Svar på oppfølgingsspørsmål fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité om Eksportfinans ASA og regelverket om store engasjementer

Jeg viser til brev 16. november 2011 fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité til meg med nye spørsmål om Eksportfinans ASA og regelverket om store engasjementer, på bakgrunn av mine svar til komiteen i samme sak i brev 7. november 2011. Jeg viser også til komiteens brev 16. november 2011 til nærings- og handelsministeren med nye spørsmål om Eksportfinans ASA og regelverket om store engasjementer. Spørsmål 1 og 7 i sistnevnte brev svarer til spørsmål 6 og 11 i komiteens brev til meg 16. november 2011. Etter avtale med nærings- og handelsministeren skal mine svar på spørsmål 6 og 11 også anses som svar på spørsmål 1 og 7 i komiteens brev 16. november 2011 til nærings- og handelsministeren.

I Stortingets kontroll- og konstitusjonskomités brev 16. november 2011 til meg ber komiteen også om innsyn i et brev 6. desember 2010 fra Finansdepartementet til Finanstilsynet og et brev 14. desember 2010 fra Finanstilsynet til Finansdepartementet. Kopi av offentlig versjon av disse brevene ligger vedlagt her.

Spørsmål 1
Det vises til finansministerens svar på spørsmål 1. Hvorfor ble høringsfristen satt til 30. juli 2010, altså rundt en måned etter at EØS-komiteen fattet sin beslutning den 2. juli 2010 (beslutning nr. 85/2010)?

Svar på spørsmål 1
I mitt brev 7. november 2011 har jeg i svaret på spørsmål 1 blant annet opplyst at EUs oppfølging av de såkalte Basel II-reglene ble fastsatt i direktiv 2006/48/EF. Dette direktivet kalles «kredittinstitusjonsdirektivet», «kapitalkravsdirektivet» eller CRD (kort for «Capital Requirements Directive». Direktivet er tatt inn i EØS-avtalen.

Det er, som tidligere opplyst, vedtatt to revisjoner av dette EU-direktivet. Den første revisjonen, kalt «CRD II», ble vedtatt i EU 16. september 2009. Den andre revisjonen, kalt «CRD III», ble vedtatt i EU 24. november 2010. Revisjonene innebærer bl.a. endringer i kravene til nasjonal regulering av kapital- og likviditetskravene til banker, herunder reglene om store engasjementer. Endringene skulle tre i kraft i nasjonal lovgivning i EU-landene fra 1. januar 2011. CRD II, som endrer CRD, ble tatt inn i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 85/2010 av 2. juli 2010. CRD III er hittil ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Stortinget vedtok 30. juni 2006 generelle og overordnede bestemmelser om kapital-dekning som gjennomfører EØS-reglene som svarer til EUs kapitalkravsdirektiv.

Finansdepartementet fastsatte mer detaljerte regler som fastsetter regler for beregningsgrunnlaget knyttet til kapitalkravet og regler om store engasjementer i forskrift 14. desember 2006 nr. 1506 om kapitalkrav for forretningsbanker, sparebanker, finansieringsforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond mv. (kapitalkravsforskriften), og forskrift
22. desember 2006 nr. 1615 om kredittinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer. Lovreglene og forskriftene trådte i kraft 1. januar 2007.

Utkast til forskrift som gjennomfører i norsk rett de endringene som CRD II og CRD III medfører i CRD, ble sendt på høring 26. mars 2010, med høringsfrist 30. juli 2010. Utkastet bygget på endelig CRD II-tekst og et utkast til CRD III-tekst, jf. at CRD III ble vedtatt 24. november 2010.

Forskriftutkastet som ble sendt på høring, bygget bl.a. på at det norske regelverket skulle oppdateres i tråd med internasjonale anbefalinger om styrking av regelverket for finansinstitusjoner. Formålet med høringen var å få merknader til et utkast til nasjonal gjennomføring av de kommende justeringene av internasjonale krav til utformingen av norsk regelverk om kapitaldekning mv. Både norske finansinstitusjoner og myndighetene legger vekt på at norsk regelverk utvikles i takt med den internasjonale regelverksutviklingen og at foretakene skal få tid til å tilpasse seg nytt regelverk.

Det var i høringen ikke foreslått at lovreglene som gjennomfører hovedprinsippene i EØS-reglene som svarer til CRD skulle endres og heller ikke lagt opp til å drøfte om Norge skulle la være å følge opp revisjonene av CRD i CRD II og CRD III i nasjonalt regelverk.

Høringsperioden ble satt til noe over fire måneder, hovedsakelig av praktiske grunner.

Spørsmål 2
Det vises til finansministerens svar på spørsmål 1. Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget fastsetter følgende i avsnitt 2.1, «Hver sak skal inneholde en konsekvensutredning som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet. Konsekvensutredningene skal omfatte konsekvensene for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning for private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner». Ble høringsnotatet forelagt Eksportfinans ASA og hvordan ble de faktiske forventede konsekvensene for næringslivet utredet og beskrevet i høringsnotatet, særlig sett i lys av kapittel 2.1 i den såkalte utredningsinstruksen?

Svar på spørsmål 2
Finansdepartementet sendte som nevnt høringsnotatet med utkast til gjennomføring av de nye EU-reglene i norsk rett på alminnelig høring 26. mars 2010. Finansdepartementet bruker vanligvis en omfattende liste over høringsinstanser. Listen inneholder et stort antall interesseorganisasjoner. Enkeltinstitusjoner som er medlem av interesseorganisasjoner mottar vanligvis ikke høringsbrev direkte. Vedkommende interesseorganisasjon mottar og besvarer på vegne av medlemmene.

