Dokument 8:46 S (2009-2010). Representantforslag fra KrF om bistand til Island uavhengig av Icesave-avtalens skjebne

Jeg viser til brev av 4. februar 2010, der det bes om en uttalelse til følgende representantforslag fra stortingsrepresentantene Hans Olav Syversen, Dagrun Eriksen og Knut Arild Hareide, fremmet i Dokument 8:46 S (2009-2010): ”Stortinget ber Regjeringen om snarest å gi Island tydelige forsikringer om at Norges bistand til Island i form av låneutbetalinger vil skje uavhengig av hva som måtte skje med Icesave-avtalen.”

Jeg verdsetter den støtten til Island som kommer til uttrykk i forslaget fra representantene Syversen, Eriksen og Hareide. Helt siden den islandske finanssektoren brøt sammen høsten 2008, har det vært Regjeringens linje å gå foran i det internasjonale samarbeidet for å stabilisere Islands økonomi. Det ser ut til å være tverrpolitisk enighet om at Norge skal være solidarisk med Island i den vanskelige situasjonen landet har kommet i.

Regjeringen har ikke gjort de konkrete Icesave-avtalene mellom Island, Nederland og Storbritannia til en betingelse for videre utbetaling av det norske lånet til Island. Det som imidlertid er en betingelse, er at IMFs styre godkjenner neste gjennomgang av Islands stabiliseringsprogram, og at Island står ved sine innskytergarantiforpliktelser i henhold til EØS-avtalen, noe den islandske regjeringen har understreket at Island gjør.

Vilkårene for det norske lånet er beskrevet i St.prp. nr. 47 (2008-2009) Om statsgaranti for Norges Banks lån til Sedlabanki Islands. I proposisjonen heter det blant annet:

Danmark, Finland, Norge og Sverige har satt som forutsetning for lånet at Island følger stabiliseringsprogrammet med IMF, og at gjennomgangene av dette programmet godkjennes i IMF-styret. I dette ligger blant annet at Island overholder sine internasjonale forpliktelser, herunder innskuddsgarantiforpliktelser i henhold til EØS-regelverket, samt at Island gjennomfører nødvendig konsolidering av offentlige finanser for å gjenreise tilliten til Islands økonomi. Det er også en forutsetning at de landene som er mest berørt av underdekningen i den islandske innskuddsgarantiordningen, gir lån for å finansiere de forpliktelser som den islandske stat tar på seg i den sammenheng.

Stortinget sluttet seg til Regjeringens forslag i proposisjonen etter enstemmig innstilling fra Finanskomiteen, jf. Innst. S. nr. 221 (2008-2009).

Etter at Stortinget behandlet denne proposisjonen har gjenopprettingen av islandsk økonomi kommet et godt stykke videre. Utviklingen gjennom de siste månedene har fått betydelig oppmerksomhet i norske og internasjonale medier, herunder håndteringen av innskuddsgarantier knyttet til islandske bankfilialer i andre EØS-land. Jeg vil derfor benytte anledningen til å gi en bredere orientering om dette, og om den økonomiske situasjonen i Island.

Bakgrunn og internasjonal støtte til Island

Island inngikk 19. november 2008 en avtale med Det internasjonale valutafondet (IMF) om et stabiliseringsprogram. For å finansiere programmet gikk Norge sammen med Danmark, Finland og Sverige om å tilby langsiktige lån i tillegg til direkte lån fra IMF. Det norske lånet er organisert som et lån fra Norges Bank til den islandske sentralbanken med garantier fra den islandske og den norske stat. Stortinget ga 14. mai 2009 Finansdepartementet fullmakt til å stille statsgaranti, jf. St.prp. nr. 47 (2008-2009) og Innst. S. nr. 221 (2008-2009). 5. juli 2009 ble de konkrete låneavtalene undertegnet. Fra norsk side har en lagt stor vekt på et tett nordisk samarbeid om støtte til Island.

