Dokument 8:143 S (2011-2012)

Jeg viser til representantforslag 8: 143 S (2011-2012) fra representantene Ketil Solvik-Olsen, Christian Tybring-Gjedde, Kenneth Svendsen og Jørund Rytman om å nedsette et utvalg for ”å utrede dynamiske effekter av skatte- og avgiftsreduksjoner på kort og på lang sikt”.

Ved utformingen av skatte- og avgiftspolitikken legger departementet stor vekt på hvordan skatter og avgifter påvirker økonomiske beslutninger, og hvordan eventuelle endringer i atferden påvirker skatteinntekter, ressursbruk og velferd. Dette gjelder uavhengig av om virkninger på atferden kommer raskt eller tar lengre tid, og i hvilken grad det er relevant å innarbeide slike virkninger i budsjettanslagene. Slike vurderinger var for eksempel sentrale for både skattereformen i 1992 og i 2006.

Finansdepartementet arbeider løpende med å styrke kunnskapen om atferdsvirkninger av skatter og avgifter med utgangspunkt i forskning i Norge og i andre land. Dette er problemstillinger som også står på dagsorden i internasjonale samarbeidsfora der Finansdepartementet deltar. Det vises for eksempel til OECDs relativt ferske utredning av hvilke muligheter OECD-landene har for vekstfremmende skattereformer, jf. rapporten ”Tax Policy Reform and Economic Growth”.[1]

Utviklingen av gode empirisk baserte modeller som på en rimelig robust måte kan tallfeste relevante atferdsendringer av endringer i det norske skattesystemet, begrenses imidlertid av at problemstillingene er komplekse. Det gjenstår mye arbeid i forskningsmiljøene. På skatte- og avgiftsområder hvor det mangler tilfredsstillende empirisk baserte beregninger, legger departementet vekt på faglig funderte kvalitative vurderinger som grunnlag for politikkutformingen.

På enkelte skatte- og avgiftsområder er arbeidet med å tallfeste atferdsvirkninger kommet relativt langt. Departementet har et nært samarbeid med Statistisk sentralbyrå (SSB) som blant annet er ledende i Norge på empirisk forskning på hvordan arbeidstilbudet i ulike grupper av befolkningen bestemmes. SSB har utviklet en empirisk basert modell, LOTTE-Arbeid, som gjør det mulig å anslå hvor mye arbeidstilbudet til ulike grupper av befolkningen endres når lønnsbeskatningen endres. Det er imidlertid ikke uproblematisk å benytte modellverktøy som tar hensyn til atferdseffekter. Generelt er resultater fra arbeidstilbudsmodeller usikre. Det skyldes særlig at modellene kan være basert på en for enkel og stilisert teoretisk tilnærming. I tillegg kommer usikkerhet i data og usikkerhet ved parametrene i modellen. Departementet mener likevel at LOTTE-Arbeid er et nyttig supplement til modellen LOTTE-Skatt (som kun beregner provenyeffekter uten å ta hensyn til atferdsvirkninger). Også ved avgiftsendringer har arbeidet med å tallfeste atferdsvirkninger kommet relativt langt. Når departementet lager provenyanslag ved endringer i ulike avgifter, legger departementet i dag til grunn atferdsendringer i konsumet basert på empirisk estimerte etterspørselsvirkninger.

For å styrke forskningen om skatteøkonomiske tema har departementet over mange år bidratt til å finansiere forskningsprosjekter gjennom Norges Forskningsråd og nylig gjennom opprettelsen av to skatteforskningssentre, ett ved Handelshøyskolen i Bergen (Norwegian Center for Taxation) og ett ved Universitetet i Oslo (Oslo Fiscal Studies).

Departementet følger nye forskningsarbeider med stor interesse, ikke minst forskning om hvordan skattesystemet kan innrettes mest mulig effektivt. Da vil atferdsendringer stå sentralt. Departementet har også god kontakt på embetsnivå med nordiske kollegaer. Årlige møter om blant annet beregningskonvensjoner og atferdseffekter av skatteendringer gir en rimelig god oversikt over de ulike lands beregningsopplegg på dette området. Jeg kan ikke se at vi vil få noe vesentlig mer ut av å nedsette et eget, parallelt utvalg for å utrede slike effekter. I den grad forskningsmiljøene i Norge og internasjonalt kommer fram til nye resultater og nye modellverktøy, vil departementet løpende vurdere hvilken betydning den nye kunnskapen bør få for departementets beregningskonvensjoner, modellbruk og skattefaglige vurderinger.

Situasjonsbeskrivelsen i representantforslaget kan indikere at representantene har forventninger om store atferdsvirkninger av reduserte skatter og avgifter som ikke ser ut til å ha støtte i forskningen. Representantene refererer blant annet til to studier som er gjennomført av Statistisk sentralbyrå; Cappelen m.fl. (2010) og Thoresen m.fl. (2008).[2] Disse studiene inneholder blant annet beregninger på modellen LOTTE-Arbeid som bygger på grunnleggende økonomisk teori om skatt og arbeidstilbud. Finansdepartementet har i flere omganger i korrespondanse til Stortinget gjort grundig rede for begrensninger ved disse studiene og hvordan resultatene kan tolkes. Det vises blant annet til brev av 21. januar 2012 med svar på spørsmål til skriftlig besvarelse nr. 654-663, 669-676 og 679-693 fra representanter fra Fremskrittspartiet.