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) representerer medlemmene i Sparebankforeningen og Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH). Eksportfinans ASA er medlem i FNH. Jeg er ikke kjent med den interne prosessen i FNH og FNO eller i hvilken grad Eksportfinans ASA ble gjort oppmerksom på og fikk anledning til å kommentere høringen gjennom FNO. Finansdepartementet åpner selvsagt for øvrig for alle som ønsker det å komme med innspill til offentlige høringer av utkast til nytt regelverk.

I høringsnotatet 26. mars 2010 (s. 63) skrev Finanstilsynet bl.a. følgende om den aktuelle innstrammingen i reglene for engasjementer med andre institusjoner:

«De fleste land innenfor EØS-området har tidligere benyttet seg av adgangen til å unnta fordringer på andre institusjoner med løpetid på ett år eller mindre fra reglene om store engasjementer. Videre har det vært adgang til 20 % risikovekt på fordringer på institusjoner når løpetiden har vært over ett år. (Disse unntakene omtales ofte - noe upresist - som unntak for ”interbankfordringer”, men gjelder også for engasjementer på verdipapirforetak.) I Norge har risikovekten vært 20 % uansett løpetid. CRD II fjerner alle disse mulighetene. Fortalens nr 22 sier at tapene fra eksponering på en institusjon kan være like høye som ved eksponering mot andre motparter og disse burde derfor behandles likt.

Utgangspunktet skal nå være 100 % risikovekt og maksimum engasjement tilsvarende 25 % av ansvarlig kapital også på interbankfordringer, men med et fribeløp på 150 millioner Euro. Direktivet åpner også for at landene kan fastsette et fribeløp som er lavere enn 150 millioner Euro. Fribeløpet er ment å skjerme små banker og deres eksponering på sin oppgjørsbank eller hovedbankforbindelse.

Fribeløpet skal virke slik at institusjonen selv kan velge det som gir den høyeste grensen for interbankfordringer:
i)   25 % av ansvarlig kapital eller
ii)  et fribeløp på 150 millioner Euro, men slik at grensen ikke overstiger et beløp som 
     tilsvarer 100 % av ansvarlig kapital

I Norge har vi i praksis hatt en 125 % grense (25 % dividert med risikovekt på 20 %) for interbankfordringer når man ser risikovekt og 25 % grensen i sammenheng. Bortfall av de nevnte nasjonale valg og innføring av fribeløp vil således antakelig ha større betydning i andre land enn i Norge, fordi vi har hatt 20 % vekt.

Dersom vi i Norge innfører reglene med høyeste mulige fribeløp vil effekten være slik:
– den store mengden av relativt små banker (og verdipapirforetak) får redusert maksimalgrense fra 125 % til 100 % av ansvarlig kapital. (For disse vil 100 % av ansvarlig kapital være lavere enn 150 mill Euro). Fribeløpet har ingen betydning.
– Store banker vil få redusert maksimalgrense fra 125 % til 25 % av ansvarlig kapital. (25 % av ansvarlig kapital er større enn 150 mill. Euro). Fribeløpet har ingen betydning
– mellomstore banker som har ansvarlig kapital over fribeløpet vil være begrenset av fribeløpet. De vil oppleve redusert maksimalgrense (mellom 25 % og 100 % av ansvarlig kapital) relativt til dagens 125 % av ansvarlig kapital.

Fribeløpet skjermer således ikke små banker i Norge, men kan være begrensende for mellomstore norske banker. Finanstilsynet ser ingen grunn til at akkurat mellomstore norske banker skal oppleve ytterligere begrensninger enn direktivets minimumsharmonisering og tilrår at det benyttes samme fribeløp i Norge.»

Det fremgikk altså tydelig av høringsnotatet at de nye EU-reglene fjerner muligheten for å videreføre en 20 pst. vekting av engasjementer med andre institusjoner, og at «[u]tgangspunktet skal nå være 100 % risikovekt».

Det var i høringsrunden ingen anførsler om at de foreslåtte nye store engasjementsreglene ikke burde gjennomføres fordi de ville medføre problemer for Eksportfinans. Eksportfinans meddelte imidlertid Finansdepartementet 1. desember 2010 at selskapet ville stå overfor store utfordringer dersom forskriftsendringene skulle bli gjennomført i henhold til forslaget i høringsnotatet.

Et viktig formål med å sende regelverksforslag på høring til berørte og andre interesserte institusjoner og organisasjoner er å bidra til et godt beslutningsgrunnlag for myndighetene. Det er naturlig å anta at berørte institusjoner setter seg inn i hva foreslåtte regelendringer vil innebære for deres virksomhet, og at de eventuelt målbærer synspunkter om dette overfor myndighetene gjennom høringsmerknader.

Spørsmål 3
Det vises til finansministerens svar på spørsmål 2, hvor det uttales at: «Eksportfinans er en norsk kredittinstitusjon som driver virksomhet og tar risiko på lik linje med andre norske kredittinstitusjoner». Det vises videre forslaget til statsbudsjett for 2012, Prop. 1 S (2011–2012) for Det kongelige nærings- og handelsdepartementet der det under Post 73 Støtte ved kapitalvareeksport er skrevet: «Eksportfinans tar ikke kredittrisiko, ved at bankene og/eller Garantiinstituttet for eksportkreditt stiller garanti for lånene». Tilsvarende formulering gjenfinnes i fjorårets budsjett. Det vises endelig til Finanstilsynets brev av 15. april 2011 hvor det fremgår «Eksportfinans er et nisjepreget kredittforetak, og møter naturlig nok ikke de standarder for diversifisering av resultatdrivere (produkter, markeder, utlån og funding) som forventes av en forretningsbank. Det er ingen andre finansinstitusjoner i Norge som ligner Eksportfinans». Komiteen ber om en redegjørelse for den motstrid som tilsynelatende ligger i dette.

