Svar på spm. fra Høyres stortingsgruppe om oppfølgingen av forvaltningen til Norges Bank Kapitalforvaltning i 2008

Jeg viser til brev av 18. mars 2009 vedrørende spørsmål til skriftlig besvarelse fra Høyres stortingsgruppe:

Jeg viser til opplysningene som fremkommer i Dagens Næringsliv 18. mars om at Norges Bank kapitalforvaltning kan ha gått utover intensjonen fra Stortinget om å følge en moderat risikoprofil. Det fremkommer at deler av Statens pensjonsfond (utland) sin portefølje ble ”giret” opp av eksterne forvaltere på et tidspunkt da finanskrisen var et betydelig nytt usikkerhetsmoment. Det kan ha økt verdinedgangen og tapene for fondet utover forventet markedsnedgang. Norges Bank Kapitalforvaltning skriver også følgende i sin årsrapport: ”En viktig lærdom er at vi ikke vil investere i spesifikke markedssegmenter uten å etablere en tilstrekkelig intern organisasjon som raskt kan overta forvaltningen når dette er nødvendig”. Fondets størrelse og betydningen for langsiktig velferd bør tilsi at finansdepartementet følger opp forvaltningen av Statens pensjonsfond spesielt nøye i perioder med denne typen uro i finansmarkedene globalt. Det er selvsagt en krevende oppgave, men vi må løpende lære og forbedre systemet for å hindre en lignende utfordring i forvaltningen fremover. Med bakgrunn i denne saken har jeg to spørsmål til finansministeren:

1) Er det i tråd med retningslinjene for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland og forutsetninger om moderat risiko når flertallet av forvalterne som fondet hyret inn for å plassere i bla. Amerikanske boliglån, hadde belånt porteføljen?
2) Hvilken praksis har finansdepartementet for løpende oppfølging og kontroll av Pensjonsfondet (utland) sine investeringer? Og mener finansministeren at departementet har tilstrekkelig kompetanse til å foreta en løpende oppfølging og kontroll?

Svar:
Som beskrevet i dokumenter til Stortinget, kan investeringene i Statens pensjonsfond – Utland deles inn i de posisjonene som følger av den referanseporteføljen som Finansdepartementet har fastsatt for forvaltningen av fondet, og de avvikene fra referanseporteføljen som Norges Bank tar innenfor rammen som departementet har satt for såkalt aktiv forvaltning.

Referanseporteføljen for fondet består av aksjer i om lag 7 700 selskaper notert på markedsplasser (børser) i 47 land og obligasjoner fra om lag 1 600 utstedere, utstedt i valutaene til 21 land. Referanseporteføljen beskriver i detalj hvordan Norges Bank skal investere midlene i fondet med mindre de ønsker å trekke på sin tildelte risikoramme for avvik fra referanseporteføljen.

Den overordnede begrensningen som er satt for de avvikene Norges Bank kan velge for den faktiske porteføljen sammenliknet med referanseporteføljen er satt i form av en ramme for såkalt relativ volatilitet på 1,5 pst. Dette betyr, over tid og noe forenklet, at fondets faktiske avkastning i to av tre år forventes å avvike med mindre enn 1,5 prosentpoeng fra avkastningen av fondets referanseportefølje. Dersom rammen utnyttes fullt ut, vil forventet avvik i ett av tre år være større.

Slik rammeverket for forvaltningen er lagt opp, vil det over tid være slik at avkastningen og risikoen i fondet samlet sett i hovedsak vil bestemmes av utviklingen i den referanseporteføljen Finansdepartementet har fastsatt.
Risikoen i fondet er analysert grundig i dokumenter til Stortinget, og det vil bli presentert ytterligere analyser i den årlige meldingen om fondet som legges fram denne våren. Et viktig utgangspunkt for risikovurderingene er at man vurderer risiko og forventet avkastning på porteføljenivå, dvs. for summen av alle investeringer.
Generelt vil det i en portefølje på mange tusen enkeltpapirer kunne være mange enkeltinvesteringer – både i referanseporteføljen og i den aktive forvaltningen – som isolert sett har høy risiko. Men det relevante er ikke risikoen i enkeltinvesteringer i seg selv, men hvordan disse investeringene påvirker den samlede risikoen i fondet. Da må det også tas hensyn til i hvilken grad avkastningen på den enkelte investeringen samvarierer med de andre investeringene i fondet.

I utgangspunktet skal rammen for avvik fra referanseporteføljen samle opp sannsynlige effekter av alle typer avvik fra referanseporteføljen, både i rente- og aksjeporteføljen. Men ikke alle typer risiko fanges like godt opp av en slik ramme. I Nasjonalbudsjettet 2006 påpekte departementet bl.a. at relativ volatilitet ikke fanger opp kredittrisikoen i alle potensielle renteinstrumenter, jf. omtale på side 84.

Rammen for forventet relativ volatilitet er derfor supplert med utvidede krav i retningslinjene knyttet til risikostyring, verdivurdering, avkastningsmåling og rapportering. Departementets krav til styring av markeds-, motparts- og operasjonell risiko i retningslinjene er basert på overordnede prinsipper om at Norges Bank skal følge ”beste markedspraksis” og ”internasjonalt anerkjente standarder”.

Retningslinjene gir ikke anledning til å ta i bruk den utvidede investeringsadgangen dersom det ikke kan dokumenteres at banken minst følger internasjonalt anerkjente standarder og metoder.