Grunnleggende økonomisk teori foreskriver at en ufinansiert skattelettelse i form av lavere skattesats har to virkninger på arbeidstilbudet blant dem som jobber. På den ene siden får den enkelte mer igjen ved å arbeide mer. Det trekker i retning av økt arbeidstilbud (substitusjonsvirkningen). På den annen side får den enkelte mer å rutte med når skatten reduseres. Det øker etterspørselen etter alle normale goder, inkludert fritid. Det trekker i retning av redusert arbeidstilbud (inntektsvirkningen). Fra et teoretisk synspunkt er det altså ikke gitt at en skattelettelse vil øke eller redusere arbeidstilbudet. Det vil avhenge av hvordan skattelettelsen utformes og dermed hvor sterk inntektsvirkningen og substitusjonsvirkningen vil bli for ulike grupper i befolkningen. Det legges oftest til grunn at lavere skattesatser gir økt arbeidstilbud. Det er imidlertid også mulig å utforme skatteendringer slik at det i hovedsak er gjennomsnittsskatten som endres. Da vil inntektseffekt ha størst betydning. I så fall vil skattelettelsen redusere arbeidstilbudet blant dem som jobber fordi disse vil øke etterspørselen etter fritid.

Blant de som ikke er i arbeid, kan lønnsomheten av å komme i arbeid øke ved en skattelettelse på arbeid. En skattelettelse kan derfor ha en positiv deltakereffekt på arbeidstilbudet.

I situasjonsbeskrivelsen i forslaget antyder representantene at det er Finansdepartementet som er opphav til innsikten om at redusert gjennomsnittsskatt ikke nødvendigvis øker insentivene til å arbeide. Representantene tillegger her Finansdepartementet vel stor betydning ved å antyde at denne grunnleggende økonomiske forståelsen av hvilke mekanismer som påvirker arbeidstilbudet, er utviklet i departementet. Denne kunnskapen har vært godt forankret i økonomifaget i lang tid. At økt disponibel inntekt kan svekke arbeidstilbudet, støttes også av empiri.

Representantene mener at lavere arbeidstilbud ved lavere gjennomsnittsskatt ikke stemmer overens med en artikkel i Aftenposten 31. mars i år. Artikkelen viser til at timelønnen reelt sett har økt med 65 pst. mellom 1981 og 2011 og at dersom all vekst i reallønnen hadde blitt tatt ut i fritid, kunne vi klart oss med å jobbe tre dager i uken. Som redegjort i svar på spørretimespørsmål fra representanten Ketil Solvik-Olsen den 18. april 2012, er det ingen motsetning mellom dette og det økonomisk teori sier om inntektseffekten, jf. følgende sitat: ”Noe av veksten i kjøpekraft er faktisk tatt ut i kortere arbeidstid, det vil si mer fritid. I 1987 gikk vi fra 40 timers uke til en normalarbeidstidsuke på 37,5 timer, og i årene 2001-2002 fikk vi en ekstra ferie uke”. Dette underbygges også av tall fra nasjonalregnskapet som viser at arbeidstilbudet blant sysselsatte har falt betydelig de siste 40 årene. I 1970 var gjennomsnittlig antall utførte timeverk for lønnstakere og selvstendige næringsdrivende på 1 835 timer pr. år. I 2011 var dette sunket til 1 426 timer. At fritid er blitt viktigere, støttes også av en nyere studie av Bhuller og Aaberge (2012).[3]

I og med at økonomisk teori ikke sikkert kan forutsi om arbeidstilbudet går opp eller ned ved en endring i skattesats, kreves det empirisk kunnskap. Det finnes et stort antall studier både med data fra andre land og med norske data om hvordan skatt påvirker arbeidstilbudet. De fleste slike studier antyder at arbeidstilbudet vil øke noe ved redusert skattesats på arbeid. Videre viser mange studier at menn endrer arbeidstilbudet relativt lite, mens gifte kvinner har et mer følsomt arbeidstilbud. Videre er arbeidstilbudet til lavinntektsgrupper mer følsomt enn hos høyinntektsgrupper. Nyere beregninger på norske data, jf. Bhuller og Aaberge (2012), antyder imidlertid at kvinner begynner å nærme seg menns atferd, og at arbeidstilbudet dermed samlet sett påvirkes mindre av endringer i skatt enn før. En ny studie av Manski (2012)[4] mener på sin side at en del av forutsetningene som ligger til grunn i mange empiriske arbeidstilbudsmodeller, er urealistiske. Hvis disse fjernes, finner studien at man ikke kan forutsi om arbeidstilbudet øker eller reduseres ved endringer i skattesatser. Dette understreker at det er stor usikkerhet knyttet til slike empiriske beregninger.