Svar på spørsmål 3
Det er ingen motstrid mellom de ulike omtaler av Eksportfinans’ virksomhet som komiteen viser til. Det at Eksportfinans driver virksomhet og tar risiko på lik linje med andre norske kredittinstitusjoner, innebærer ikke nødvendigvis at risikoen er den samme eller at virksomheten er lik som i andre institusjoner. Det sentrale er at Eksportfinans prinsipielt og reelt kan eksponere seg mot risiko som en hvilken som helst annen kredittinstitusjon. Det må regelverket ta høyde for.

Eksportfinans’ virksomhet skiller seg fra virksomheten i banker og andre kreditt-institusjoner ved at alle utlån er garantert av GIEK eller en bank. Dette begrenser Eksportfinans’ kredittrisiko mot den enkelte debitor. Eksportfinans har isteden kredittrisiko mot garantistbankene. Denne risikoen er nokså konsentrert om et lite antall banker. I tillegg er Eksportfinans eksponert mot markeds- og kredittrisiko gjennom en stor portefølje av verdipapirer (en såkalt likviditetsportefølje). I 2008 tok Eksportfinans et urealisert tap på denne porteføljen i størrelsesorden 800 mill. kroner. Det medførte behov for økt kapital og garantier fra Eksportfinans’ eiere.

Spørsmål 4
Det vises til finansministerens svar på spørsmål 2, hvor det fremgår «Det ble ikke tatt inn noen unntak i EØS-avtalen knyttet til direktiv 77/780/EØF for Eksportfinans før EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Etter min vurdering var det ikke noe grunnlag for dette» og videre «Det har etter 1994 ikke vært endringer i Eksportfinans’ virksomhet eller innretning som skulle tilsi en annen prinsipiell vurdering enn den som ble gjort under forhandlingene om EØS-avtalen, og som ledet til at det ikke ble unntak for Eksportfinans fra virkeområdet for første bankdirektiv». Skal regjeringens henvisning til EØS-avtalens tilblivelse forstås slik at Eksportfinans sin virksomhet har vært i strid med EØS-avtalen siden den ble inngått, eller oppstod behovet for unntak ved EØS-komiteens vedtak 2. juli 2010 med etterfølgende implementering?

Svar på spørsmål 4
Nei. Henvisningen til EØS-avtalens tilblivelse er knyttet til at det allerede før EØS-avtalen ble inngått, ble vurdert om det var grunnlag for å forhandle om å unnta enkelte navngitte norske finansinstitusjoner fra EØS-reglene som svarer til EUs kapitalkravsdirektiv, jf. oppregningen nedenfor av enkeltinstitusjoner som er unntatt fra direktivets virkeområde etter kapitalkravsdirektivet Art. 2.

Norge har ikke unntak for Eksportfinans ASA fra virkeområdet til EØS-reglene som svarer til direktiv 2006/48/EF, og har heller ikke hatt unntak for Eksportfinans ASA fra virkeområdet til de tidligere, tilsvarende EØS-reglene. Det innebærer at Norge har plikt etter EØS-avtalen til å regulere Eksportfinans ASA – og for så vidt alle andre norske kredittinstitusjoner som omfattes av direktivets virkeområde – med nasjonalt regelverk som gjennomfører direktivet eller EØS-forpliktelsen som svarer til direktivet. Eksportfinans ASA er omfattet av det alminnelige, norske regelverket for kredittinstitusjoner. Dette regelverket har siden 1994 vært utformet i tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser.

EØS-avtalen regulerer som hovedregel ikke kredittinstitusjoner eller andre subjekter direkte, men stiller krav til hvordan EØS-landene skal innrette sitt regelverk, herunder nasjonal regulering av kredittinstitusjoner. Det er i denne sammenheng lite meningsfylt å vurdere om «Eksportfinans sin virksomhet har vært i strid med EØS-avtalen». Et mer nærliggende spørsmål kan være hvilke krav EØS-avtalen stiller til norsk regulering av Eksportfinans. Jeg minner i denne sammenheng om at Finans¬departementet har fastsatt en overgangsregel for Eksportfinans i forskriften om store engasjementer. Overgangsregelen skal gjelde ut året 2012. Med forbehold for spørsmål om direkte virkning av EØS-regler er det, så lenge Eksportfinans etterlever det regelverk som gjelder i Norge for Eksportfinans, inkludert de regler som følger av nevnte overgangsregel, ikke grunnlag for å si at Eksportfinans’ virksomhet er i strid med norsk rett.

Spørsmål 5
Det vises til finansministerens svar på spørsmål 3. Har den omtalte policy vært fulgt konkret i denne saken, med sikte på å unngå handelshindringer (for Eksportfinans ASA)?

Svar på spørsmål 5
Til spørsmål 3 i komiteens brev 27. oktober 2011 nevnte jeg i mitt brev til komiteen 7. november 2011 at Norge gjennom EØS-avtalen samarbeider med de øvrige EFTA/EØS-statene og EUs medlemsstater om bl.a. finansmarkedsregulering, med sikte på et felles marked for tjenester og kapital basert på enhetlige krav og fri utveksling av tjenester over landegrensene. De øvrige nordiske landene deltar også i dette arbeidet. Jeg viste i brevet 7. november 2011 også til at norske myndigheter ikke alltid har lagt seg på EUs minstekrav til regulering på finansmarkedsområdet, men har utnyttet handlefriheten i EU-direktivene ut fra bl.a. hensyn til finansiell stabilitet i Norge, og at jeg fortsatt vil legge vekt på å utnytte det nasjonale handlingsrommet for å ha et regelverk som bidrar til finansiell stabilitet og solide banker.

Ved gjennomføringen av de nye EU/EØS-reglene som følger av CRD II og CRD III (direktivene 2009/111/EF og 2010/47/EU) i det norske forskriftsverket har Finansdepartementet fulgt vanlig praksis for denne typen saker, dvs. at departementet bl.a. har vurdert hvor stor nasjonal handlefrihet som ligger i de aktuelle EØS-forpliktelsene, og innenfor dette gjort en avveining mellom de relevante hensyn. Et av disse er hensynet til konkurransedyktige rammebetingelser for norske institusjoner.