Dette en mer kompleks definisjon av Norges Banks investeringsadgang hvor bankens evne til å håndtere risiko – også den som er knyttet til eventuell implisitt eller eksplisitt belåning – i praksis vil sette grensen for hva fondets midler kan investeres i, innenfor de aktivaklassene som er godkjent for fondet. Departementet satte av denne grunn i gang en ekstern evaluering av bankens risikostyring i 2006, jf. omtale av Ernst & Young - prosjektet i kapittel 5 i St.meld. nr. 16 (2007-2008).

I Norges Banks rapport om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland i 2008 pekes det på at mindreavkastningen i fjor er vesentlig større enn banken hadde forventet, basert på en aktiv forvaltningsstrategi med mange små og uavhengige investeringer. Det vises videre til at de svake resultatene i hovedsak skyldes at de aktive obligasjonsinvesteringene ikke har hatt så stor risikospredning som banken har lagt til grunn, og at en i for stor grad har gjort investeringer som har hatt en felles eksponering mot underliggende systematisk risiko (likviditetsrisiko og kredittrisiko).

Store posisjoner som ble bygget opp i en situasjon der risikopremiene på likviditet og kreditt var lave, viste seg å falle samtidig i verdi når markedet ble drevet av store skift i verdsettingen av disse risikofaktorene. I bankens rapport er det gjort nærmere rede for hvordan mindreavkastningen innen renteforvaltningen fordeler seg på ulike investeringer.

Når det gjelder spørsmålet om Finansdepartementets løpende oppfølging og kontroll, vil jeg vise til at det følger av lov om Statens pensjonsfond § 2 første ledd at Finansdepartementet forvalter Statens pensjonsfond – Utland og at fondet forvaltes etter nærmere bestemmelser fastsatt av departementet. Dette medfører at Finansdepartementet har ansvar for å utarbeide et rammeverk for forvaltningen av fondet samt sørge for at det finnes rutiner som sikrer at rammeverket blir fulgt. Departementet har videre ansvaret for å utarbeide en investeringsstrategi for fondet samt sørge for å ha rutiner som følger opp de økonomiske resultatene av forvaltningen.

Finansdepartementet har de siste årene økt innsatsen når det gjelder forvaltning av pensjonsfondet vesentlig. En ny avdeling for formuesforvaltning ble etablert i 2006 for å styrke departementets arbeid på dette feltet, og ressursinnsatsen er om lag tredoblet etter dette. Jeg har også tatt initiativ til at det fra og med 2007 er lagt fram årlige meldinger til Stortinget med omfattende analyser og redegjørelser for departementets arbeid med forvaltningen.

Det er ansvaret til hovedstyret i Norges Bank å påse at banken har interne regler som utfyller departementets rammeverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Dette gjelder særlig de deler av kapitalforvaltningsvirksomheten som følger av at hovedstyret har valgt å utnytte de overordnede rammene som departementet har gitt for avvik fra referanseporteføljen.

Videre skal det stortingsoppnevnte representantskapet føre tilsyn med bankens drift og at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Siden Finansdepartementet har stilt som krav at banken skal ha tilfredsstillende interne regler for hvordan risiko skal håndteres, er det etter departementets syn naturlig å definere det som en del av representantskapets tilsynsansvar å ha kontroll med at banken har et tilfredsstillende internt regelverk for kapitalforvaltning.

Etter sentralbankloven § 5 annet ledd skal representantskapet føre tilsyn med bankens drift og at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Medlemmene av representantskapet oppnevnes av Stortinget. Representantskapets årlige uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med bankens drift framgår av bankens årsrapport. For perioden 1998–2002 har representantskapet kun avgitt uttalelser om hovedstyrets protokoller. Fra og med 2003 har representantskapet også avgitt en eksplisitt uttalelse om sitt tilsyn med bankens drift. Representantskapet har ikke avdekket forhold knyttet til bankens virksomhet som ble gjenstand for særskilte bemerkninger i de årlige uttalelsene.

Norges Bank har gjennomført flere endringer for å styrke kontrollmiljøet, blant annet gjennom etablering av en internrevisjon og en revisjonskomité som består av tre av hovedstyrets eksterne medlemmer.

Siden sentralbankloven ble vedtatt i 1985 har det vært en omfattende utvikling internasjonalt og i Norge i synet på hva som regnes som gode prinsipper for internkontroll, regnskap og revisjon. I dag er det en økt bevissthet om og vektlegging av uavhengighet mellom de styrende og kontrollerende organer i større foretak, finansinstitusjoner og i sentralbanker. Det samme gjelder forholdet mellom foretaket og den eksterne revisor. Det er også blitt stilt strengere krav til relevant og pålitelig regnskapsinformasjon. Etter mitt syn er det naturlig at rammeverket for Norges Bank gjenspeiler denne utviklingen. Betydningen av dette understrekes av den betydelige økningen i omfang og kompleksitet av bankens oppgaver innen kapitalforvaltning. Jeg vil med utgangspunkt i dette fremme en proposisjon for Stortinget om endringer i sentralbankloven for å styrke det samlede kontrollmiljøet i forvaltningen, herunder nye bestemmelser om regnskap og revisjon. Proposisjonen vil bli lagt fram sammen med den årlige meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond denne våren.

 

Med hilsen
Kristin Halvorsen