Det totale lånebeløpet Island tilbys fra de nordiske landene, er fastsatt til 1,775 mrd. euro. Den norske andelen utgjør 480 mill. euro, dvs. om lag 4 mrd. kroner. De nordiske lånene har like vilkår, med en rente lik tre måneders EURIBOR (Pengemarkedsrente i euro. Denne var på 0,7 pst. den 5. februar 2010.) + 2,75 prosentpoeng. Med dagens markedsrenter blir dette om lag 3,5 pst. p. a. Løpetiden er 12 år, med 5 års avdragsfrihet og 7 års tilbakebetalingstid.

De nordiske lånene er i henhold til låneavtalene inndelt i fire like transjer som blir utbetalt i forbindelse med IMF-styrets godkjenning av framdriften for stabiliseringsprogrammet. Første transje ble gjort tilgjengelig i forbindelse med første gjennomgang 28. oktober 2009. Av de 120 mill. euro av det norske lånet som ble stilt til disposisjon, har Island valgt å få utbetalt 81 mill. euro. Resten vil Island kunne trekke på senere.

Nærmere om grensekryssende bankvirksomhet i EØS-området og Icesave-avtalene

En bank som er etablert i en EØS-stat kan etablere seg i andre EØS-stater ved enten å opprette en datterbank eller en filial. En datterbank er en selvstendig juridisk enhet som vil være underlagt tilsyn og reguleringer i vertslandet. En filial er ikke en selvstendig juridisk enhet og er hovedsakelig underlagt tilsyn og reguleringer i hjemlandet. EØS-regelverket sikrer en institusjon rett til å velge en av disse to formene ved etablering i et annet EØS-land. Dette innebærer at myndighetene i et vertsland har plikt til å akseptere utenlandske filialbanker, selv om viktige tilsynsmessige forhold som soliditet mv. vil være hjemlandsmyndighetenes ansvar. EØS-avtalen pålegger videre at det etableres en innskytergarantiordning for alle banker under nasjonalt tilsyn som skal dekke minst 20 000 euro per innskyter per bank.

Den islandske banken Landsbanki opprettet filialer i Storbritannia og Nederland og markedsførte virksomheten under navnet Icesave. I tråd med EØS-avtalen var det islandske myndigheter som hadde hovedansvaret for tilsyn også med virksomheten i filialene i utlandet. Den islandske innskuddsgarantiordningen dekket innskudd opp til 20 887 euro per innskyter per bank.

Da de tre største bankene på Island ble satt under administrasjon i oktober 2008, sørget islandske myndigheter for at innskudd i disse bankene gjennom filialer på Island (i hovedsak fra innlendinger) var fullt ut dekket, uten at en tilsvarende garanti ble utstedt for innskudd gjennom filialer i utlandet (i hovedsak fra utlendinger). Dette skjedde til tross for at innskuddene var i samme juridiske enhet og med samme innskuddsgaranti. Den innenlandske virksomheten, herunder alle innskudd gjennom innenlandske filialer, ble flyttet til tre nye statseide banker som ble drevet videre. Utenlandsdelen av virksomheten i de tre gamle bankene ble deretter satt til avvikling. Denne forskjellsbehandlingen skapte reaksjoner i EU-land.

Den 13. november 2008 ble det holdt konsultasjoner mellom Island og EUs medlemsstater og institusjoner. Det ble slått fast at direktivet om innskytergarantier er gjennomført i EØS-avtalen, og at reglene derved kommer til samme anvendelse i Island som de gjør i EUs medlemsland. På denne bakgrunn har Storbritannia og Nederland krevd at Island skal dekke innskudd i Icesave-filialene i disse to landene opp til grensen på 20 887 euro per innskyter per bank. Til sammen beløper dette seg til om lag 4 mrd. euro. En betydelig del av dette forventes dekket av boet i den fallerte banken. Anslag fra 70 pst. til 90 pst. har vært gitt. Disse midlene er ikke umiddelbart tilgjengelige, men vil frigjøres etter hvert som for eksempel utlån tilbakebetales.

Den 5. juni 2009 ble Islands regjering enig med Storbritannia og Nederland om at den islandske stat tar på seg ansvaret for innskytergarantiforpliktelser fra Icesave som brutto svarer til om lag 4 mrd. euro. Det ble videre avtalt at dette skal finansieres gjennom et lån fra Storbritannia og et fra Nederland med 15 års løpetid og fast rente på 5,55 pst. p.a. De første 7 årene skal verken avdrag eller renter betales, men påløpte renter tillegges hovedstolene.