Det kan være nærliggende å sammenligne rammebetingelsene for Eksportfinans med de som gjelder for andre nordiske institusjoner som driver sammenlignbar virksomhet. En slik sammenligning gir etter mitt syn ikke grunnlag for å hevde at Eksportfinans omfattes av strengere regler fordi institusjonen ikke er unntatt fra virkeområdet til direktiv 2006/48/EF. Eksempelvis er den svenske eksportfinansieringsinstitusjonen AB Svensk Exportkredit, som jeg nevnte i mitt forrige brev til komiteen, heller ikke unntatt fra regler som følger av direktivet. I Danmark er Danmarks Skibskredit A/S unntatt fra direktivets virkeområde, men danske myndigheter utnytter ikke denne handlefriheten til å gi Danmarks Skibskredit lempeligere regler. Som jeg redegjorde for i mitt brev 7. november 2011 er Danmarks Skibskredit underlagt en egen særlov og store deler av det danske soliditetsregelverket (som bygger på direktiv 2006/48/EF), og institusjonen har nedfelt i sine vedtekter at den likevel skal følge hovedreglene om store engasjementer. Danmarks Skibskredit har dessuten en meget høy kapitaldekning.

Spørsmål 6 (svarer til spørsmål 1 i komiteens brev 16. november 2011 til nærings- og handelsministeren)
Det vises til finansministerens svar på spørsmål 4, hvor det fremgår at «mener jeg det ikke er grunnlag for å søke å unnta Eksportfinans fra direktivets virkeområde».

Kontroll- og konstitusjonskomiteen vil i denne sammenheng vise til følgende fra Finanstilsynet brev til Finansdepartementet av 15. april 2011:
- «Dersom staten ønsker at Eksportfinans skal kunne være en spesialinstitusjon for langsiktig finansiering av norske eksportvirksomhet, må berørte departementer selv innlede direkte forhandlinger med EØS-komiteen for å avklare om en særordning for selskapet kan oppnås.» (Kap. 2 Oppsummering og konklusjon, side 2).
- «Flere selskaper som har visse fellestrekk med Eksportfinans har altså fått unntak. Det er tilsynets oppfatning at det kan være mulig å gjøre unntak for Eksportfinans på grunnlag av den rollen selskapet har i finansieringen av norsk eksportnæring.» (Kap. 2 Oppsummering og konklusjon, side 2). 
- «(…) er det Finanstilsynets oppfatning at det basert på gjennomgangen over er mulig å gjøre unntak for Eksportfinans på grunnlag av den rollen selskapet har i finansieringen av norsk eksportnæring. Tilsynet er likevel av den oppfatning at det gjør seg gjeldende usikkerhet om unntaket vil kunne anvendes på hele virksomheten i Eksportfinans slik den drives i dag.» (Kap. 7.3 Oppsummering - åpning for unntak for Eksportfinans? side 29).

Det bes om en redegjørelse for hvorfor Stortinget ikke tidligere og direkte er informert om mulighetene Finanstilsynet skisserer, og en redegjørelse for hvordan regjeringen mener de skisserte muligheter og den tvil Finanstilsynet omtaler harmonerer med regjeringens klare avvisning av muligheten for unntak.

Svar på spørsmål 6 (besvarer også spørsmål 1 i komiteens brev 16. november 2011 til nærings- og handelsministeren)
Brevet 15. april 2011 fra Finanstilsynet til Finansdepartementet ble innhentet av departementet for departementets saksbehandling og inngikk som en del av grunnlaget for departementets beslutning 19. oktober 2011 om at overgangsregelen for Eksportfinans skulle forlenges med ett år, til 31. desember 2012. Det er ikke vanlig å oversende til Stortinget grunnlagsdokumenter for enkeltsaker som behandles i departementet uten at det er bedt om dette.

Eksportfinans har, etter begjæring, som part fått innsyn i brevet fra Finanstilsynet, med enkelte unntak. På bakgrunn av innsynsbegjæring 20. oktober 2011 ble det 4. november 2011 også laget en offentlig tilgjengelig versjon av brevet, der en del opplysninger undergitt taushetsplikt var unntatt.

Finanstilsynet drøfter i brevet 15. april 2011 om det kan foreligge en mulighet for at en institusjon som forvalter en ordning for statsstøttet eksportfinansiering, kan gis generelt unntak fra virkeområdet til direktiv 2006/48/EF. Drøftelsen er basert på en gjennomgang av hvilke regler som gjelder for enkelte slike institusjoner i noen EU-land. Etter en gjennomgang av unntatte institusjoner som synes å drive med lignende virksomhet som Eksportfinans, kommer tilsynet til at det ut fra de mer ytre kjennetegnene til de utvalgte institusjonene «kan være mulig å gjøre unntak for Eksportfinans på grunnlag av den rollen selskapet har i finansieringen av norsk eksportnæring». Som jeg viste til i mitt brev 7. november 2011 til komiteen antar imidlertid Finanstilsynet at «omfanget av virksomhet som Eksportfinans driver i konkurranse med andre aktører vil kunne vanskeliggjøre et unntak», og at det mer generelt «anses vanskelig å finne frem til de nærmere begrunnelser som ligger til grunn for de unntak som er gjort».