Virkningene på arbeidstilbudet ved bruk av LOTTE-Arbeid som Cappelen m.fl. (2010) og Thoresen m.fl. (2008) anslår, er i tråd med det teoretiske og empiriske grunnlaget beskrevet ovenfor. Beregningene viser blant annet at målrettede reduksjoner i marginalskatten (som lavere toppskattesats) har en relativt stor effekt sammenlignet med det initiale provenytapet (dvs. høy selvfinansieringsgrad), enn endringer som i hovedsak reduserer gjennomsnittsskatten (som økt personfradrag og økt minstefradrag). Dette gjelder selv om de som omfattes av toppskatten, hver for seg endrer arbeidstilbudet lite. Endringer som først og fremst endrer gjennomsnittsskatten, vil normalt redusere eller ha liten effekt på arbeidstilbudet.

Anslagene fra LOTTE-Arbeid tar ikke hensyn til at skattelettelser må finansieres over offentlige budsjetter. Det kan skje enten ved å øke andre skatter og avgifter eller redusere utgiftene. Finansieringen av en skattelette kan også påvirke arbeidstilbudet, enten det skjer ved andre skatteøkninger eller utgiftskutt. Slike effekter kan dempe de initiale effektene, men tas det ikke hensyn til i LOTTE-Arbeid.

Den delen av studien til Cappelen m.fl. (2010) som krever størst forsiktighet i tolkningen, er imidlertid beregningene på den makroøkonomiske modellen, MODAG. En analyse av en ufinansiert skattelette i denne modellen vil gi virkninger på samlet etterspørsel og aktivitet i økonomien som følge av at den disponible inntekten øker. Dermed øker isolert sett også skatteinntektene, og den initiale svekkelsen av statsbudsjettet ved en skattelettelse dempes. Dette aktivitetsutslaget vil blant annet avhenge av hvor mye ledige ressurser det er i økonomien. I en høykonjunktur vil aktivitetsutslaget være lite, mens det i en lavkonjunktur kan være stort.

Over tid må imidlertid skattelettelser finansieres gjennom økte skatter eller reduserte utgifter. Det vil isolert sett redusere etterspørselen etter varer og tjenester, og således motvirke utslaget på aktivitetsnivå og budsjettbalanse av den initiale skattelettelsen.

I Cappelen m.fl. (2010) framgår dette ved at den økte rentebelastningen av svekket budsjettbalanse etter hvert blir så stor at den initiale økningen i skatte- og avgiftsinntektene motvirkes og deretter svekker offentlige budsjetter ytterligere. Dette illustrerer at aktivitetspåslaget vil være midlertidig ved ufinansierte skatte- og avgiftslettelser, og ikke må forveksles med permanente effekter av atferdsendringer. Det er de permanente atferdsendringene som er relevant å måle når en vurderer effektivitetsvirkningene av skatte- og avgiftsendringer. Aktivitetsutslaget av en eventuell ekspansiv finanspolitikk tas det hensyn til i departementets modellberegninger i MODAG av hele statsbudsjettet.

Representantene har derfor tolket disse artiklene feil når de antyder at de gir grunnlag for et generelt utgangspunkt med 25 pst. selvfinansieringsgrad ved reduksjoner i skatter og avgifter. Dette vil være en blanding av en midlertidig aktivitetsøkning av ekspansiv finanspolitikk og ev. permanente atferdsvirkninger av endringer i skatte- og avgiftsreglene. De permanente virkningene vil normalt være betydelig lavere enn dette, selv ved endringer som anses å ha en relativt høy selvfinansieringsgrad.[5]

LOTTE-Arbeid anslår virkninger på arbeidstilbudet, men modellen kan ikke si noe om hvor fort atferdsendringene slår ut i økonomien. Budsjetteringen for det enkelte år, herunder antagelser om hvor raskt arbeidstilbudet endrer seg ved en skatteendring, må være realistisk. Det vises til Stortingets budsjettreglement § 3 som uttrykker at bevilgningene skal være ”basert på realistiske anslag over utgifter og inntekter”, og utgifter og inntekter skal ”tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt …”.

Det er rimelig å anta at det vil ta noe tid før endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. Forutsetningen til Cappelen m.fl. (2010) om at endringene i arbeidstilbudet fra LOTTE-Arbeid skjer umiddelbart, må derfor ses på som et ytterpunkt. Anslagene fra LOTTE-Arbeid på arbeidstilbud og proveny kan etter departementets vurderinger i hovedsak ikke betraktes som kortsiktige virkninger av skatteendringer. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i de årlige budsjettene.

I enkelte tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdseffekter allerede første året. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Innføring av utbytteskatt med skjerming fra 2006 reduserte utbyttene med over 90 pst. fra 2005 til 2006. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Departementet legger derfor til grunn slike effekter i budsjettanslagene. Det kan også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året. Derimot kan det ta tid før endringer i avskrivningssatser vil påvirke investeringene, og det vil ta enda lengre tid før investeringene får betydning for kapitalutstyr og produksjon.

Med hilsen
Sigbjørn Johnsen