Alltinget vedtok 28. august 2009 en rekke betingelser for å godkjenne den statsgarantien som avtalene krever. Lovvedtaket ble deretter undertegnet av den islandske presidenten. Det ble blant annet tatt forbehold om revisjon av avtalene dersom en autoritativ domstol skulle komme til den konklusjon at Islands forpliktelser ikke var så omfattende som Island i utgangspunktet hadde gått med på. Island har imidlertid, etter det jeg er kjent med, ikke innhentet noen slik rettslig avklaring. For øvrig ble det satt et tak for de årlige betalingene i nedbetalingsperioden 2016-2024 knyttet til utviklingen i Islands økonomi. Taket innebar at betalingene ikke skulle overstige en viss prosentsats av veksten i Islands BNP etter 2008, henholdsvis 2 pst. i avtalen med Nederland og 4 pst. i avtalen med Storbritannia. Dette innebar at det ikke ville være sikkert at lånene ble nedbetalt innen 2024, samtidig som en ev. restgjeld etter dette tidspunktet ikke ville være omfattet av statsgarantien. Dette aksepterte ikke Storbritannia og Nederland.

Den 19. oktober 2009 signerte den islandske regjeringen tilleggsavtaler til de opprinnelige Icesave-avtalene med Storbritannia og Nederland, der de fleste av Alltingets betingelser er innarbeidet. Den viktigste endringen i forhold til betingelsene i Alltingets første vedtak var at statsgarantien forlenges ut over 2024, inntil lånene er nedbetalt fullt ut. Lovforslag i tråd med avtaleendringene ble fremmet samme dag.

Alltinget godkjente 30. desember 2009 de reforhandlede Icesave-avtalene gjennom å vedta statsgarantien som avtalene forutsetter (33 mot 30 stemmer). Den 5. januar 2010 annonserte imidlertid den islandske presidenten, Olafur Ragnar Grimsson, at han ikke ville underskrive Alltingets vedtak, men legge dette ut for godkjenning ved folkeavstemning slik grunnloven åpner for. Formelt betyr dette at vedtaket trer i kraft, men at det senere vil bli suspendert dersom det blir avvist i folkeavstemningen. Folkeavstemningen er berammet til 6. mars. Alltinget har anledning til eventuelt å trekke tilbake vedtaket før folkeavstemningen.

Etter hva jeg forstår, har det i de siste dagene vært drøftinger mellom regjeringen og opposisjonen på Island, og også kontakter med britiske og nederlandske myndigheter, om muligheter for å gjøre Icesave-avtalene mindre byrdefulle for Island. Den islandske regjeringen har også hatt kontakt med Europakommisjonen om situasjonen. Fra norsk side vil vi holde oss orientert om utviklingen så godt det lar seg gjøre.

Forholdet mellom Icesave-avtalen og stabiliseringsprogrammet til IMF

Et stabiliseringsprogram med IMF må være fullfinansiert før det settes i verk. Hensikten er å sikre programmets troverdighet. Stabiliseringsprogrammet forutsetter at Island honorerer sine internasjonale forpliktelser, og at de land som sterkest er berørt av underdekningen i den islandske garantiordningen, gir lån for å finansiere de forpliktelser den islandske stat tar på seg i den forbindelse. Dette er naturligvis ikke til hinder for at Island kan låne penger hos andre enn Storbritannia og Nederland om det skulle vise seg å være mer gunstig.

De nordiske långiverlandenes holdning har hele tiden vært at Island må honorere sine internasjonale forpliktelser, herunder EØS-forpliktelser vedrørende innskuddsgarantier, slik stabiliseringsprogrammet med IMF legger til grunn. Videre er finansieringen av innskytergarantiforpliktelsene av potensielt svært stor betydning for bærekraften i Islands stabiliseringsprogram. Derfor har de nordiske långiverne hele tiden hatt som forutsetning at de land som er mest berørt av underdekningen i den islandske garantiordningen, gir lån for å finansiere disse forpliktelsene.