Det at noen institusjoner som har visse fellestrekk med Eksportfinans har unntak fra virkeområdet til direktiv 2006/48/EF – som er den sentrale observasjonen på dette punkt i Finanstilsynets brev 15. april 2011 – står ikke i motstrid til Finans-departementets vurdering om at det ikke er grunnlag for et unntak for Eksportfinans fra virkeområdet til EØS-reglene som svarer til direktiv 2006/48/EF. Det vil alltid være usikkerhet forbundet med EFTA/EØS-lands muligheter til å få gjennomslag i EØS-komiteen for ønskede tilpasninger når EU-regler skal innlemmes i EØS-avtalen. Det er vanskelig å se hvordan norske myndigheter i tilfelle skulle begrunnet en forespørsel om å få et slikt generelt unntak, jf. at norske myndigheter generelt er for et regelverk som på en god måte ivaretar hensyn til bl.a. soliditet. Uten en god begrunnelse ville en søknad måte ha stilt svakt. Dersom norske myndigheter, likevel og helt hypotetisk, skulle ha oppnådd enighet om en EØS-tilpasning til direktiv 2006/48/EF som inkluderte Eksportfinans i listen over institusjoner med unntak fra virkeområdet til direktivreglene, ville neste spørsmål bli hva slags nasjonale regler som skulle fastsettes for Eksportfinans. Igjen ville det i tilfelle være vanskelig å begrunne at denne virksomheten skulle reguleres annerledes enn annen kredittinstitusjonsvirksomhet.

Spørsmål 7
Det vises til finansministerens svar på spørsmål 4, hvor det vises til brev av 15. april 2011 fra Finanstilsynet til Finansdepartementet. Kontroll- og konstitusjonskomiteen registrerer at departementet vil gi delvis innsyn i brevet ved begjæring om innsyn. Brevet fra Finanstilsynet omhandler blant annet spørsmålet om rettslig handlingsrom for unntak fra direktivet og andre spørsmål i sakens kjerne, og komiteen ber derfor om å få innsyn i dokumentet som en helhet.

Svar på spørsmål 7
Som nevnt ovenfor ga Finansdepartementet 4. november 2011 innsyn i store deler av Finanstilsynets brev 15. april 2011. De sladdede opplysningene i den frigitte versjonen av brevet er etter departementets syn unntatt offentlighet i medhold av offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, og forskrift om utveksling av opplysninger med EØS § 3. De sladdede opplysningene omhandler på den ene side drifts-, forretnings- og kundeforhold i Eksportfinans. Slike opplysninger kan etter forvaltningsloven ikke videreformidles offentligheten, med mindre samtykke til dette er innhentet fra de berørte parter. Videre omfatter de sladdede delene av den frigitte versjonen av brevet opplysninger Finanstilsynet har innhentet fra utenlandske tilsynsmyndigheter, som bare kan videreformidles med samtykke fra vedkommende myndighet.

På bakgrunn av den konkrete anmodningen om innsyn i hele brevet legges en kopi av dette ved. Jeg gjør imidlertid oppmerksom på at dette vedlegget er unntatt offentlighet fordi det bl.a. inneholder opplysninger om Eksportfinans som er unntatt offentlighet.

Spørsmål 8
Det vises til Finanstilsynets brev av 15. april 2011 kap. 7.1.2 hvor det fremgår at «Flere av de institusjonene som er unntatt er basert på beslutninger så langt tilbake som i 1977 (…)». Det bes om en oversikt over hvilke institusjoner som ble unntatt i 1977, samt en oversikt over når de øvrige institusjoner ble unntatt.

Svar på spørsmål 8
Som nevnt i mitt svar 7. november 2011 til komiteen, er virkeområdet for EUs kredittinstitusjonsdirektiv (CRD) i hovedsak en videreføring av virkeområdet for EUs første bankdirektiv fra 12. desember 1977, direktiv 77/780/EØF. Sentralbanker og postgirokontorer fikk et generelt unntak fra virkeområdet til direktiv 77/780/EØF i direktivets Art. 2. I tillegg ble følgende navngitte kredittinstitusjoner i medlemsland eksplisitt unntatt (fra den engelskspråklige versjonen av direktivet):

«– in Belgium, the communal savings banks (“caisses d'épargne communales - gemeentelijke spaarkassen”), the “Institut de Réescompte et de Garantie - Herdiscontering- en Waarborginstituut”, the “Société nationale d'Investissement - Nationale Investeringsmaatschappij”, the regional development companies (“sociétés de développement régional - gewestelijke ontwikkelingsmaatschappijen”), the “Société nationale du Logement - Nationale Maatschappij voor de Huisvesting” and its authorized companies and the “Société nationale terrienne - Nationale Landmaatschappij” and its authorized companies,
– in Denmark, the “Dansk Eksportfinansieringsfond” and “Danmarks Skibskreditfond”,
– in Germany, the “Kreditanstalt für Wiederaufbau”, undertakings which are recognized under the “Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz” (non-profit housing law) as bodies of state housing policy and are not mainly engaged in banking transactions and undertakings recognized under that law as non-profit housing undertakings,
– in France, the “Caisse des Dépôts et Consignations”, the “Crédit Foncier” and the “Crédit National”,
– in Ireland, credit unions,
– in Italy, the “Cassa Depositi e Prestiti”,
– in the Netherlands, the “NV Export-Financieringsmaatschappij”, the “Netherlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden NV”, the “Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden NV”, the “Nationale Investeringsbank NV”, the “NV Bank van Nederlandse Gemeenten”, the “Nederlandse Waterschapsbank NV”, the “Financieringsmaatschappij Industrieel Garantiefonds Amsterdam NV”, the “Financieringsmaatschappij Industrieel Garantiefonds’s-Gravenhage NV”, the “NV Noordelijke Ontwikkelings Maatschappij”, the “NV Industriebank Limburgs Instituut voor ontwikkeling en financiering” and the “Overijsselse Ontwikkelingsmaatschappij NV”,
– in the United Kingdom, the National Savings Bank, the Commonwealth Development Finance Company Ltd, the Agricultural Mortgage Corporation Ltd, the Scottish Agricultural Securities Corporation Ltd, the Crown Agents for overseas governments and administrations, credit unions, and municipal banks.»

