerende regnskapsrevisjon. Som det vises til i Ot.prp. nr. 49 (2006-2007), fikk Folketrygdfondet fra 1. januar 2007 adgang til å benytte rente- og valutaderivater i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Med adgang også til å plassere pensjonsfondets midler i nordiske aksjer og obligasjoner har kompleksiteten i forvaltningen økt de senere år. I valg av revisor vil departementet derfor legge vekt på kompetanse og erfaring fra revisjon av internasjonal kapitalforvaltning.

Gjennom lovforslaget og de skisserte endringene i rammeverket for forvaltningen beskrevet i Ot.prp. nr. 49 (2006-2007), etableres et tydelig skille mellom Folketrygdfondets ansvar som operativ forvalter av Statens pensjonsfond – Norge og departementets ansvar som eier av Folketrygdfondet og ansvarlig for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Som det framgår av proposisjonen, er det etter mitt syn ikke naturlig å skille mellom revisjon av drift mv. av Folketrygdfondet som kapitalforvaltningsorganisasjon og revisjonen av den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Statens pensjonsfond – Norge er et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Folketrygdfondet videreplasserer innskuddet i eget navn i finansielle instrumenter etter nærmere regler fastsatt av departementet. Statens pensjonsfond – Norge vil således være en passivapost i særlovselskapets balanse. Ekstern revisors ansvar i regnskapsrevisjonen bør på denne bakgrunn omfatte både forvaltningsorganisasjonen Folketrygdfondet og midlene under forvaltning i Statens pensjonsfond – Norge.

Det nye rammeverket representerer en opprydning som synliggjør skillet mellom formuesmassen Statens pensjonsfond – Norge og Folketrygdfondet som operativ forvalter av denne formuesmassen. Den foreslåtte revisjonsordningen gjenspeiler dette. Som eier vil det være Finansdepartementets ansvar å godkjenne Folketrygdfondets regnskaper og etablere en hensiktsmessig og kvalitativt god revisjonsordning. For dette står finansministeren ansvarlig overfor Stortinget. Riksrevisjonens rolle som kontrollorgan for Stortinget er å påse at finansministeren følger opp og ivaretar sitt ansvar. Etter mitt syn ville det være uryddig om Riksrevisjonen skulle utføre et revisjonsoppdrag som inngår i grunnlaget for departementets oppfølging av Folketrygdfondet, og samtidig på oppdrag fra Stortinget være ansvarlig for å påse at Finansdepartementet har sørget for en betryggende forvaltning, herunder etablert en god revisjonsordning. I realiteten ville da Riksrevisjonen være ansvarlig for å revidere og kontrollere gjennomføringen av et revisjonsoppdrag de selv utfører. Grunnlaget for en uavhengig kontroll for Stortinget av forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge vil etter mitt syn således bli svakere dersom Riksrevisjonen blir revisor for særlovselskapet Folketrygdfondet.

Jeg kan således ikke se at en revisjonsordning som beskrevet over og i Ot.prp. nr. 49 (2006-2007) vil svekke Riksrevisjonens, og dermed Stortingets, kontroll med forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Jeg mener at den skisserte revisjonsordningen gir den ryddigste løsningen samlet sett, og at Stortingets behov for å føre reell og effektiv kontroll med regjeringens forvaltning av statens midler fullt ut blir ivaretatt. Som det vises til i proposisjonen, skal revisor se etter at den revisjonspliktige (Folketrygdfondet) har ordnet formuesforvaltningen på en betryggende måte og med forsvarlig kontroll, og bekrefte at forvaltningen er utført i samsvar med forskrift og eventuelle retningslinjer fastsatt av Finansdepartementet. Det kan ellers vises til at det er vanlig med ekstern finansiell revisjon av særlovselskaper, statsaksjeselskaper mv.

Etter lovforslagets § 13 kan departementet i forskrift fastsette bestemmelser om revisjon. En slik forskrift vil kunne ivareta behovet for å spesifisere revisjonsoppdraget og -kriteriene ytterligere. I lys av den viktige rollen Riksrevisjonen fortsatt vil ha knyttet til Finansdepartementets og Folketrygdfondets forvaltning av Statens pensjonsfond – Norge, finner jeg det hensiktsmessig at Riksrevisjonen på en egnet måte trekkes inn i arbeidet med å fastsette eventuelle presiseringer knyttet til revisjon i en slik forskrift.

Med hilsen
Kristin Halvorsen

 

Vedlegg
Kopi: Kontroll- og konstitusjonskomiteen