Verken IMF, Norge eller de andre bilaterale kreditorene har lagt eksplisitte føringer på hvordan Island skal håndtere Icesave-saken, men har forutsatt at EØS-forpliktelsene og andre internasjonale forpliktelser ivaretas. Det er ikke til hinder, og har heller ikke vært til hinder, for at Island kan prøve saken for en internasjonal domstol dersom Island skulle ønske dette. Det har heller ikke vært satt noen tidsfrist, men det har vært lagt vekt på at det er en viss framdrift i prosessene. Den islandske presidentens beslutning om ikke å skrive under Alltingets vedtak av 30. desember 2009 om statsgaranti for Icesave-avtalene har skapt ny usikkerhet. Dersom det blir nei i en folkeavstemning vil det ikke foreligge noen gyldig avtale med Nederland og Storbritannia.

Den norske regjeringen har understreket at Norge står ved sine forpliktelser overfor Island gjennom de lån som er stilt til disposisjon, og at vi stoler på den islandske regjeringens forsikringer om at den vil overholde de internasjonale forpliktelsene. Derfor har vi også sagt til de øvrige nordiske land at vi håper at dette spørsmålet blir avklart slik at det ikke blir ytterligere forsinkelser i stabiliseringsprogrammet, og at Norge ønsker at neste gjennomgang av programmet i IMFs styre kan skje så snart som mulig. Det er ikke satt noen dato for denne gjennomgangen.

Det er IMFs administrasjon som må beslutte når det er riktig å gjennomføre neste styrebehandling. Slik jeg ser det er både IMF og Island avhengige av støtte fra det internasjonale samfunnet for å komme videre. Selv om det ikke er noen formelle forbindelser mellom IMF-programmet og Icesave-avtalene, ser det ut til at en avklaring av Icesave-saken vil være av stor betydning for å oppnå slik støtte.

Regjeringen arbeider for en utvikling der Island får bred internasjonal forankring for sine gjenoppbyggingsbestrebelser. Stabiliseringsprogrammet med IMF representerer nettopp denne forankringen. Uten et IMF-program og uten å ha fått avklart sine EØS-forpliktelser, vil Island gå en vanskelig tid i møte. Det viktigste nå er derfor å få på plass grunnlaget for at IMFs styre – der Norge er representert sammen med de andre nordiske og baltiske land med en felles styrerepresentant – kan behandle og godkjenne neste gjennomgang av IMF-programmet. Det er dette islandske myndigheter er opptatt av, og det er også det den norske regjeringen arbeider for.

Regjeringen følger utviklingen nøye, og statsministeren, utenriksministeren og jeg har god kontakt med våre islandske motparter. Regjeringen legger vekt på at vi i Norge skal gjøre det vi kan for å støtte den islandske regjeringens arbeid for å stabilisere økonomien og å få tillit fra det internasjonale samfunnet.

Nærmere om utviklingen i islandsk økonomi

Island er et velutviklet og velstående land med bruttonasjonalprodukt per innbygger over europagjennomsnittet, selv nå etter bankkollapsen. Islandsk økonomi er dynamisk og konkurranseevnen er god.

Islandske myndigheters siste prognoser for økonomien, publisert i oktober 2009, anslår at BNP i 2009 og 2010 vil falle med henholdsvis 8,4 pst. og 1,9 pst. Der er særlig privat forbruk og brutto realinvesteringer som trekker ned. For 2011 ventes en vekst på 2½ -3 pst. Husholdningenes disponible realinntekt forventes å falle 30 pst. i perioden 2008-2011.

Det var store underskudd i driftsbalansen mot utlandet i 2008 som følge av ekstraordinære underskudd på rente- og stønadsbalansen. Det ventes fortsatt underskudd i driftsbalansen for 2009, selv om det er om lag balanse mellom import og eksport i vare- og tjenestehandelen. En ytterligere styrking av handelsbalansen er ventet å gi balanse i driftsregnskapet mot utlandet i årene 2010-2014.

Salg av fisk og aluminium utgjør den største delen av Islands eksport. Smelteverket Alcoa Farðaál nådde full produksjonskapasitet i april 2009, noe som har påvirket Islands eksport positivt. Prisen på aluminium falt noe etter toppen i 2008, men er nå tilbake på et høyt nivå. Fiskerisektoren drar nytte av den svake islandske kronen, men samtidig har prisen på islandske sjøprodukter falt som følge av finanskrisen.