Ved endringsdirektiv 86/552/EF, vedtatt 27. oktober 1986, ble følgende kreditt-institusjoner lagt til unntakslisten i direktiv 77/780/EØF gjennom endring av Art. 2:
– Industriens Realkreditfond og Dansk Landbrugs Realkreditfond i Danmark,
– Ellinikí Trápeza Viomichanikís Anaptýxeos, Tameío Parakatathikón kai Daneíon,
   Trápeza Ypothikón, Tachydromikó Tameieftírio og Ellinikaí Exagogaí AE i Hellas,
– Instituto de Crédito Oficial  i Spania,
– «friendly societies» i Irland og
– Caixas Económicas i Portugal.

Ved endringsdirektiv 96/13/EF, vedtatt 11. mars 1996, ble følgende kredittinstitusjoner lagt til unntakslisten i direktiv 77/780/EØF i ny Art. 2:
– Österreichische Kontrollbank AG og «undertakings recognized as housing
   associations in the public interest» i Østerrike,
– Teollisen yhteistyön rahasto Oy/Fonden för industriellt samarbete Ab og Kera
   Oy/Kera Ab i Finland, og
– Svenska Skeppshypoteks¬kassan i Sverige.

Oppregningen i direktiv 77/780/EØF Art. 2 er, ut over de nevnte endringsdirektiver, utvidet med ytterligere unntak gjennom ulike rettsakter som følge av direktiv-tilpasninger i forbindelse med de ulike statenes tiltredelse til EF-traktaten. De aktuelle kredittinstitusjonene ble inntatt i selve direktivteksten ved påfølgende revisjoner. Enkelte kredittinstitusjonene er også tatt ut av Art. 2 under direktivets levetid.

Da direktiv 77/780/EØF ble erstattet av direktiv 2000/12/EF, vedtatt 20. mars 2000, ble listen over kredittinstitusjoner med unntak fra direktivet i det vesentlige videreført. Gjeldende fra 1. mai 2005, som følge av utvidelse av EU, ble følgende kreditt-institusjoner lagt til unntakslisten i direktiv 2000/12/EF Art. 2 (rettsakt om vilkår for tiltredelse publisert i Official Journal L 236, 23. september 2003):
– «krājaizdevu sabiedrības» og «undertakings that are recognised under the
   “krājaizdevu sabiedrību likums” as cooperative undertakings rendering financial 
   services solely to their members» i Latvia,
– «kredito unijos» (med visse unntak) i Litauen,
– Magyar Fejlesztési Bank Rt. og Magyar Export-Import Bank Rt. i Ungarn og
– Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo – Kreditowe og Bank Gospodarstwa Krajowego
   i Polen.

Ved endringsdirektiv 2006/29/EC ble KommuneKredit i Danmark lagt til unntakslisten i direktiv 2000/12/EF Art. 2. Samtidig ble også Finnvera Oyj/Finnvera Abp i Finland lagt til unntakslisten.

Da direktiv 2000/12/EF ble erstattet av direktiv 2006/48/EF, vedtatt 14. juni 2006, forble listen over institusjoner med unntak i all hovedsak uendret. Ved endringsdirektiv 2010/16/EU, vedtatt 9. mars 2010, ble imidlertid den slovenske institusjonen SID-Slovenska izvozna in razvojna banka, d.d. Ljubljana lagt til listen over institusjoner med unntak fra virkeområdet til direktiv 2006/48/EF.

Enkelte av de ovennevnte institusjonene er senere tatt ut av listen over unntaks-institusjoner i Art. 2 i direktiv 77/780/EØF og de etterfølgende direktivene 2000/12/EF og 2006/48/EF. Etter gjeldende direktiv 2006/48/EF Art. 2 er følgende institusjoner p.t. unntatt fra direktivets virkeområde (fra den engelskspråklige versjonen av direktivet):

«– in Denmark, the ‘Dansk Eksportfinansieringsfond’, the ‘Danmarks Skibskredit A/S’ and the ‘KommuneKredit’,
– in Germany, the ‘Kreditanstalt für Wiederaufbau’, undertakings which are recognised under the ‘Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz’ as bodies of State housing policy and are not mainly engaged in banking transactions, and undertakings recognised under that law as non-profit housing undertakings,
– in Greece, the ‘Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων’ (Tamio Parakatathikon kai Danion),
– in Spain, the ‘Instituto de Crédito Oficial’,
– in France, the ‘Caisse des dépôts et consignations’,
– in Ireland, credit unions and the friendly societies,
– in Italy, the ‘Cassa depositi e prestiti’,
– in Latvia, the ‘krājaizdevu sabiedrības’, undertakings that are recognised under the ‘krājaizdevu sabiedrību likums’ as cooperative undertakings rendering financial services solely to their members,
– in Lithuania, the ‘kredito unijos’ other than the ‘Centrinė kredito unija’,
– in Hungary, the ‘Magyar Fejlesztési Bank Rt.’ and the ‘Magyar Export-Import Bank Rt.’,
– in the Netherlands, the ‘Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden NV’, the ‘NV Noordelijke Ontwikkelingsmaatschappij’, the ‘NV Industriebank Limburgs Instituut voor Ontwikkeling en Financiering’ and the ‘Overijsselse Ontwikkelingsmaatschappij NV’,
– in Austria, undertakings recognised as housing associations in the public interest and the ‘Österreichische Kontrollbank AG’,
– in Poland, the ‘Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo – Kreditowe’ and the ‘Bank Gospodarstwa Krajowego’,
– in Portugal, ‘Caixas Económicas’ existing on 1 January 1986 with the exception of those incorporated as limited companies and of the ‘Caixa Económica Montepio Geral’,
– in Slovenia, the ‘SID-Slovenska izvozna in razvojna banka, d.d. Ljubljana’,
– in Finland, the ‘Teollisen yhteistyön rahasto Oy/Fonden för industriellt samarbete AB’, and the ‘Finnvera Oyj/Finnvera Abp’,
– in Sweden, the ‘Svenska Skeppshypotekskassan’,
– in the United Kingdom, the National Savings Bank, the Commonwealth Development Finance Company Ltd, the Agricultural Mortgage Corporation Ltd, the Scottish Agricultural Securities Corporation Ltd, the Crown Agents for overseas governments and administrations, credit unions and municipal banks.»

Før EØS-avtalen ble inngått ble det spørsmål om å inkludere navngitte kreditt-institusjoner i EFTA/EØS-statene i en tilpasningstekst til direktiv 77/780/EØF. Det fremgår bl.a. av særskilt vedlegg 1 til St.prp. nr. 100 (1991–92) s. 336 at følgende foretak i EFTA/EØS-stater ble inkludert i oppregningen:
– Østerrike: foretak som er godkjent som selskaper for sosial boligbygging
– Island: Byggingarsjóðir ríkisins
– Liechtenstein: Liechtensteinische Landesbank
– Sverige: Svenska skeppshypotekskassan

Unntakene for institusjoner i de tre gjenværende EFTA/EØS-statene ble stadfestet da direktiv 2000/12/EF ble innlemmet i avtalen i 2001, jf. EØS-komiteens beslutning nr. 15/2001 av 28. februar 2001. Av gjeldende pkt. 14 i vedlegg IX til EØS-avtalen fremgår det at det i dag bare er Byggingarsjóðir ríkisins som har generelt unntak fra virkeområdet for de nevnte EØS-reglene.

Spørsmål 9
Det vises til Finanstilsynets brev av 15. april 2011 hvor det presiseres at det er rettet henvendelse til kommisjonen og det nyopprettede European External Action Service (EAAS) om den nærmere forståelsen av blant annet dette unntaket. Da brevet fra Finanstilsynet ble ført i pennen var svar ikke mottatt, og Finanstilsynet understreket at «Disse institusjonenes forståelse av unntaket vil kunne påvirke konklusjonen». Komiteen ber om at eventuelt svar fra kommisjonen og EAAS oversendes. Dersom svar ikke er mottatt, bes om en redegjørelse for hvordan disse henvendelsene er fulgt opp fra norske myndigheters side.

Svar på spørsmål 9
Jeg har fått opplyst fra Finanstilsynet at tilsynet rettet en henvendelse til Europa-kommisjonen 11. mars 2011 med spørsmål om vilkår for generelt unntak etter direktiv 2006/48/EF Art. 2 og unntak fra noen av reglene om store engasjementer etter samme direktiv art. 113 nr. 4 bokstav e. Henvendelsen, som er rettet til Mario Nava (enhets-leder i generaldirektoratet for det indre marked), lyder slik:

«Dear Mario Nava,
Our former Head of International Relations, Ms. Nina Moss, advised us to contact you regarding a couple of question we have in relation to the implementation of CRD II in Norway.

Our questions are described below, and we hope the EU Commission may guide us on these issues.

Background
Eksportfinans is a Norwegian credit institution for export financing. Among other activities they provide loans to Norwegian exporters and foreign buyers of Norwegian goods. The institution also holds a substantial liquidity portfolio. All provided loans are guaranteed 100 % by governmental guarantee funds and/or well rated banks. Approximately 70 % of the loans qualify for government support in the form of loans with fixed interest rate (“CIRR”-“Commercial interest reference rate”) set by the OECD. Eksportfinans has exclusive rights to provide CIRR-loans in Norway. Eksportfinans has challenges related to the new large exposure rules as the risk weight for exposures to institutions raises from 20 % to 100 %.

Question 1
The FSA of Norway now assesses whether there is a possibility to grant Eksportfinans a partly or fully permanent exclusion from CRD. We would therefore be very grateful for a statement regarding how the Commission assessed applications from Svenska Skeppshypotekskassan, Danmarks Skibskreditfond, Finnvera and Österreichische Kontrollbank AG for permanent exclusion for from CRD, cf. article 2 in directive 2006/48/EC. On what criteria did the Commission grant permanent exclusion for these institutions?

Question 2
In general, on what criteria does the Commission grant permanent exclusion for institutions?

Question 3
Furthermore, in relation to the questions above, a question have arisen regarding the implementation of CRD II and whether the national discretion in article 113.4 (e) in directive 48/2006/EC should have been implemented in Norwegian regulation. More specifically, if the provision could be relevant for institutions with exclusive rights in a country to provide CIRR-loans. Our interpretation is however that this provision is only relevant for state development banks, cf. point 13 third bullet point in the feedback document of 30. June 2008 and the statement of 13. June 2008 from European Association of Public Banks. We appreciate feedback from the Commission regarding this interpretation.

As the FSA of Norway has to make a decision in the near future concerning article 2 and 113.4 (e), we look forward to receiving a statement from the EU-Commission regarding these two provisions.

If you have any questions to the information above, please do not hesitate to contact Mr. Bjørn Andersen, Head of Solvency Regulation and Risk Models. You find his e-mail address above.

Thank you for your assistance in this matter.

Best regards,
Lisbeth Strand
Head of International Relations»

Finanstilsynet har mottatt et generelt svar fra Kommisjonen om vurderinger knyttet til generelle unntak, og en henvisning til European External Action Service (EEAS) for spørsmål om nærmere prosess for et generelt unntak fra direktivet:

«Dear Ms Strand,
Mario has attributed your e-mail to me for reply. I respond to your questions 1 and 2, while my colleague Martin Spolc will respond to your question 3.