Som følge av nedgangen i privat forbruk begynte arbeidsledigheten på Island å øke i 2008. Den registrerte ledigheten har steget fra 1 pst. i 2007 og anslås til 8,6 pst. som årsgjennomsnitt i 2009 og 10 pst. i 2010. Tall fra den islandske arbeidskraftundersøkelsen (AKU) viser en noe mindre stigning. I fjerde kvartal 2009 var AKU-ledigheten på 6,7 pst. (ikke sesongjustert). Sammenlignbare tall for mange europeiske land, blant annet Finland og Sverige, ligger høyere enn dette.

Inflasjonen økte da króna ble svekket, og tolvmånedersveksten i konsumprisene var i januar 2009 18,6 pst. Deretter har prisveksten avtatt som følge av fallende etterspørsel og lavere boligkostnader. I år og neste år forventes det en vekst i KPI på henholdsvis 11,9 pst. og 5 pst.

Det er behov for konsolidering av offentlige finanser i årene framover, og myndighetene forventer at 2010 blir et krevende år for finanspolitikken. Den økonomiske planen for Island, som er utarbeidet i samarbeid med IMF, innebærer at budsjettunderskuddet på 8,6 pst. av BNP i 2009 snus til et overskudd på 2,8 pst. i 2011. Planen ble revidert i juli 2009 etter at det viste seg at inflasjonen og utenlandsgjelden var høyere enn antatt, noe som stilte større krav til konsolidering i 2010. Den nye planen vil få en negativ effekt på BNP i en kort periode, men anses som nødvendig for å sikre bærekraften i offentlige finanser og styrke tilliten til Islands økonomi.

Den økonomiske krisen på Island har påført staten en betydelig økt gjeldsbyrde. Tallfestingen av Islands gjeldsbyrde er forbundet med særlig usikkerhet, blant annet fordi det er uklart hvor store verdier som kan gjenvinnes fra de fallerte bankene. Kostnadene ved myndighetenes tiltak er heller ikke endelig fastlagt. Likevel er det liten tvil om at innbyggerne på Island vil merke de innstramningene som vil måtte komme i offentlige budsjetter som følge av den økte gjeldsbyrden. IMF anslår at brutto gjeld for offentlig forvaltning vil være på 135 pst. av BNP ved utgangen av 2011. Tilsvarende anslag fra OECD er på 146 pst. IMF anslår netto offentlig gjeld på samme tidspunkt til 102 pst. av BNP. I dette anslaget har IMF ikke tatt høyde for verdier fra de fallerte bankene. OECD anslår netto offentlig gjeld på dette tidspunktet til 47 pst. av BNP. Mange land i OECD-området vil ha vesentlig høyere offentlig nettogjeld enn dette. Gjennomsnittet for OECD-landene anslås til 64 pst. Island hadde på nettobasis om lag ingen offentlig gjeld ved inngangen til krisen.

Nærmere om bruken av nordiske lånemidler

Den islandske regjeringen og sentralbanken har bedt Norge og de andre nordiske landene om finansiell støtte i form av lån for å sikre finansieringen av Islands stabiliseringsprogram med IMF. Lånene skal benyttes til å styrke landets valutareserver, jf. St. prp. nr. 47 (2008-2009). Tilstrekkelig store valutareserver er viktig både for å sikre at Island kan betale for ønsket import, og for å styrke tilliten til den islandske kronen.

Valutasituasjonen til Island er langt bedre i dag enn da løftet om nordiske lån ble gitt. Tilgangen på basisvarer og annen import er sikret for mange måneder med de valutareservene landet har i dag. En ytterligere styrking av valutareservene, som finansieringen fra de nordiske landene bidrar til, er imidlertid viktig blant annet for at Island skal kunne lette på de midlertidige kapitalrestriksjonene landet har innført. Stabiliseringsprogrammet er bærebjelken i gjenoppbyggingsbestrebelsene og har stor betydning for å gjenopprette tilliten til Islands økonomi.

Med hilsen

Sigbjørn Johnsen