Questions 1 & 2:
Given that Norway is a member of the EEA Agreement and not a Member State, the exemption of a Norwegian institution from the scope of the CRD, cannot be done via a delegated act amending Article 2 of the CRD (in accordance with the procedure of Article 151a of the CRD as amended by Directive 2010/76/EC), but has to be done via an amendment to the EEA Agreement through the EEA Joint Committee. The Unit responsible for this procedure is in the new EEAS service and the Head of Unit is Mr Gianluca Grippa. I would suggest that you directly make contact with him . 

In general, requests from Member States for exemptions of certain institutions under Article 2 must be reasoned and substantiated  (i.e. the laws governing the institution and/or the articles of association, etc. must be submitted). Generally these institutions are development banks with a specific mandate defined by the law. We look at a number of criteria, such as the scope of the activities, the ownership, the capital structure, the management structure, etc.

I hope this is helpful.

Yours sincerely

Silvia Scatizzi
Administrator/Administrateur
European Commission/Commission Européenne
Internal Market and Services DG/DG Marché intérieur et services
Banking and Financial Conglomerates Unit/Unité Banques et conglomérats financiers»

Finanstilsynets henvendelse til EEAS er fortsatt ubesvart. EEAS har imidlertid bekreftet overfor Finanstilsynet at henvendelsen er mottatt, og at det vil bli gitt snarlig tilbakemelding.

Finanstilsynets henvendelse om unntak etter direktiv 2006/48/EF art. 113 nr. 4 bokstav e skal besvares av Kommisjonen. Henvendelsen om unntak etter denne bestemmelsen ble fulgt opp av Finanstilsynet per telefon i mai 2011 uten resultat. Henvendelsen er siden fulgt opp skriftlig 8. november 2011:

«Dear Mr Martin Spolc,

We write to you regarding interpretation of directive 4//2006/EC, article 113.4 (e), regarding which we were in contact with the Commission this spring. Please refer to the e-mails below.

Question 3 in our e-mail dated 11 March is still relevant to us, and we would highly appreciate your comments. We also have an additional question: Article 113.4 (e) appears as a narrow exception to the rule. Do there exist interpretations, by the Commission or other relevant authorities, of article 113.4 (e) that could extend the understanding of the article?

To us the issue has now become a matter of some urgency. Please accept our apologizes for not having followed this up more closely with you before.
We hope to hear from you soon, and thank you very much for your assistance.

Kind regards,

Lisbeth Strand
Head of International Relations»

Finanstilsynet opplyser at tilsynet foreløpig ikke har mottatt svar.

Spørsmål 10
Det vises til Finanstilsynets brev av 15. april 2011 hvor det fremgår: «For Finanstilsynet som tilsynsmyndighet er det vanskelig å bringe større klarhet om det mulighetsrommet som foreligger. Hvorvidt det skal søkes å oppnå unntak, må være basert på interesse hos eiere og relevante myndigheter ut fra at dette er nødvendig og hensiktsmessig for Eksportfinans’ virksomhet.» (Kap. 7.3 Oppsummering - åpning for unntak for Eksportfinans?, side 29). Er det regjeringens ønske og interesse at Eksportfinans ASA får et varig unntak, dersom det er juridisk handlingsrom for å benytte unntaksbestemmelsen i direktivet eller gjennom forhandlinger?

Svar på spørsmål 10
Etter mitt syn bør Eksportfinans, slik virksomheten nå er innrettet, være regulert på samme måte som andre norske kredittinstitusjoner. Som nevnt i svaret på spørsmål 6 over bør Eksportfinans underlegges det vanlige, norske regelverket for banker og andre kredittinstitusjoner. Kapitalkravene skal reflektere risikoen ved ulike typer engasjementer og bidra til at kredittinstitusjonene har tilstrekkelig kapital til å bære risikoen de tar på seg. Dette er viktig for stabiliteten i vårt finansielle system. Det er som nevnt vanskelig å begrunne unntak fra virkeområdet til EØS-reglene som svarer til direktiv 2006/48/EF, og vanskelig å begrunne unntak fra visse regler om store engasjementer gjennom anvendelse av unntaksbestemmelsen i direktiv 2006/48/EF art. 113 nr. 4 bokstav e.

Spørsmål 11 (svarer til spørsmål 7 i komiteens brev 16. november 2011 til nærings- og handelsministeren)
Norsk Industri og Norges Rederiforbund har utarbeidet to uavhengige utredninger for å avklare norske myndigheters handlingsrom rundt Eksportfinans. Begge utredningene konkluderer med at det er mulig å gi Eksportfinans varig unntak fra det nye EU-direktivet. Vil regjeringen foreta en fornyet vurdering på denne bakgrunn?

Svar på spørsmål 11 (besvarer også spørsmål 7 i komiteens brev
16. november 2011 til nærings- og handelsministeren)
Norsk Industri og Norges Rederiforbud har fått utarbeidet to juridiske utredninger for å avklare norske myndigheters handlingsrom rundt Eksportfinans. Finansdepartementet fikk utredningene tilsendt 14. november 2011. Utredningene bekrefter at norske myndigheter har adgang til å ta opp relevante saker i EØS-komiteen. Det er jeg kjent med. Utredningene inneholder imidlertid, så vidt jeg kan se, ikke nærmere vurderinger av formålet med reglene om store engasjementer eller av hvilket soliditetsregelverk Eksportfinans bør være underlagt. Utredningene sier heller ikke noe om det sentrale spørsmålet, nemlig hva som skulle være en faglig holdbar begrunnelse for et unntak. Videre sier de ikke noe om hvilket regelverk om kapitaldekning mv. norske myndigheter skulle fastsette for Eksportfinans dersom institusjonen skulle fått unntak fra EØS-reglene som svarer til regler i hele eller deler av direktiv 2006/48/EF.

Etter min vurdering leder de to nevnte utredningene ikke til at det er behov for en ny vurdering av saken.

Med hilsen

Sigbjørn Johnsen

Kopi: Nærings- og handelsministeren